美國(guó)南亞政策演變：１９４７－２００６

吳兆禮

【內(nèi)容提要】 自1947年印巴獨(dú)立以來的60年間，隨著國(guó)際政治格局的發(fā)展變化，美國(guó)對(duì)其南亞政策做出相應(yīng)調(diào)整。本文對(duì)不同時(shí)期的美國(guó)南亞政策進(jìn)行梳理，分析美國(guó)南亞政策調(diào)整的原因，并對(duì)美國(guó)南亞政策的未來走勢(shì)予以預(yù)測(cè)。

印巴獨(dú)立以來的60年間，國(guó)際環(huán)境發(fā)生了巨變。尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束后，兩極格局的瓦解導(dǎo)致美國(guó)超級(jí)大國(guó)地位的強(qiáng)化與提升，然而世界也由“高危險(xiǎn)但高穩(wěn)定”過渡到“低危險(xiǎn)卻低穩(wěn)定”的時(shí)代，形成了傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織的復(fù)雜局面。國(guó)際環(huán)境的改變奠定了美國(guó)對(duì)外政策調(diào)整的基礎(chǔ)。盡管美國(guó)對(duì)外政策的目標(biāo)在不同時(shí)期側(cè)重點(diǎn)有所不同，但對(duì)霸權(quán)的訴求卻始終是美國(guó)大戰(zhàn)略的終極目標(biāo)。美國(guó)的南亞政策從20世紀(jì)40年代末期的不明確甚至模糊不清逐漸演化得具體而清晰，是以國(guó)際政治格局演變?yōu)橐劳卸M(jìn)行數(shù)次調(diào)整的結(jié)果。

一、冷戰(zhàn)期間：拉攏印巴遏制共產(chǎn)主義，美巴結(jié)盟,美印關(guān)系起伏不定

二戰(zhàn)前，南亞基本上是英國(guó)的殖民地，美國(guó)的南亞利益相對(duì)有限。在印度爭(zhēng)取民族獨(dú)立的過程中，許多美國(guó)人提供了道義與物質(zhì)支持，美印雙方彼此都有好感。但由于與英國(guó)的戰(zhàn)時(shí)盟國(guó)關(guān)系，美國(guó)在印巴獨(dú)立前并不熱衷于南亞事務(wù)。珍珠港事件后，美國(guó)認(rèn)為印度的獨(dú)立有助于反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)尤其是對(duì)日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，建議英國(guó)盡快承認(rèn)印度的獨(dú)立地位，這增強(qiáng)了印度對(duì)美國(guó)的好感，但美國(guó)最后同意英國(guó)關(guān)于印巴分治的方案卻使許多印度人感到不快。

二戰(zhàn)結(jié)束后，以歐洲大國(guó)均勢(shì)為中心的傳統(tǒng)國(guó)際政治格局瓦解，美國(guó)與蘇聯(lián)從戰(zhàn)爭(zhēng)中崛起為世界性的支配力量。然而，蘇聯(lián)采取的一系列旨在強(qiáng)化國(guó)家安全的行為，卻被美國(guó)視為對(duì)其安全的威脅。蘇聯(lián)的行為與美國(guó)對(duì)它的認(rèn)知所構(gòu)成的“安全困境”，導(dǎo)致了美國(guó)戰(zhàn)后初期以“遏制戰(zhàn)略”為中心的冷戰(zhàn)政策的出臺(tái)。杜魯門主義、馬歇爾計(jì)劃和北約的成立，標(biāo)志著美國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事上形成了與蘇聯(lián)共產(chǎn)主義的全面對(duì)抗，世界格局演化成兩極體系。

冷戰(zhàn)初期，南亞在美國(guó)的全球戰(zhàn)略中處于邊緣地位，南亞也只是被美國(guó)當(dāng)作抵制共產(chǎn)主義擴(kuò)張的中間地帶。盡管冷戰(zhàn)的主要角力場(chǎng)在歐洲，但美蘇兩國(guó)都從傳統(tǒng)的地緣戰(zhàn)略出發(fā)，急于填充英國(guó)殖民當(dāng)局退出南亞形成的政治真空以注入自己的影響。1946年9月出臺(tái)的《美國(guó)與蘇聯(lián)關(guān)系》的報(bào)告就曾明確指出，遏制戰(zhàn)略不能忽視中間地帶，而應(yīng)面向全世界。(注：Arthur M. Schlesinger (Jr.), The Dynamics of World Power: A Documentary History of U.S. Foreign Policy, 1945-1973, New York, 1973, Vol.2, p.304.)對(duì)美國(guó)來說，由于共產(chǎn)主義的擴(kuò)張，南亞這塊不發(fā)達(dá)的“死水”般的地區(qū)，(注： Warren I. Cohen, “Oh Calcutta! Uncle Sam Finds South Asia”, Reviews in American History，Vol.22，No.4，Dec. 1994, p.705.)不僅變得越來越重要，甚至認(rèn)為，“如果印度和巴基斯坦落入共產(chǎn)黨的控制之下，美國(guó)及其盟國(guó)在亞洲大陸就可能沒有立足之地”。(注：US House, 92nd Cong., 1st Sess., Committee on Armed Services, Committee Print, US-Vietnam Relations, 1945-1967: Study Prepared by the Department of Defense, 12 vols., Washington, 1971,VIII, p.239.)因此，“遏制共產(chǎn)主義在亞洲的擴(kuò)張”，是美國(guó)考慮南亞地區(qū)問題、制定南亞政策的出發(fā)點(diǎn)。

對(duì)美國(guó)來說，南亞的重要性是隨著所謂共產(chǎn)主義對(duì)南亞影響的變化而變化的，而美國(guó)戰(zhàn)略的重點(diǎn)，就是在全球阻止共產(chǎn)主義的擴(kuò)張。美國(guó)認(rèn)為，動(dòng)員和增強(qiáng)“非蘇”世界的潛力將是阻止蘇聯(lián)進(jìn)一步擴(kuò)張的最有效辦法。(注： 劉同舜編：《“冷戰(zhàn)”、“遏制”和大西洋聯(lián)盟——1945-1950年美國(guó)戰(zhàn)略決策資料選編》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1993年，第172-174頁。)而在南亞，印度和巴基斯坦是兩個(gè)重要國(guó)家，這不僅是由于它們相對(duì)其他南亞國(guó)家在人口、國(guó)土面積、資源和經(jīng)濟(jì)潛力等方面具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，還在于它們?cè)诘鼐墤?zhàn)略上所具有的重要地位。因此，拉攏印度和巴基斯坦共同加入遏制共產(chǎn)主義威脅的“自由世界”，便成為美國(guó)南亞政策的目標(biāo)之一。

印度獨(dú)立后面臨著巨大的困難，“硬實(shí)力”先天不足，但這并不妨礙印度政治精英定位印度的未來。為了在國(guó)際政治舞臺(tái)上擺脫“二流角色”而實(shí)現(xiàn)“有聲有色大國(guó)”的理想，為了突破“理想與現(xiàn)實(shí)的困境”，印度在美蘇冷戰(zhàn)的鐵幕下提出了“不結(jié)盟”的外交政策，拒絕參加各種軍事集團(tuán)。對(duì)于不結(jié)盟政策，尼赫魯?shù)亩ㄎ环浅Ｃ鞔_：印度加入任何集團(tuán)，都意味著在國(guó)際問題上為了取悅對(duì)方而放棄自己的主張，從而失去印度自己的影響，因而“把所有的雞蛋都放在一個(gè)籃子里是不明智的”。(注：Janki Sinha, Pakistan and the Indo-US Relations: 1947-1975, Patna: Associated Book Agency, 1978, p.16.)同時(shí)，印度的不結(jié)盟政策并不是消極的，而是與兩個(gè)集團(tuán)保持積極的互動(dòng)，以求為印度爭(zhēng)取到更大的空間。印度的不結(jié)盟政策使美國(guó)拉攏印度遏制蘇聯(lián)影響的努力障礙重重，成為印美關(guān)系的最大障礙。美國(guó)批評(píng)印度的不結(jié)盟政策是“陳舊的、不道德的和目光短淺的”，(注：Jaswant Singh, Defending India, Macmilan Press LTD, 1999，p.33.)但始終堅(jiān)信印度這個(gè)“民主櫥窗”在抵制共產(chǎn)主義威脅上具有重要作用，因此也始終試圖通過經(jīng)濟(jì)援助來達(dá)到爭(zhēng)取印度加入西方陣營(yíng)的目的。中華人民共和國(guó)成立后，美國(guó)擔(dān)心印度成為另一個(gè)中國(guó)，這成為其援助印度的主要?jiǎng)訖C(jī)。然而，世界政治格局的兩極化和美國(guó)所奉行的“非此即彼”的二元邏輯標(biāo)準(zhǔn)與不結(jié)盟政策之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，以及印巴彼此將對(duì)方與區(qū)外大國(guó)的接近視為對(duì)自己安全環(huán)境的威脅等，使美印之間的關(guān)系難于突破，在整個(gè)冷戰(zhàn)期間處于疏遠(yuǎn)與接近的波動(dòng)之中。

在與印度的對(duì)抗中，巴基斯坦明顯處于劣勢(shì)，尋求外部力量解決自身的安全困境成為其唯一選擇。盡管巴美雙方的戰(zhàn)略定位不同——前者為對(duì)抗印度，后者為遏制共產(chǎn)主義擴(kuò)張——但雙方還是結(jié)成聯(lián)盟。1954年巴美雙方簽訂了共同防御援助協(xié)定，巴基斯坦又先后加入了東南亞條約組織和巴格達(dá)條約組織（后中央條約組織）。盡管后兩個(gè)條約明確規(guī)定，其宗旨只是為了對(duì)抗共產(chǎn)主義的侵略而不是巴基斯坦所希望的任何侵略，但美國(guó)援助巴基斯坦的行為還是構(gòu)成了冷戰(zhàn)期間印美關(guān)系緊張的主要根源。

最終，由于一系列因素的綜合作用——印巴對(duì)抗、美巴結(jié)盟、中印邊界戰(zhàn)爭(zhēng)等——印度與蘇聯(lián)越走越近，簽訂了具有軍事同盟性質(zhì)的《印蘇和平友好合作條約》。1962年中印邊界戰(zhàn)爭(zhēng)后印美關(guān)系有所發(fā)展，印度從美國(guó)獲得了一定的軍事援助，但由于美國(guó)深陷越南，加之1971年印蘇締結(jié)和平友好合作條約，印美關(guān)系受挫；1977年人民黨上臺(tái)和1978年卡特訪印后，印美關(guān)系有所提升，但1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗以后，巴基斯坦作為前線國(guó)家的地位得到加強(qiáng)，同時(shí)期的印美關(guān)系卻漸行漸遠(yuǎn)。冷戰(zhàn)后期，印美在技術(shù)上的合作有所發(fā)展，雙邊高層互訪不斷增加，雙邊關(guān)系出現(xiàn)了積極的跡象，但難有實(shí)質(zhì)性突破，印美雙方對(duì)彼此的期望似乎都有比較現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)。(注：Naunihal Singh, India and the United States, New Delhi: Anmol Publications, 2005, p.252.)正是由于美國(guó)對(duì)世界歷史的曲解、文化差異以及對(duì)實(shí)力政治的過度追求，造成了美印兩國(guó)的疏遠(yuǎn)。(注： David Ryan, US Foreign Policy in World History, London and New York: Routledge, 2000, p.108.)

綜上所述，冷戰(zhàn)期間美國(guó)的南亞政策具有如下特點(diǎn)：第一，拉攏印巴共同遏制共產(chǎn)主義的擴(kuò)張，但冷戰(zhàn)的中心在歐洲，南亞只是側(cè)翼；第二，以援助為工具對(duì)印巴施加影響，通過軍事援助強(qiáng)化巴基斯坦在對(duì)抗蘇聯(lián)中的作用，通過經(jīng)濟(jì)援助力挺印度以發(fā)揮其“民主櫥窗”的示范效應(yīng)；第三，爭(zhēng)取南亞地區(qū)的穩(wěn)定，重視巴基斯坦的作用，但并沒有停止?fàn)幦∮《燃尤胛鞣疥嚑I(yíng)的努力；第四，在克什米爾問題上基本上采取支持巴基斯坦的立場(chǎng)，建議在公民投票的基礎(chǔ)上解決問題。

二、冷戰(zhàn)結(jié)束：南亞戰(zhàn)略地位下降，美國(guó)對(duì)印巴采取平衡政策

冷戰(zhàn)結(jié)束導(dǎo)致美國(guó)真正意義上的超級(jí)大國(guó)地位的形成，美國(guó)國(guó)內(nèi)樂觀情緒上升。印蘇之間的特殊關(guān)系不復(fù)存在，援助巴基斯坦對(duì)抗共產(chǎn)主義擴(kuò)張也失去了原動(dòng)力。與冷戰(zhàn)期間相比，在美國(guó)戰(zhàn)略天平上，南亞的地位與作用下降了，此時(shí)吸引美國(guó)注意力的主要是南亞地區(qū)的核問題。

與冷戰(zhàn)期間不同，美國(guó)認(rèn)為印巴之間的軍備競(jìng)賽有導(dǎo)致核沖突的可能。在南亞，美國(guó)認(rèn)為這一地區(qū)的安全威脅并不是來自外部，而是內(nèi)部印巴之間的對(duì)抗。出于這種判斷，美國(guó)南亞政策的目標(biāo)是使印巴關(guān)系處于可控狀態(tài)，維持地區(qū)的穩(wěn)定并力爭(zhēng)掌控南亞事務(wù)。美國(guó)要達(dá)到上述目的，離不開南亞最大國(guó)家印度的合作，因此，美國(guó)南亞政策向印度傾斜也就成為必然。

另外，由于冷戰(zhàn)時(shí)期形成的美巴結(jié)盟以遏制共產(chǎn)主義擴(kuò)張的安全框架失去意義，美國(guó)昔日的敵人蘇聯(lián)解體，新生的俄羅斯奉行親西方的對(duì)外政策，這為印美關(guān)系的改善提供了契機(jī)。但冷戰(zhàn)結(jié)束也帶來南亞及其周邊戰(zhàn)略環(huán)境的顯著變化：一個(gè)正在崛起的中國(guó)，一個(gè)正在走向一體化的東南亞，一個(gè)動(dòng)蕩的中東和難以預(yù)測(cè)的阿拉伯世界，一個(gè)沒有安全體系的印度洋以及非傳統(tǒng)安全威脅的不斷上升。這都為美國(guó)南亞政策在冷戰(zhàn)后的調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。

美國(guó)平衡發(fā)展與印、巴之間的關(guān)系，是以冷卻與巴基斯坦的關(guān)系為起點(diǎn)的。里根政府后期，巴基斯坦的核計(jì)劃引起美國(guó)的高度關(guān)注。1990年，美國(guó)援引普雷斯勒修正案對(duì)巴施壓，凍結(jié)了對(duì)巴的軍事和經(jīng)濟(jì)援助；90年代后期，美國(guó)對(duì)巴基斯坦國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不穩(wěn)定狀態(tài)表示擔(dān)憂并施加壓力，并且對(duì)它的印象不斷負(fù)面化。這不可避免地導(dǎo)致巴基斯坦對(duì)美國(guó)失去信心，向穆斯林世界進(jìn)一步靠攏，美巴關(guān)系趨于冷淡。

冷戰(zhàn)后初期，美國(guó)與印度的關(guān)系也并不順利。在克林頓總統(tǒng)強(qiáng)調(diào)人權(quán)、不擴(kuò)散預(yù)防性外交以及在高度關(guān)注克什米爾問題的背景下，印度對(duì)美國(guó)的目的和動(dòng)機(jī)表示憂慮，由此導(dǎo)致的分歧影響了雙邊關(guān)系的發(fā)展。但兩極格局的瓦解為印美關(guān)系的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。冷戰(zhàn)后，美國(guó)承認(rèn)印度是南亞的地區(qū)大國(guó)，將兩國(guó)關(guān)系定位于“一種新的伙伴關(guān)系”，在政治、軍事和經(jīng)濟(jì)方面與印度進(jìn)行多方位合作，雙方高層互訪頻繁。應(yīng)該說，美國(guó)將印度看成了一個(gè)可以促進(jìn)整個(gè)亞洲穩(wěn)定的力量，并且在經(jīng)濟(jì)方面對(duì)美國(guó)意義重大。

從冷戰(zhàn)后美國(guó)南亞政策的發(fā)展不難看出，美印關(guān)系已經(jīng)擺脫了冷戰(zhàn)期間結(jié)構(gòu)性矛盾的限制，甚至雙方在防擴(kuò)散領(lǐng)域的分歧也不再成為彼此發(fā)展雙邊關(guān)系的障礙，不再阻止雙方定義與認(rèn)識(shí)這種新的伙伴關(guān)系。早在里根政府時(shí)期，美國(guó)的南亞政策就有了初步的調(diào)整，開始重視發(fā)展美印關(guān)系。與冷戰(zhàn)前美國(guó)重視與印度的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作不同，冷戰(zhàn)后印美的經(jīng)濟(jì)關(guān)系不斷發(fā)展的同時(shí)，軍事領(lǐng)域的合作也在逐漸升級(jí)。1994年拉奧訪美，確定兩國(guó)要建立“一種新的伙伴關(guān)系”；1996年，美國(guó)國(guó)內(nèi)要求應(yīng)拋棄相對(duì)來說忽視印、巴的態(tài)度，指出承認(rèn)印度的力量和重要性能幫助促進(jìn)整個(gè)亞洲的穩(wěn)定，建議探索同印度建立真正的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，同時(shí)把兩國(guó)關(guān)系建立在以經(jīng)濟(jì)利益和民主為基礎(chǔ)的共同點(diǎn)上。

綜上所述，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)的南亞政策做出了相應(yīng)調(diào)整，具體表現(xiàn)為：第一，防止核擴(kuò)散成為美國(guó)的主要關(guān)切，維持南亞地區(qū)的穩(wěn)定，向印、巴施加壓力爭(zhēng)取其簽署《全面禁止核試驗(yàn)條約》及《不擴(kuò)散核武器條約》；第二，平衡印巴外交，在與巴基斯坦拉開距離的同時(shí)，接近印度，提升與印度的關(guān)系。

三、印巴核試：防止南亞地區(qū)的核擴(kuò)散成為美國(guó)南亞政策的重中之重，但突破了防擴(kuò)散目標(biāo)追求與南亞地區(qū)核現(xiàn)實(shí)的矛盾對(duì)美國(guó)政策的制約，先制裁后合作

防止南亞地區(qū)的核擴(kuò)散、施加壓力促成印巴簽署《不擴(kuò)散核武器條約》和《全面禁止核試驗(yàn)條約》，一直是美國(guó)南亞政策的重要目標(biāo)。然而，1998年5月，印度和巴基斯坦相繼進(jìn)行核試驗(yàn)，使南亞的局勢(shì)更加復(fù)雜化，也使美國(guó)的南亞無核化努力前功盡棄。盡管印度把中國(guó)的“威脅”作為進(jìn)行核試驗(yàn)的借口，但更主要的是對(duì)西方主宰的世界秩序的回應(yīng)。印度反對(duì)單極世界，贊成沒有世界警察的、聯(lián)合國(guó)按照《聯(lián)合國(guó)憲章》有效發(fā)揮職能的世界新秩序，(注： Raju G. C. Thomas, “In the Middle Ground: India”, in Mary Buckley and Rick Fawn, eds., Global Responses to Terrorism-9/11, Afghanistan and Beyond, Routledge, 2003, p.203.)因此，印度核試是20世紀(jì)60年代就已初具雛形的“實(shí)力對(duì)實(shí)力”對(duì)外政策的延續(xù)和深化。(注： 孫士海：《印度的對(duì)外戰(zhàn)略思想及核政策》，載《當(dāng)代亞太，1999年第10期，第16頁。)

面對(duì)南亞核現(xiàn)實(shí)，以及印巴之間的核沖突的可能性，美國(guó)一方面采用傳統(tǒng)措施對(duì)印巴施加制裁，同時(shí)也在反思制裁的作用與效果，并在此基礎(chǔ)上對(duì)南亞政策進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。制裁并沒有迫使印巴在核問題上改變立場(chǎng)，而且加大制裁的力度也不能保證美國(guó)防擴(kuò)散目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！白尳?jīng)濟(jì)制裁左右美國(guó)與印、巴的雙邊關(guān)系使美國(guó)利益面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)”，(注： Richard N. Haass，“South Asia: Challenges in U.S. Policy”，House Committee on International Relations, Subcommittee on Asia and the Pacific, March 3, 1999. http://www.brookings.edu/views/testimony/haass/)政府反對(duì)核擴(kuò)散的努力是對(duì)的，但這反而損害了美國(guó)政策的靈活性。由于制裁工具的局限性和負(fù)面影響，美國(guó)認(rèn)為不應(yīng)該在制裁上傾注太多的努力，因?yàn)檫€有其他措施可以用來達(dá)到阻止核擴(kuò)散的目的。(注： 同上。)因此，美國(guó)南亞政策的目標(biāo)應(yīng)該是鼓勵(lì)印巴雙方將其核能力限定在當(dāng)前水平，動(dòng)員全球力量阻止核擴(kuò)散，同時(shí)還要在防止地區(qū)沖突、促進(jìn)民主、增加貿(mào)易與投資等方面加強(qiáng)與印巴的合作。

美國(guó)南亞政策的調(diào)整有多方面因素，諸如印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與市場(chǎng)潛力、與印度在價(jià)值觀上的相近，等等，而更重要的是，美國(guó)認(rèn)為印度是21世紀(jì)全球事務(wù)的參與者，而且是亞洲地區(qū)全面和平與穩(wěn)定的關(guān)鍵促成因素。與冷戰(zhàn)期間形成第三種力量挑戰(zhàn)兩極格局的對(duì)外政策不同，印度此時(shí)認(rèn)可美國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位以及對(duì)國(guó)際事務(wù)的控制力和影響力，而且美國(guó)自卡爾吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)后在克什米爾問題立場(chǎng)上的轉(zhuǎn)變，在一定程度上打消了印度對(duì)美國(guó)積極關(guān)注克什米爾問題動(dòng)機(jī)的疑慮。印度雖然致力于世界政治格局多極化，但對(duì)美國(guó)處理國(guó)際問題的方式，印度批評(píng)的聲音明顯弱化，有時(shí)甚至與美國(guó)站在一起，例如在美國(guó)總統(tǒng)布什宣布將批準(zhǔn)部署“國(guó)家導(dǎo)彈防御計(jì)劃”（NMD）的問題上，印度表示理解。因此，“彼此的認(rèn)同”增加了雙方的好感，拉近了兩國(guó)的關(guān)系。但雙方在一些問題上還存在分歧。印度核試后，美印雙方舉行了一系列對(duì)話，并取得了廣泛的共識(shí)。但美國(guó)前國(guó)務(wù)卿奧爾布萊特指出，印度在核與導(dǎo)彈問題上自我約束的明顯進(jìn)步是充分認(rèn)識(shí)印美關(guān)系巨大潛力的必要條件，印度的表現(xiàn)將影響美國(guó)的政策，印美關(guān)系將在很大程度上取決于印度的表現(xiàn)。