燃油稅漸行漸近

張　靜

對于私家車主來說，只要控制好行車?yán)锍?，燃油稅不過是把應(yīng)該交的費(fèi)換成稅的名義，跑得少說不準(zhǔn)還有節(jié)余，但為什么這項改革的出臺“比八年抗戰(zhàn)還難”?

劉桓教授說：“主要有很多利益關(guān)系?矛盾不太好處理。每一項改革都是一次重新洗牌。原有的利益格局被打破，有人受益，就必然有人因此而受損。”

早前伊朗緊張的政治局勢導(dǎo)致國際油價5分鐘暴漲了7美元?一度攀上66.69美元/桶的高點(diǎn)時，家住北京義莊開發(fā)區(qū)的私車車主王先生悲觀地告訴記者：“燃油稅沒戲了?！彪S著月初英伊“水兵事件”最終解決，敏感的油價回落到64美元/桶附近，國家發(fā)改委副主任陳德銘在4月2日全國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議上透露，燃油稅離出臺時機(jī)越來越近，燃油稅的話題再度熱議，出臺時間也出現(xiàn)了“今年6月份”的新版本。

“我最關(guān)心兩點(diǎn)：開征燃油稅后油價會漲多少，我們能少交什么錢?！蓖跸壬脑挻砹吮姸嗨郊臆囍鞯男穆?。記者從國家發(fā)改委能源研究所能源系統(tǒng)分析和市場分析研究室主任姜克雋處了解到，燃油稅的稅率會根據(jù)城市公共交通的發(fā)展?fàn)顩r實行“兩步走”?！百M(fèi)改稅是第一步，第二步是慢慢把稅率往上漲。我們希望漲到油價的一倍，達(dá)到100%?！?006年初財政部成立了有關(guān)燃油稅的課題組，姜克雋參與了這個課題的研究。

機(jī)不可失

今年伊始，已經(jīng)冷了頗長時間的燃油稅改革便火了一下。

1月25日，國稅總局下發(fā)《2007年全國稅收工作要點(diǎn)》，將完善燃油稅改革方案列入2007年工作范圍。3月5日，財政部在《關(guān)于2006年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2007年中央和地方預(yù)算草案的報告》中透露，今年將抓緊完善燃油稅改革方案并擇機(jī)實施。

燃油稅十年幾度浮沉，在“擇機(jī)開征”的說法已經(jīng)快成為“外交辭令”的情況下，是什么讓這個話題再度引人矚目?

曾參與2000年制定的燃油稅方案討論的中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓教授告訴記者：“油價降了。在油價上漲的過程中暫時不談，現(xiàn)在有必要重新考慮這個問題?！?/p>

自1994年起，我國已開始動議開征“燃油稅”。盡管《公路法》早已將“燃油附加費(fèi)”改為“燃油稅”，稅票都印好了，這項改革還是由于各種原因被擱置下來，其中被提及最多的原因是油價上漲。

“我們已經(jīng)錯過了出臺燃油稅的最佳時機(jī)。”劉桓教授這么認(rèn)為。在國際油價為25美元一桶的時候，燃油稅功虧一簣，此后國際油價一直漲個不停。

前財政部部長項懷誠曾說國際油價上漲是開征燃油稅的“天災(zāi)人禍”。2005年9月11日，國家發(fā)改委副主任張國寶公開表示：“在油價有所回落時出臺燃油稅是最佳時機(jī)，但我們一直沒有等來油價下降的機(jī)會?！?/p>

2006年11月，全國人大常委會法制工作委員會?國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人也表示，近年來國際市場油價一直處于高位運(yùn)行，我國成品油價格也有了大幅度提高。在此情況下，沒有推出燃油稅改革的具體實施辦法。

然而從去年開始，國際成品油價出現(xiàn)拐點(diǎn)?一路下行。今年1月14日，中國成品油市場價格出現(xiàn)松動，國家發(fā)改委決定將汽油出廠價格每噸降低220元，出現(xiàn)自2005年5月23日油價上漲4次后的首次降價。

姑且不論高油價是否真是燃油稅難產(chǎn)的主要原因。既然財政部?國家稅務(wù)總局的官員已經(jīng)多次表示“萬事俱備?只欠東風(fēng)”，從長遠(yuǎn)看全球已步入高油價時代，那么這次油價下跌可謂“天賜良機(jī)”，開征燃油稅的呼聲陡起。

“偽命題”

目前歐盟的燃油稅高達(dá)成品油原價的100%。燃油稅帶來的高油價壓力曾經(jīng)引起過席卷整個英倫三島的罷工抗議。但在中國，央視2005年的全國調(diào)查結(jié)果表明，七成人贊成盡快出臺燃油稅。

為什么燃油稅在中國受到如此歡迎?這是因為在國外，燃油稅屬于消費(fèi)稅的概念，以抑制燃油消費(fèi)?節(jié)約能源為目的。而我國開征初衷是理清道路收費(fèi)，對汽油?柴油開征燃油稅之后，養(yǎng)路費(fèi)?客運(yùn)附加費(fèi)等多項行政收費(fèi)同時停收，屬于“費(fèi)改稅”。

記者了解到湖北省地稅局課題組曾經(jīng)承接過“開征燃油稅正負(fù)效應(yīng)分析”課題。2002年的報告中寫道：“一些單位常常通過亂收費(fèi)來滿足自身利益的奢求。公路三亂(亂收費(fèi)?亂罰款?亂攤派)屢禁不止。”“養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)是公路養(yǎng)護(hù)?建設(shè)與管理的主要資金來源。但隨著時間的推移，形成了交費(fèi)者負(fù)擔(dān)沉重與公路建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏的局面并存?！?/p>

中國的養(yǎng)路費(fèi)自上世紀(jì)50年代開始在全國范圍內(nèi)陸續(xù)征收，收繳總額現(xiàn)已超過1000億。作為預(yù)算外資金，養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)由于脫離財政和人大監(jiān)督，在各地被挪用?貪污?私分案件也時有發(fā)生，助長了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。

目前收費(fèi)征稽機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置，收費(fèi)養(yǎng)人的現(xiàn)象普遍存在。全國30萬稽收人員即使按每人2萬元的費(fèi)用估算，一年需經(jīng)費(fèi)60億元。

劉桓教授談到：“某些交通部門收了養(yǎng)路費(fèi)，多數(shù)作為獎金發(fā)放或者吃喝掉了?！蓖跸壬f：“我有朋友拖欠養(yǎng)路費(fèi)要交5000元滯納金，他拿出2000元托人鏟平了。我今年也找了關(guān)系沒交養(yǎng)路費(fèi)?！?/p>

此外，王先生認(rèn)為：“養(yǎng)路費(fèi)的弊端是有目共睹的。很多人買車不見得天天開，但要和出租車交一樣的數(shù)目，太不公平。改成燃油稅后跟行駛公里數(shù)掛鉤，起碼給了我們一個選擇的機(jī)會?！?/p>

如果根據(jù)油價征收燃油稅，油價自然“水漲船高”。但按照費(fèi)改稅的思路，國家定下的基本原則是不會因為這個項目而增加社會稅收和社會負(fù)擔(dān)。而且記者從多方得到的說法都是我們將實行從量征收?！斑@樣不會涉及到油價起伏變化的影響，便于管理?！眲⒒附淌谡J(rèn)為。

利益博弈

對于私家車主來說，只要控制好行車?yán)锍?，燃油稅不過是把應(yīng)該交的費(fèi)換成稅的名義，跑得少說不準(zhǔn)還有節(jié)余，但為什么這項改革的出臺“比八年抗戰(zhàn)還難”?

劉桓教授說：“主要有很多利益關(guān)系?矛盾不太好處理。每一項改革都是一次重新洗牌。原有的利益格局被打破，有人受益，就必然有人因此而受損。”

記者了解到，燃油稅作為共享稅，中央?地方按4：6分成。

在海南首推燃油費(fèi)改稅制度試點(diǎn)的前海南省委書記?全國人大代表阮崇武在今年兩會上說：“國務(wù)院有關(guān)部門制定的燃油稅改革方案之所以遲遲無法出臺，最根本的原因是方案根本沒有可行性，無法調(diào)動地方的積極性!”

劉桓教授認(rèn)為：“預(yù)算外改成預(yù)算內(nèi)是整個稅收改革的方向。我覺得這個比例比較合理，一般來說中央拿大頭?地方拿小頭。像企業(yè)所得稅?個人所得稅，都是按照這個比例來分成。不夠的話中央可以通過劃撥或轉(zhuǎn)移支付的形式返還和補(bǔ)貼給地方政府和交通主管部門。這次人代會就講了，中央財政有70%都是用在地方上的。但是由于財政支出具有較強(qiáng)的預(yù)算性，各地和交通系統(tǒng)得到的補(bǔ)貼總額顯然和往日無法相提并論，肯定有意見了。”

《關(guān)于2006年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2007年中央和地方預(yù)算草案的報告》稱有些貸款修建的高速公路收費(fèi)不一定會取消。國家稅務(wù)總局稅收科研所副所長靳東升稱此言的話外音是中國相當(dāng)部分的高速公路依然會收取“養(yǎng)路費(fèi)”。此舉被觀察人士認(rèn)為有減少地方政府的壓力之嫌。

劉桓教授認(rèn)為：“地方熱衷于‘公路經(jīng)濟(jì)，紛紛采用貸款?合資等方式修建公路和橋梁。承包給私人投資修建的公路，如果成本收回來了，但合同不到期，仍然要按照合同執(zhí)行?！?/p>

燃油稅一旦開征，現(xiàn)有30萬收費(fèi)系統(tǒng)內(nèi)的工作人員如何安置是個挺大的坎。由于養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)的收費(fèi)職能將被取消，原有的收費(fèi)機(jī)構(gòu)自然會被撤銷，收費(fèi)人員面臨下崗。記者看到的課題報告稱這30萬人工資收入高?數(shù)量巨大，一下子全部安置既不可能，亦不現(xiàn)實。全部由稅務(wù)部門接收更不符合費(fèi)改稅的初衷。

據(jù)交通部公路司有關(guān)人士所言，2000年燃油稅方案推出失敗，也與當(dāng)時需要安置27萬路橋收費(fèi)人員有很大關(guān)系。此前稅務(wù)部門統(tǒng)計和預(yù)計接收的是12萬，不料一下子多出了15萬人。

王先生非常擔(dān)心：“如果這些人安置不好，會不會燃油稅開征的同時，各種名目的收費(fèi)依然照收不誤，或者舊的取消了，又生出新的名目?這樣的話我堅決反對開征燃油稅。”

姜克雋表示確實有專家提出過在養(yǎng)路費(fèi)存在的情況下征收燃油稅。

補(bǔ)貼難題

燃油稅能否出臺，考驗著政府部門間利益的博弈和政府協(xié)調(diào)能力。此外政府還需面對物價上漲后如何保護(hù)弱勢群體利益的難題。

燃油稅開征后，必然會成倍提高城市公交?長途運(yùn)輸企業(yè)和出租車行業(yè)的營運(yùn)成本。姜克雋認(rèn)為：“政府應(yīng)該對公交和出租都應(yīng)該給予補(bǔ)貼或減免，但是目前給予公交補(bǔ)貼?減免的可能性更大?！?/p>

出租為了脫困可能不得不提價。去年6月1日，北京出租車價由每公里1.6元調(diào)至2元，8公里比原來多了2元，招致民眾不滿。“后來北京市政府做了一件大好事，動用財政補(bǔ)貼，將刷卡的公交費(fèi)用從1元降到了4毛。雖然一年算下來也沒少支出多少，但是老百姓心理上覺得舒服了?！眲⒒附淌谡f。

燃油稅的開征對象理應(yīng)是公路用油。全國人大委員們最關(guān)心也是最擔(dān)心的是燃油稅是否會給農(nóng)民?漁民帶來額外負(fù)擔(dān)，因為農(nóng)用機(jī)械和輪船的用油主要是從事農(nóng)業(yè)?漁業(yè)生產(chǎn)，很少占用公路資源，此前一直不用繳納養(yǎng)路費(fèi)。2000年燃油稅方案中的解決辦法是對農(nóng)業(yè)耕作用油征稅后由地方政府返還。

劉桓教授認(rèn)為：“這個方法容易導(dǎo)致作弊，農(nóng)民?漁民可以將油轉(zhuǎn)賣給開車的人漁利。除非你在退稅的時候根據(jù)測算，定額補(bǔ)貼?！?/p>

面對數(shù)以億計的買油農(nóng)民?漁民，怎樣保證如實返還到每一個人，也是個非常現(xiàn)實的問題。

姜克雋表示：“現(xiàn)在的燃油稅方案與2000年方案相比總體思路改變不大，但農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼思路有所調(diào)整。我個人認(rèn)為可直接在農(nóng)產(chǎn)品收購價格中加入燃油補(bǔ)貼，將農(nóng)機(jī)使用成本打入糧價中。我們現(xiàn)在開始了新農(nóng)村建設(shè)，國家本來就有很大的糧食補(bǔ)貼投入，我們做的只是增加補(bǔ)貼，至少交易成本不會增加太多。我不希望一改革就要花很多錢構(gòu)建一套新的補(bǔ)貼系統(tǒng)。將來汽車尾氣排放達(dá)到歐Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)后，公路用油?非公路用油的問題更好解決了?！?/p>

兩步走

開征燃油稅后，油價將上調(diào)多少?

姜克雋說：“我們希望漲到油價的一倍，收稅達(dá)到100%。現(xiàn)在油價是4塊多，最終會最漲到8塊錢?！?/p>

在他看來，油價越高越應(yīng)該開征燃油稅，通過價格和稅收可以引導(dǎo)消費(fèi)者形成節(jié)約和經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)方式，即“擁有車容易，使用車很昂貴”。鼓勵人們選擇小排量車，把小汽車當(dāng)成休閑?旅游和應(yīng)急的交通方式，減少日常使用。

“我們也不想給大家增加太多的負(fù)擔(dān)，但是重要的是，用于交通的燃料價格要明顯上漲在全球都是如此，我們也沒有必要一直維持這么低的油價，而且中國的能源環(huán)境問題恰恰更嚴(yán)峻。很多私人購車者，買車的時候根本不考慮排量?油耗?！?/p>

但王先生表示，如果公共交通發(fā)達(dá)，他不會和妻子各買一輛車，每天開車上下班車?！梆B(yǎng)兩輛車一年最少3萬元，10年就是30萬!”王先生以4000元/平方米的價錢買下了五環(huán)外義莊開發(fā)區(qū)的房子。那里雖然屬于北京市重點(diǎn)發(fā)展的衛(wèi)星城市之一，實際上公共交通建設(shè)非常不完備。“等20分鐘是小事，問題是車來了上不去。小區(qū)班車規(guī)定30個座位只能坐30人，滿員了到站就不停。不開車坐什么?”

“我和很多人也在交流這個問題：不開車怎么辦。乘地鐵，地鐵太少。坐公車，擠得要死。”姜克雋坦言?！八晕覀儾⒉幌胍婚_始就用一種很激進(jìn)的方式一步到位。在這之前，我們一直強(qiáng)調(diào)要把其他替代的出行方式健全得更好，讓地鐵?公交變得更舒適一些。我們也在做研究，鼓勵政府放松對地鐵的投資，大規(guī)模上地鐵。將來不光是市內(nèi)交通，包括遠(yuǎn)郊區(qū)縣?城市間的快速公交系統(tǒng)都要構(gòu)建起來。到那個時候，燃油稅稅率?停車費(fèi)都將大幅度提高。同時要給小排量車很多優(yōu)惠政策，為微型車建立專門的停車場，甚至有些道路只允許小排量車通過?！?/p>

今年北京地鐵5號線建成，10號線明年完工，今年還有另外4條線開始建設(shè)?！叭澜鐝膩頉]有這種速度建設(shè)過地鐵。我想2012年左右，北京的地鐵網(wǎng)絡(luò)就鋪得差不多了。”但是姜克雋同時表示：“我們也不會等到公共交通建設(shè)大規(guī)模完善之后再出臺燃油稅，費(fèi)改稅是它的第一步?！?/p>

3月9日，財政部部長金人慶在十屆全國人大五次會議記者招待會上的表態(tài)也證實了這一點(diǎn)。“中國的燃油稅首先還是解決道路的收費(fèi)問題，總體稅負(fù)不會增加大家負(fù)擔(dān)，但是落實到每個人?每個單位就要根據(jù)跑路用油的情況而定。征收燃油稅是可以促進(jìn)增加能源和加強(qiáng)環(huán)保的。但有可能群眾的負(fù)擔(dān)會更大一些?！?/p>

按照不取消養(yǎng)路費(fèi)的方案，最快今年6月燃油稅就可以開征，已經(jīng)征收的養(yǎng)路費(fèi)采取抵退的方式予以返還，燃油稅的起征點(diǎn)要要低一點(diǎn)，大致定位于0.5元到0.6元，養(yǎng)路費(fèi)將逐步取消。

另一個比較可行的說法是油價上調(diào)30%。以王先生為例，他開的是一輛捷達(dá)2.0熎驕一年行駛3萬公里，每百公里耗油8升，一年繳納的養(yǎng)路費(fèi)加上車船使用稅近1600元。按照目前90號油4.52元?93號油4.9元一升計算，單價上漲幅度在1.3或1.5元左右，王先生一年支出的燃油稅為3120元或3600元。

王先生說：“我開得比較多，一般私家車一年開1.8萬公里左右，如果買車的時候再挑排量小點(diǎn)的，應(yīng)該不會增加什么負(fù)擔(dān)。”

燃油稅開征后的第二步是慢慢把稅率往上漲?！币栽鯓拥乃俣群头染筒缓谜f了。我們想先出臺觀察一下，看看這方面影響到底有多大。油價3.66元的時候大家擔(dān)心漲一塊多錢會不得了，現(xiàn)在油價都快漲到5塊錢，也沒怎么樣?！苯穗h表示。

“燃油稅寫入了“十一五”規(guī)劃，2010年之前肯定要出臺?！苯穗h說：“我希望明年1月份出臺。我的觀點(diǎn)是下定決心早改比晚改要好。燃油稅其實不需要這么長時間，國際上成功的經(jīng)驗太多了。而且從2000年等到現(xiàn)在，沒有真正解決什么重大的問題，原來面臨的困難現(xiàn)在仍然存在，繼續(xù)拖下去，再等10年還是這樣?！?/p>

據(jù)悉，幾套燃油稅方案都已通過了專家組的最后論證，對方案的政策討論基本結(jié)束?！笆裁磫栴}都挖掘完了，全部擺在桌面上，我們就等政府最后下這個決心吧?！?/p>