國際金融反恐：現(xiàn)狀與問題

張梅琳　牛樹成

摘要：“9·11”事件后美國發(fā)起了全球范圍內的金融反恐戰(zhàn)，本文介紹了金融反恐的由來、國際上關于金融反恐的標準、世界上主要國家目前的反洗錢反恐融資(AML／CFT)機制以及我國金融反恐的現(xiàn)狀，并分析了金融反恐目前存在的問題和困難。

關鍵詞：“9·11”事件：反洗錢反恐融資；交易報告制度

中圖分類號：F830文獻標識碼：A文章編號：1006-1894(2007)03－0041-06

從2004年7月1日起，隨著瑞士與經(jīng)濟合作發(fā)展組織之間一項協(xié)定的生效，瑞士銀行業(yè)開始禁止匿名轉賬，凡在瑞士銀行利用匿名賬戶向國外匯款超過一定數(shù)額的客戶，銀行都必須公開其真實身份，實行了百余年的匿名轉賬制度就此告終。究其原因，就在于2001年“9·11”事件后掀起了一股美國主導的以反洗錢為主要內容的全球金融反恐浪潮。

一、金融反恐產(chǎn)生背景

“9·11”事件的爆發(fā)掀起了以反洗錢為核心的全球金融反恐高潮。美國政府不僅要在政治、軍事、情報這3個戰(zhàn)場上剿滅恐怖組織，還在第四戰(zhàn)場金融領域，發(fā)起了一場在全球范圍內斷絕恐怖組織資金來源的金融反恐活動。在美國國內，政府通過了新的更嚴格的立法。2001年10月24日美國參眾兩院通過了新的反洗錢立法，擴大了中央情報局(CIA)的國內權力，將司法部的權力延伸到海外特別領地；放松了有關銀行保密的法律；禁止美國銀行與離岸“殼”銀行的業(yè)務合作；削減了國內銀行與代理行之間客戶的業(yè)務。在新的法律框架下，銀行被有效地塑造成了執(zhí)法機構，它有責任證實客戶的身份及其資金的來源。

在國際上，相關的國際組織如金融行動特別工作組(FATF)也制定了反恐融資的標準。在美國的主導和影響下，各國正在謀求建立反洗錢同盟，有150多個國家承諾在反恐融資方面與美國合作，其中81個國家采取了實際行動，包括凍結可疑資產(chǎn)；通過新的反洗錢法律，實行更為嚴厲的法規(guī)；FATF“名譽與羞恥”黑名單的19國中，16國已經(jīng)修訂了銀行法和金融法規(guī)。自此，金融反恐在全球范圍內蔓延和展開。

二、金融反恐與反洗錢的關系

金融反恐與反洗錢的聯(lián)系反映在：通過洗錢活動獲得資金是恐怖組織融資的一種主要手段，所以金融反恐從提出之初就沿用了反洗錢的具體措施和制度。因此提及金融反恐不可避免地要涉及反洗錢，從各國的實踐來說，也是主要在原有的反洗錢的基礎上賦予了新的反恐融資的內容，金融反恐成了各國反洗錢的一項重要活動。

“9·11”事件后美國政府很快采取行動，利用其以往成熟的反洗錢網(wǎng)絡與豐富的經(jīng)驗，迅速查明并凍結了涉嫌同本·拉登及其恐怖網(wǎng)有關的165個銀行賬戶，并公布了27個恐怖組織名單，顯示了反洗錢在金融反恐中的重要作用。

但金融反恐與反洗錢也存在著顯著區(qū)別。雖然洗錢活動是恐怖組織獲得資金的主要手段，但不是唯一手段，因而金融反恐與反洗錢是有區(qū)別的。恐怖主義行為的資金不一定是洗錢所得，也可能來自各種合法組織(如慈善組織)的資金支持，只要這些資金用于或企圖用于資助恐怖主義行為和恐怖組織，這都屬于金融反恐的對象。所以說金融反恐的涵蓋范圍比反洗錢要廣，即反洗錢是金融反恐的主戰(zhàn)場，但不是唯一戰(zhàn)場。

三、關于反洗錢反恐融資的國際組織及其標準

在反洗錢和反恐融資的進程中，自上世紀80年代以來陸續(xù)成立了一系列的國際組織，并制定了相關的標準和規(guī)則。主要的組織為：

1．金融行動特別工作組FATF是國際社會專門致力于控制洗錢的國際組織，于1989年7月根據(jù)西方七國集團的經(jīng)濟宣言建立。日前已經(jīng)發(fā)展成為擁有33個成員和20多名觀察員的政府間組織。主要職能為4項：第一，制定反洗錢和反恐融資方面的標準和建議；第二，在國家和國際層面上推動執(zhí)行反洗錢和反恐融資的政策措施；第三，監(jiān)督成員國相關措施的執(zhí)行情況；第四，促進全球反洗錢反恐融資網(wǎng)絡的建立。

目前，F(xiàn)ATF關于反洗錢的“40項建議”和反恐融資“9項特別建議”是國際反洗錢和反恐融資領域最著名的指導文件，已得到聯(lián)合國安理會、國際貨幣基金組織、世界銀行認可，日益成為反洗錢和反恐融資領域的國際標準。

2．埃格蒙特集團90年代以來，隨著FATF《40條建議》的公布，一些國家相繼建立了金融情報中心(FIU)。1995年，一些國家和地區(qū)的FlU在比利時首都布魯塞爾的埃格蒙特一阿森伯格宮召開了第一次會議，成立了一個非正式組織埃格蒙特集團。埃格蒙特集團將自己定位成一個各國FIU的聯(lián)合體，必須嚴格符合其定義的FIU才能加入埃格蒙特集團，并且還要經(jīng)過一套FIU認證程序的審核。目前埃格蒙特集團擁有約70個成員國家和地區(qū)。

3．亞太反洗錢小組作為一個地區(qū)性反洗錢組織，于1997年2月在曼谷召開的第4次亞太地區(qū)反洗錢座談會上成立，秘書處設在悉尼。每年舉行一次技術層面的洗錢類型工作組會議。該小組的目標是：成為亞太地區(qū)反洗錢和打擊恐怖主義融資的合作中心、共享經(jīng)驗并促進成員間的實質性合作；加速成員采納國際公認的反洗錢和打擊恐怖主義融資措施。

4．歐亞反洗錢與反恐融資小組于2004年10月在莫斯科成立，現(xiàn)已被FATF確認為7個地區(qū)性反洗錢與反恐融資國際組織之一。EAG包括俄羅斯、申國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、白俄羅斯6個成員國，以及19個觀察員，是目前世界上覆蓋面積最大、涉及人口最多的地區(qū)性反洗錢和反恐融資國際組織。

四、國外反洗錢反恐融資AML/GFT機制介紹

由于經(jīng)濟體制和經(jīng)濟水平的不同，各國(地區(qū))反洗錢反恐融資機制的特點有些差異，因此這里分別介紹發(fā)達國家和轉軌國家的AML／CFT機制和特點。

1．美國的機制美國是世界的金融中心，在AML／CFT方面很發(fā)達，堪稱典范，研究美國的AML／CFT體系對我們有很大的參考價值。美國的機制主要有以下幾方面構成：

(1)完整的AML／CFT法律體系。美國具有三級AML／CFT法律體系：第一級是國會通過的法律；第二級是政府根據(jù)法律的授權而制定的行政法規(guī)；第三級是監(jiān)管部門發(fā)布的行業(yè)準則。主要成文法律有：《1970年銀行保密法》，《1986年控制洗錢法》，《1992年反洗錢法》、《1994年禁止洗錢法》以及在“9·11”事件之后頒布的《200i愛國者法案》(加入和強調了金融反恐的新內容)。

(2)執(zhí)法機構和體系。美國反洗錢體系是一個由多部門構成的多頭監(jiān)管、各司其職與相互溝通的結構體系。反洗錢執(zhí)法部門形成了財政部、國土安全部和司法部三足鼎立的局面：財政部按法律授權全面執(zhí)行和實施《銀行保密法》；國土安全部負責打擊與恐怖融資相關的洗錢犯罪、毒品犯罪及相關的金融交易，識別和發(fā)現(xiàn)金融體系中容易被洗錢分子利用的薄弱環(huán)節(jié)；司法部負責在法律授權范圍內起訴洗錢犯罪案件并執(zhí)行相關的財產(chǎn)罰沒。另外，執(zhí)法部門還包括稅務總署、毒品總署、海關總署、聯(lián)邦儲備銀行、聯(lián)邦

調查局等。

(3)金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(FinCEN)。美國的FlU是美國反洗錢的神經(jīng)中樞。FinCEN作為財政部的下屬部門，是美國的金融情報中心，在美國AML／CFT體系中起著樞紐作用。美國金融反恐的監(jiān)管特點：其監(jiān)管手段是事后監(jiān)督。FinCEN和金融監(jiān)管部門不核查每一個金融交易報告，而是通過不定期的現(xiàn)場檢查或者定期的抽樣檢查方式來監(jiān)督金融機構。懲治措施是巨額懲罰和信用曝光。這樣就會對金融機構產(chǎn)生強有力約束。

(4)美國的金融反恐機制特別強調金融機構的盡職責任。美國的金融機構，大多數(shù)仍然以法律為行為的最基本準則，忠實履行識別客戶、交易報告、記錄保存、內控等反洗錢職責。盡職責任是法律對金融機構反洗錢職責做出的兜底性規(guī)定，當局也有了衡量金融機構職責的尺度和標準。

(5)交易報告制度。美國的交易報告主要有3種。第一，金融機構大額交易報告制度；第二，金融機構可疑交易報告；第三，其他人的交易報告制度。根據(jù)《國內稅收法》的有關規(guī)定，除金融機構之外的其他商業(yè)機構或者個人，應當報告自己收到1萬美元以上貨幣和特定的金融票據(jù)的交易行為?！捌渌恕卑ê娇展?、旅館、飯店、抵押經(jīng)紀人以及飛機、古董、珠寶、貴金屬、家庭用具、娛樂器具的批發(fā)商或零售商等。上述機構或者人員應當在客戶交易時讓客戶填寫稅務總署特制的表格，向稅務總署報告。

2．日本、德國、澳大利亞、英國的機制這些國家的機制用表l歸納如下：

3．轉軌國家的AML／CFT機制要覽和比較。“9·ll”事件后，以洗錢為重要手段的恐怖主義融資活動正廣受國際社會的關注，轉軌國家也越來越被懷疑是恐怖分子資金往來的天堂，正承受著越來越大的壓力，相關國家陸續(xù)在AML／CFT上做出承諾和行動。下面將其一般做法和特點用表2歸納：

五、金融反恐的瓶頸

盡管金融反恐在美國的主導下在全球展開，但也遇到了自身的困難，有關人士也紛紛對其效率和美國推行金融反恐的真實目的產(chǎn)生了懷疑。

1．金融反恐效率的爭議有觀點認為，金融反恐在防止恐怖資金流動的代價很高，卻不能制止恐怖分子的主要活動。因為從事恐怖活動所需資金并不多，恐怖分子有其他方式獲得資金。西方官員估計，基地組織實施“9·ll”恐怖襲擊的成本為35～50萬美元；制造馬德里炸彈爆炸案的成本大約為15萬美元，而制造第一次巴厘島爆炸案的成本則大約只有1.5～3.5萬美元。在全球金融網(wǎng)上識別這些規(guī)模的恐怖資金活動將很困難，也增加了金融機構的負擔和成本。另外，現(xiàn)有的金融反恐機制無法防止恐怖分子通過其他方式獲得資金。

2．金融反恐目的的爭議美國執(zhí)意將這場收效不大的金融反恐戰(zhàn)繼續(xù)打下去的理由，可能已經(jīng)超越了簡單的反恐考慮。除了反恐外，美國還有兩個隱含的目的：一是通過對各金融中心和大銀行施加壓力，借反恐之機，打擊敵對國家。在美國《聯(lián)邦紀事》：最新公布的黑名單上，不僅包括拉登和“基地”組織的骨干分子，還有朝鮮、伊朗、緬甸、古巴、蘇丹等國的一些政府機構和組織；二是整頓國際金融秩序，控制國際資本流向，最終維護美國的金融霸權，大量金融信息向流向美國，使其他國家的金融狀況暴露在美國面前，從而嚴重損害其他國家的安全利益。

六、國際AMC/CFT的啟示和我國金融反恐的現(xiàn)狀

我國正處于轉軌過程中，國際上AML／CFT機制對我國產(chǎn)生了重要的啟示作用，參照國際上的先進經(jīng)驗，我國也做了以下基本工作：制定了《反洗錢法》等相關法規(guī)、成立了反洗錢專門機構負責反洗錢和反恐融資、建立了中國反洗錢監(jiān)測分析中心作為FlU、建立了大額和可疑報告制度，初步形成了我國的AML／CFT框架。

1．立法工作我國的反洗錢反恐融資立法工作自上個世紀90年代逐步進行。具體歸納如表3：《聯(lián)合國禁毒公約》、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》；已經(jīng)簽署《聯(lián)合國制止向恐怖主義提供資助的國際公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》。在爭取加入國際反洗錢反恐融資組織FATF方面也取得了明顯的進展。

《反洗錢法》中第36條規(guī)定：對涉嫌恐怖活動資金的監(jiān)控適用本法；其他法律另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。

2．機構設置2004年5月，經(jīng)國務院批復同意，調整充實了反洗錢工作部際聯(lián)席會議組織機構，成員由原來的16個增至23個，進一步擴大了反洗錢監(jiān)管領域。至此，國家反洗錢協(xié)調機制和金融業(yè)反洗錢協(xié)調機制初步建立并開始運轉，我國反洗錢工作體系已初步形成。

3．國際合作我國政府一貫重視反洗錢領域的國際合作。目前，已簽署并批準了《聯(lián)合國禁毒公約》、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》；已經(jīng)簽署《聯(lián)合國制止向恐怖主義提供資助的國際公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》。在爭取加入國際反洗錢反恐融資組織FATF方面也取得了明顯的進展。

4．初步效果我國自頒布兩個辦法一個規(guī)定以來，隨著大額和可疑報告制度的建立，反洗錢反恐融資工作取得了初步的成果。

根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2005反洗錢報告》，截至2004年12月31日，中國人民銀行通過人民幣可疑交易監(jiān)測分析系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)并移交公安機關的涉嫌洗錢犯罪線索共60件，成功破獲案件11起；國家外匯管理局通過外匯可疑交易監(jiān)測分析系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)并移交公安機關的涉嫌洗錢犯罪線索共630件，成功破獲案件39起。

中國反洗錢監(jiān)測分析中心共接收本外幣數(shù)據(jù)3217227筆、可疑交易報告10740份，其中通過試運行的大額異常支付監(jiān)測系統(tǒng)接收商業(yè)銀行上報的大額支付交易2824293筆，接收紙質可疑交易報告10740份，涉及25個省市自治區(qū)。截至2004年12月31日，中國反洗錢監(jiān)測分析中心已向反洗錢局移交經(jīng)分析篩選、初步判定為可疑的交易報告150份。其中，本幣可疑交易報告131份，涉及金額5651551.6萬元，涉及交易9486筆，賬戶305個。外匯可疑交易報告19份，涉及金額20 300萬美元，交易1128筆，賬戶207個。