“十一五”中國財政政策的基本取向

陳　燁

[摘 要] “十一五”中國穩(wěn)健財政政策的基本取向已定。本文在分析穩(wěn)健財政政策的實質(zhì)意義、轉(zhuǎn)向穩(wěn)健財政政策的制約因素和可能的舉措基礎(chǔ)上，結(jié)合恩施州“十一五”乃至更長時期的經(jīng)濟社會發(fā)展實際，對調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、穩(wěn)步發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟、大力發(fā)展恩施特色經(jīng)濟、著力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)方面提出了具體的財政政策建議。

[關(guān)鍵詞] “十一五” 恩施 財政政策 建議

由“十五”步入“十一五”，中國財政領(lǐng)域面臨著一系列值得探究、亟待解決的重大問題。其中包括：財政收支規(guī)模的變化、財政風險問題的判斷、稅收收入的持續(xù)高速增長、預算約束機制的弱化、穩(wěn)健財政政策的基本取向和新一輪稅制改革。對上述重大問題在此不一一系統(tǒng)盤點，只就穩(wěn)健財政政策的基本取向與同行進行交流和探討，以期對恩施州“十一五”以至更長時間的財政政策取向提出合理化建議。

一、“十一五”中國穩(wěn)健財政政策的基本取向

（一）穩(wěn)健財政政策的實質(zhì)意義

從2005年起，中國政府開始轉(zhuǎn)行穩(wěn)健的財政政策。在此之前，積極的財政政策伴隨我們走過了7年的歷程，從積極財政政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健財政政策，應(yīng)當說是一個十分重大的變化。因而，在兩者的比較中恰當?shù)陌盐辗€(wěn)健財政政策的實質(zhì)意義非常必要。

迄今為止，關(guān)于穩(wěn)健財政政策的最權(quán)威解釋，有兩個重要之點：一是它的核心在于“松緊適度”。這使得我們可以立即把穩(wěn)健財政政策同積極財政政策區(qū)別開來。因為后者的核心在于“擴大內(nèi)需”。由“擴張”走向“適度”，就是這一轉(zhuǎn)向調(diào)整過程中的一個重大變化。另一是它的標志在于“雙減”減少財政赤字、減發(fā)長期建設(shè)國債。這也使得我們可以將穩(wěn)健財政政策同積極財政政策區(qū)別開來。因為，后者的標志恰恰相反，在于“雙增”增加財政赤字、增發(fā)長期建設(shè)國債。由“雙增”走向“雙減”，即是這一轉(zhuǎn)向調(diào)整過程中的另一個重大變化。

從2004年的“名實不符”到2005年的“名實合一”，再到2007年的“繼續(xù)穩(wěn)健”，4年來實施穩(wěn)健財政政策的經(jīng)歷告訴我們，這一輪的財政政策轉(zhuǎn)向調(diào)整同上一輪相比，有著很大的不同。如果把上一輪的調(diào)整視作“一蹴而就”型的，那么，這一輪就是“漸進”式的。調(diào)整的核心和標志固然圈定在“松緊適度”和“雙減”，但相對于40000多億元的財政收支規(guī)模而言，每一年發(fā)生的“雙減”變化幾乎是微不足道的。小步前行，走向穩(wěn)健，漸進地逼近“松緊適度”的境界，可以說是這一輪調(diào)整的一個重要特征。

這就意味著，轉(zhuǎn)行穩(wěn)健財政政策也好，繼續(xù)實施穩(wěn)健財政政策也罷，并不意味著我們可以一蹴而就的脫掉“積極”的印記，它可能要經(jīng)歷一個相當?shù)臐u進過程。

（二）轉(zhuǎn)向穩(wěn)健財政政策的制約因素

在實施積極財政政策的7年中，全國各地利用中央舉借的長期建設(shè)國債收入以及地方和銀行的配套資金，興建了一大批重點建設(shè)工程項目。這些項目，有些完工了，還有不少尚在建設(shè)之中。今后即使不再開工新的項目，僅完成這些在建工程項目，就需要相當?shù)暮罄m(xù)資金投入。后續(xù)的資金投入倘若失掉支撐，這些工程就可能成為半截子工程或爛尾工程。此其一。

在實施積極財政政策的7年中，我們一直在論證積極財政政策每年拉動了1.52個百分點的經(jīng)濟增長。反正的結(jié)果便是，沒有積極財政政策的拉動，每年的GDP增幅至少要下調(diào)1.52個百分點。在經(jīng)濟增長已經(jīng)形成了對財政支出擴張的依賴，并且現(xiàn)實的中國又需要經(jīng)濟增長提供的空間來解決轉(zhuǎn)軌期間面臨的一系列經(jīng)濟社會難題的情況下，轉(zhuǎn)向調(diào)整的步伐過快將可能給經(jīng)濟運行帶來較大的沖擊。此其二。

實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”的要求也好，保持經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展也罷，都是要花錢的，都是要以錢去鋪路的。這筆錢，數(shù)額很大。由于財政收支安排的規(guī)律通常是增量調(diào)整，存量動不得。每年數(shù)千億元左右的財政收入增量固然可填上一些缺口，但不能完全解決問題。加之今后的收入增長空間是未知數(shù)，故而，增發(fā)國債依然是必須依賴的一條收入來源渠道。此其三。

同財政收支有關(guān)的每筆數(shù)字的背后，都有既得利益的牽涉。即便拋開存量調(diào)整的企圖而專注于增量，財政政策的轉(zhuǎn)向調(diào)整也繞不開既得利益格局的調(diào)整這道坎兒。在財政政策轉(zhuǎn)向調(diào)整中盡可能減少由此帶來的不穩(wěn)定因素，是不能不慎重考慮的一個重要問題。此其四。

這一輪的宏觀調(diào)控呈現(xiàn)出一個重要特點是，既要防止通脹的苗頭繼續(xù)擴大，又要避免通縮的陰影卷土重來；既要堅決控制投資需求膨脹，又要努力擴大消費需求；既要控制部分行業(yè)盲目投資和低水平重復建設(shè)，又要著力支持經(jīng)濟社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。因而，有別于以往單純的反通脹或防通縮的財政政策，穩(wěn)健財政政策的實施必須同時兼容經(jīng)濟和社會的多重目標。此其五。

（三）可能的舉措

為謀劃穩(wěn)健財政政策的具體實施方案，財政部門已經(jīng)拿出了“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進改革、增收節(jié)支”的“十六字”方針。將這“十六字”的具體含義放到現(xiàn)實的背景下加以整合，可以看到：

所謂控制赤字，就是要適當減少財政赤字和長期建設(shè)國債。在歷史和現(xiàn)實的種種因素制約下，無論是赤字的削減，還是長期建設(shè)國債規(guī)模的壓縮，都不會采取較大的動作。所以，它的實現(xiàn)，眼前既不會有多大的作為空間，也需在推進改革的安排逐步實現(xiàn)；

所謂調(diào)整結(jié)構(gòu)，就是要按照科學發(fā)展觀和公共財政建設(shè)的要求，優(yōu)化財政支出投向結(jié)構(gòu)。它既牽涉到流量的調(diào)整，亦難免觸及存量。因而，在這一過程中，堅持區(qū)別對待也好，強調(diào)有保有壓也罷，它的實現(xiàn)，需要同改革舉措相銜接，通過推進改革的安排來實現(xiàn)；

所謂推進改革，就是要轉(zhuǎn)變以往主要依靠財政支出支持或拉動經(jīng)濟增長的方式，在“以改革促增長，以改革促發(fā)展”的旗幟下，以財政自身的改革以及著眼于推進改革的財政收支安排，實現(xiàn)推進整體改革進程的目的；

所謂增收節(jié)支，就是在強化稅收征管的基礎(chǔ)上，把該征的稅盡可能如數(shù)征上來。同時，嚴格控制財政支出的過快增長，提升財政資金的使用效益。這既是財政稅務(wù)部門的一項常規(guī)性工作，又是必須寄希望于通過改革來逼近的一個長久目標。

所以，一個合乎邏輯的判斷是，以上述“十六字”作為基本圖景的穩(wěn)健財政政策實施方案，通篇浸透著推進改革的精神，實際上是要以推進改革作為主線來實施的。

二、對恩施州的財政政策建議

通過對“十一五”中國穩(wěn)健財政政策基本取向的系統(tǒng)思考，結(jié)合恩施州“十一五”乃至更長時期的經(jīng)濟社會發(fā)展實際，財政政策應(yīng)在以下幾方面有所作為。

（一）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域

1．大力支持教育事業(yè)發(fā)展。要保證財政性教育經(jīng)費的增長幅度明顯高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，逐步提高財政性教育經(jīng)費占財政支出的比重。一是重點支持農(nóng)村義務(wù)教育，這是農(nóng)村最大的公共事業(yè)。二是逐步完善城市義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務(wù)教育階段學生，與當?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育階段中小學生同步享受“兩免一補”政策；進城務(wù)工農(nóng)民子女在城市義務(wù)教育階段學校就讀的，與所在城市義務(wù)教育階段學生享受同等政策。三是逐步完善高等教育、職業(yè)教育貧困生資助體系，加大對農(nóng)民工的職業(yè)培訓等。

2．大力支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。一是增加財政對公共衛(wèi)生體系建設(shè)投入，逐步建立公共衛(wèi)生經(jīng)費保障機制，提高重大疾病預防控制能力。二是重點支持建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，按照國務(wù)院確定的合作醫(yī)療試點進度要求做好擴大試點工作，認真落實財政補助資金，完善籌資機制，加強基金管理，防范基金風險，爭取2008年全州全面推行。三是加大對城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系投入，完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)補助政策，建立穩(wěn)定的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)籌資和投入機制。中央財政從今年起將對西部地區(qū)發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)按照一定標準給予補助。爭取到2010年，建立健全功能齊全、安全有效、公平低價的城鄉(xiāng)初級衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)體系。

3．大力支持就業(yè)和社會保障工作。一是要多渠道籌集并管好用好社會保障資金；二是繼續(xù)認真落實中央關(guān)于就業(yè)和再就業(yè)的財稅優(yōu)惠政策；三是支持社會保障體制改革，建立健全具有民族自治特色的社會保障體系；四是繼續(xù)推進社會救助體系建設(shè)。

4．大力支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)。加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)是實現(xiàn)人與自然和諧相處的內(nèi)在要求。一是繼續(xù)加大投入力度，完善投入機制。進一步加大對農(nóng)村環(huán)境保護、土壤污染防治、飲用水安全等環(huán)境保護薄弱環(huán)節(jié)和涉及人民群眾生命健康領(lǐng)域的投入；進一步加大環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境標準制定等方面的投入；同時通過排污權(quán)有償取得和交易制度改革等措施，推動建立和完善環(huán)境保護長效機制和資金投入新機制。二是抓緊研究采取相關(guān)財稅政策措施，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和綠色經(jīng)濟，約束過渡消耗資源和損害環(huán)境的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，支持有利于節(jié)約資源和生態(tài)保護的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，形成有利于節(jié)約資源、減少污染的生產(chǎn)模式和消費模式，建設(shè)資源節(jié)約型和生態(tài)保護型社會。

5．大力支持司法能力建設(shè)。做好公安等司法機關(guān)的經(jīng)費保障工作，不斷提高司法機關(guān)的司法能力，對于保障在全社會實現(xiàn)公平和正義，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，具有重要意義。一是落實好“分級管理、分級負擔”的司法機關(guān)經(jīng)費保障制度。司法機關(guān)履行職能的經(jīng)費由本級財政部門根據(jù)需要列入預算予以保證，并隨著經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的增長逐步加大投入。二是進一步完善中央財政轉(zhuǎn)移支付的管理方式，建立激勵機制，強化項目管理，確保專款專用。三是引導司法部門優(yōu)化資源配置，提高司法機關(guān)經(jīng)費保障的有效性，不斷提高資金使用效益。

（二）穩(wěn)步發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟

1．培育農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化投資主體，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件。改變政府作為公共產(chǎn)品唯一提供主體的狀況，制定各種優(yōu)惠政策，引導、鼓勵政府以外的組織和個人參與公共產(chǎn)品建設(shè)，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會團體和個人等多元化投資結(jié)構(gòu)。村級公共產(chǎn)品的供給除政府資金外，要調(diào)動農(nóng)民合作組織參與的積極性，既可避免因政府計劃、壟斷而形成的低效率，又可滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多樣化需求。縣級公共產(chǎn)品供給應(yīng)引導企業(yè)參與和社會團體支持，通過建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度和健全的法律法規(guī)保障其合法權(quán)益。

2．提高農(nóng)村資本積累水平。要遏制恩施州農(nóng)村資金外溢，建立農(nóng)村資金回流機制；繼續(xù)調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)，重視正規(guī)金融與非正規(guī)金融共同發(fā)展，培育適合地方實際的農(nóng)村民間互助金融組織；提高恩施州人力資本水平即教育水平，在繼續(xù)實施九年制義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，加強農(nóng)村職業(yè)教育、成人教育和環(huán)境教育，落實“一村一名大學生計劃”，促進農(nóng)業(yè)科技推廣和農(nóng)村教育發(fā)展。

3．加快調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟經(jīng)構(gòu)。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的不僅是為滿足日益多樣化的社會需求，也是農(nóng)業(yè)自然資源優(yōu)化配置和合理利用的客觀要求。恩施州要徹底突破以糧為綱的單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展有特色的草地畜牧業(yè)、林果業(yè)、中草藥、茶葉、煙葉，改變農(nóng)、林、牧、漁業(yè)相互分離的狀況。同時，發(fā)展包括特色食品加工業(yè)和休閑觀光旅游業(yè)在內(nèi)的特色農(nóng)業(yè)，通過特色農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)或合作組織與農(nóng)民的聯(lián)合，促使企業(yè)在不斷推進清潔生產(chǎn)的同時，對農(nóng)民在初級產(chǎn)品生產(chǎn)過程中施用的化肥農(nóng)藥提出要求，這樣，不僅因加工使產(chǎn)業(yè)鏈延長而實現(xiàn)特色資源綜合和循環(huán)利用的目的，而且從根本上解決了源頭污染問題。做好這項工作，需要政府引導，財政調(diào)控。

4．完善恩施州農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的相關(guān)政策與制度。要嚴格執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場準入制度，健全無公害農(nóng)產(chǎn)品和綠色食品的法律法規(guī)等。這同樣需要政府引導，財政在資金投入上給予有力保障。

（三）大力發(fā)展恩施特色經(jīng)濟

根據(jù)恩施的實際情況，在今后一段時期內(nèi)，恩施州應(yīng)著力特定區(qū)域財稅傾斜政策，以發(fā)揮特定區(qū)域的示范引導作用，帶動資源開發(fā)，并采取梯度逐步推進戰(zhàn)略，利用財稅政策傾斜的導向作用，把有限的投資首先引向恩施市、利川市、咸豐縣和鶴峰縣，在逐步向其他區(qū)域擴展，以盡快改變恩施州投資效益低的現(xiàn)象。制定財稅傾斜政策時，要內(nèi)資與外資并重。財稅政策傾斜的重點產(chǎn)業(yè)，一是生態(tài)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是水電資源開發(fā)，重點是清江水系水電資源開發(fā)；三是高科技產(chǎn)業(yè)，重點是與資源開發(fā)相關(guān)的高科技產(chǎn)業(yè)；四是農(nóng)牧業(yè)資源綜合開發(fā)，重點是農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品的精深加工。被稱為“百年老字號”的孝感麻糖、米酒，就是以農(nóng)副產(chǎn)品為原料的工業(yè)食品。五是以煤炭資源為主的礦產(chǎn)資源綜合利用開發(fā)；六是人力資源開發(fā)。根據(jù)不同的財稅政策傾斜重點和區(qū)域及所要達到的政策目標，建議分別采取先征后貸或即征即貸、先征后投或即征即投、稅貸結(jié)合、先征后獎、稅收定期分享等既能體現(xiàn)財稅政策傾斜力度，又能減少收入流失的財稅政策傾斜方式，以有效的吸引州外投資者在恩施州投資興辦企業(yè)，讓他們感到在恩施投資辦企業(yè)有利可圖，有錢可賺，并為他們創(chuàng)造一個寬松和高效率的投資環(huán)境，為經(jīng)濟騰飛創(chuàng)造條件。

（四）著力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)

1．加大對“三農(nóng)”的投入力度，調(diào)整投入結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。大幅度增加對“三農(nóng)”投入，建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。同時，加大支農(nóng)資金協(xié)調(diào)整合的力度，突出支出重點，提高使用效率，集中力量辦大事。要加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點支持農(nóng)田水利、耕地質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

2．全面推進農(nóng)村綜合改革，切實防止農(nóng)民負擔反彈。要積極穩(wěn)妥的推進農(nóng)村綜合配套改革，建立完善各級政府責任明確、財政分級投入、經(jīng)費穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育體制，加快推進“省管縣”等項財政管理體制改革，提高基層財政自我保障能力，保障基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費。

3．大力支持縣域經(jīng)濟發(fā)展，激活農(nóng)村經(jīng)濟。解決“三農(nóng)”問題的根本出路在于增強農(nóng)村經(jīng)濟自我發(fā)展的活力，因此，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟組織，著力培育一批有競爭力、帶動力強的龍頭企業(yè)，推廣龍頭企業(yè)、合作組織與農(nóng)戶有機結(jié)合的組織形式，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟。同時，綜合運用財政貼息、以獎代補等政策手段，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，鼓勵各類工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，引導農(nóng)民自主開展農(nóng)村公益性設(shè)施建設(shè)，形成對農(nóng)業(yè)多元化投入的格局。

4．轉(zhuǎn)變財政支農(nóng)方式，讓公共財政陽光普照農(nóng)村。財政要加大對農(nóng)業(yè)科技進步的投入，促進農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動建立環(huán)保型農(nóng)業(yè)、生態(tài)型農(nóng)業(yè)和節(jié)約型農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。加大對農(nóng)村信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓等投入力度。支持探索建立農(nóng)村社會保障制度，全面做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點改革，及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)并著力解決改革中遇到的問題。規(guī)范和完善農(nóng)村社會救助制度、扶貧制度，完善支持農(nóng)村防災減災機制。

參考文獻

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