預(yù)算不公開(kāi)，何來(lái)監(jiān)督？

蔡定劍

讓預(yù)算的審查成為人代會(huì)的核心議題，才能推動(dòng)人代會(huì)由"虛"變"實(shí)"。

公開(kāi)了才好審議

今年全國(guó)兩會(huì)期間，我在北京一家報(bào)紙上寫了兩篇專欄文章，一篇叫《人代會(huì)的"務(wù)虛"與"務(wù)實(shí)"》，另一篇是《能否向公眾公開(kāi)政府預(yù)算》，談的都是同一個(gè)議題：希望人大代表能幫人民看好"錢袋子"；政府應(yīng)并把預(yù)算公開(kāi)，讓人民來(lái)監(jiān)督?，F(xiàn)在人大會(huì)議不把審議預(yù)算作為重要議程，預(yù)算也不公開(kāi)，而且還是國(guó)家的機(jī)密，人民不知道，所以很難受到人民的監(jiān)督。這不符合一個(gè)文明法治政府最基本的要求。

批準(zhǔn)審查預(yù)算是人民代表大會(huì)最重要的職能，現(xiàn)代議會(huì)產(chǎn)生的原始動(dòng)因也是審查批準(zhǔn)預(yù)算。世界各國(guó)議會(huì)無(wú)不把預(yù)算審批放在頭等重要的位置。所以我說(shuō)：讓預(yù)算的審查成為人代會(huì)的核心議題，才能推動(dòng)人代會(huì)由"虛"變"實(shí)"。只有把握了預(yù)算，才真正掌握政府的政策。政策是導(dǎo)向，預(yù)算才是具體行動(dòng)，才是政策的命脈。只有把預(yù)算審查起來(lái)才是一個(gè)務(wù)實(shí)的會(huì)，才是一個(gè)更有意義的會(huì)。你看美國(guó)人很務(wù)實(shí)的，一年國(guó)會(huì)開(kāi)上10個(gè)月，有8個(gè)月是在審預(yù)算。時(shí)間都花在討論預(yù)算上。

人大會(huì)議要審預(yù)算是應(yīng)有之義，公開(kāi)預(yù)算更是必要。我講了至少5個(gè)理由：納稅人有權(quán)知道政府的預(yù)算；預(yù)算公開(kāi)是民主政府的應(yīng)有之義；公開(kāi)預(yù)算是法治政府所必需；公開(kāi)預(yù)算是反腐敗的治本之策；公開(kāi)預(yù)算可以提高納稅人的積極性，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)和主人翁責(zé)任感。

有人說(shuō)，假如公布的預(yù)算都是一些不真實(shí)的數(shù)據(jù)有什么用?我認(rèn)為，假數(shù)據(jù)也沒(méi)有關(guān)系，公開(kāi)了人們就要可以追問(wèn)，開(kāi)始假后來(lái)就不敢假了。

然而現(xiàn)在的問(wèn)題是，我們普通公民根本沒(méi)有途徑可以去查看政府預(yù)算，因?yàn)槟壳皣?guó)家預(yù)算還是國(guó)家機(jī)密。把預(yù)算作為國(guó)家機(jī)密是沒(méi)有任何道理的。2005年，我在新加坡作研究時(shí)，提出想看看國(guó)會(huì)預(yù)算，國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)送給我兩本當(dāng)年的國(guó)會(huì)預(yù)算，說(shuō)給我?guī)Щ貋?lái)慢慢看，并作個(gè)紀(jì)念。我作為搞人民代表大會(huì)制度研究的人，覺(jué)得這樣的禮物很珍貴。去年，我一個(gè)朋友訪問(wèn)美國(guó)愛(ài)荷華市市政府，市政府亦送給他一本厚厚的愛(ài)荷華市預(yù)算。

就是國(guó)防預(yù)算也都已經(jīng)是公開(kāi)的，美國(guó)跟伊拉克打仗撥款多少錢整天在國(guó)會(huì)里討論。就是我們國(guó)家，國(guó)防預(yù)算也都公布了。國(guó)防預(yù)算都可以公布，其他的還有什么保密的理由?預(yù)算不公開(kāi)是完全沒(méi)有任何道理的。其實(shí)這幾年，在一些地方人民代表大會(huì)"兩會(huì)"已經(jīng)把預(yù)算發(fā)給人民代表大會(huì)代表了，深圳等人民代表大會(huì)代表人手一本部門預(yù)算草案，而且允許代表帶回家了。

公開(kāi)了才好監(jiān)督

從前兩年開(kāi)始，預(yù)算報(bào)告不在大會(huì)全體會(huì)議上作了，只發(fā)給代表自己閱讀，這樣一來(lái)，對(duì)預(yù)算審查更加輕視，更加不透明了。本來(lái)財(cái)政部在會(huì)上作預(yù)算報(bào)告，公眾可以通過(guò)媒體得知預(yù)算的大體情況，現(xiàn)在公眾對(duì)有關(guān)信息的了解更少了。政府不在大會(huì)上作預(yù)算報(bào)告是違反預(yù)算法的。

毫無(wú)疑問(wèn)，構(gòu)建公共預(yù)算，首先要做的就是預(yù)算公開(kāi)，如果不能一步到位向公眾公開(kāi)，至少首先向所有代表公開(kāi)。不認(rèn)真審議預(yù)算和不公開(kāi)預(yù)算也引起一些全國(guó)人民代表大會(huì)代表的不滿意。如人代會(huì)期間，全國(guó)人大代表陳舒不客氣地批評(píng)："財(cái)政部提交這樣虛化?不透明的報(bào)告給代表看，代表看了也白看，還怎么去監(jiān)督，怎么去審議?"

這些年，我一直呼吁，預(yù)算應(yīng)該放到重要的議程上，人代會(huì)要重視預(yù)算審查。前年寫的是人民有權(quán)利知道預(yù)算，去年寫的是政府應(yīng)該公開(kāi)預(yù)算，今年寫的是公開(kāi)預(yù)算是政府的義務(wù)，變著題目來(lái)說(shuō)，一個(gè)意思，就是希望公布預(yù)算。政府花了納稅人的錢，當(dāng)然應(yīng)該讓老百姓知道。特別是今年國(guó)家稅務(wù)部門要求年收入12萬(wàn)元以上的納稅人要報(bào)稅，政府要求公民公開(kāi)收入，公民當(dāng)然也有權(quán)要求政府公布花錢的去處。

可以說(shuō)，預(yù)算公開(kāi)透明化，是邁出公共預(yù)算改革的第一步。河北省開(kāi)地方預(yù)算改革的先河，1999年開(kāi)始公共預(yù)算改革。作部門預(yù)算和細(xì)化預(yù)算，那里預(yù)算已經(jīng)不是一本書，堆起來(lái)有一個(gè)人那么高了。前幾年廣東人大也在開(kāi)始改革，預(yù)算過(guò)去是一張紙，現(xiàn)在變成一本書。原來(lái)部門預(yù)算一做，預(yù)算細(xì)化之后，問(wèn)題就容易暴露出來(lái)。人民代表大會(huì)代表不是看出有的機(jī)關(guān)采購(gòu)電腦一臺(tái)2萬(wàn)元，而市場(chǎng)上好的電腦也就幾千元。如果預(yù)算公開(kāi)，人民的監(jiān)督就更容易了。人代會(huì)審不了也沒(méi)有關(guān)系。媒體?社會(huì)和用錢單位都可以監(jiān)督。深圳?廣州等地方人大細(xì)化預(yù)算的改革，就暴露出人大自己的審議能力不行。除了開(kāi)會(huì)時(shí)間問(wèn)題，還有人大代表的能力等問(wèn)題。人民代表大會(huì)沒(méi)有時(shí)間，我們可以把預(yù)算在報(bào)上和網(wǎng)上公開(kāi)，老百姓可以查看，這樣公眾監(jiān)督就可以。人大監(jiān)督不了沒(méi)關(guān)系，讓社會(huì)監(jiān)督，幫助人大來(lái)監(jiān)督，社會(huì)上有的是人才。

走向公共財(cái)政

預(yù)算公開(kāi)可以是先部分公開(kāi)，允許有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，從預(yù)算過(guò)程說(shuō)，有預(yù)算決策和預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)。預(yù)算決策環(huán)節(jié)的公開(kāi)化，就是公眾要參與討論預(yù)算資金的分配，預(yù)算要舉行聽(tīng)證會(huì)。如果現(xiàn)在即使做不到?jīng)Q策公開(kāi)，但把政府決策好的東西公開(kāi)，數(shù)據(jù)是假的也沒(méi)有關(guān)系。

問(wèn)題是，我們?yōu)槭裁床辉敢獠还_(kāi)?根本的問(wèn)題不是涉及國(guó)家制度，而僅是涉及到個(gè)人利益和領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。這可不是國(guó)家利益，公開(kāi)預(yù)算對(duì)國(guó)家只有好處，沒(méi)有壞處，有利于反腐敗。如果一切財(cái)政都公開(kāi)透明，錢會(huì)花得更有效率。

目前一些地方政府，地方的財(cái)政一般是書記?市長(zhǎng)，以及財(cái)政局長(zhǎng)等少數(shù)幾個(gè)人知道，謂之"領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政"，領(lǐng)導(dǎo)們擁有著批錢的權(quán)力。毫無(wú)疑問(wèn)，公共財(cái)政之建設(shè)，公共預(yù)算之實(shí)行，動(dòng)的就是長(zhǎng)官們的利益，就是限制了他們花錢的"自由"。因此，當(dāng)前中國(guó)要推進(jìn)改革，第一需要領(lǐng)導(dǎo)人為國(guó)家大局的責(zé)任心；第二需要有政治智慧。責(zé)任心就是要有這樣一些有理想?想改革的人來(lái)推動(dòng)改革。政治智慧，我的建議是先不要觸及既得利益者，政府機(jī)關(guān)花多少錢暫時(shí)不管。我們先把公共服務(wù)這塊預(yù)算弄細(xì)一點(diǎn)，首先邁向陽(yáng)光財(cái)政行不行?

不可忽視的是，預(yù)算改革是中國(guó)政府管理改革和政治體制改革的重要組成部分，既需要改革者堅(jiān)定的信念，亦需要民眾的理性回應(yīng)。值得欣慰的是，我們正在慢慢形成這樣一個(gè)共識(shí)：預(yù)算公開(kāi)是政府的責(zé)任，公民的權(quán)利。預(yù)算公開(kāi)以后，將會(huì)促進(jìn)其他方面的改革。

我們最終的目標(biāo)是建立起公共財(cái)政制度，這是現(xiàn)代民主政府一項(xiàng)最基本的制度，所謂公共財(cái)政制度就是舉眾人之柴，辦公共事務(wù)。這是每一個(gè)政府最基本的職能。政府為公共提供服務(wù)也需要取之有道，用之有道。什么叫取之有道，用之有道?就是政府所有的"取"和"用"都必須經(jīng)過(guò)人民的同意，更不要說(shuō)應(yīng)該讓人民知道，人民應(yīng)該參與預(yù)算的制定，并且要受到人民的監(jiān)督。

(作者為中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng))

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世界各國(guó)的預(yù)算行為

預(yù)算行為實(shí)質(zhì)是政治行為，預(yù)算制定過(guò)程實(shí)質(zhì)是一個(gè)政治過(guò)程。預(yù)算決策模式直接表明了政策制定者政策制定過(guò)程中及政治舞臺(tái)上游戲者之間的權(quán)力分配。任何預(yù)算改革的成功都受制于現(xiàn)有預(yù)算體制的政治框架。實(shí)際上，預(yù)算改革背后所隱含的就是權(quán)力的再分配。

從世界各國(guó)現(xiàn)代議會(huì)的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，預(yù)算審批權(quán)基本上都屬于議會(huì)的權(quán)力，只不過(guò)具體程序和權(quán)力設(shè)計(jì)上有所區(qū)別而已。預(yù)算監(jiān)督也是議會(huì)的主要職權(quán)之一。在西方國(guó)家代議機(jī)關(guān)發(fā)展的歷史上，議會(huì)的立法權(quán)是以獲得財(cái)政預(yù)算權(quán)為基礎(chǔ)的。經(jīng)過(guò)300多年的發(fā)展，當(dāng)今許多國(guó)家都把預(yù)算案視為對(duì)政府活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。

首先，是對(duì)預(yù)算形成的監(jiān)督。預(yù)算形成本來(lái)是議會(huì)的職權(quán)，隨著國(guó)家生活日益復(fù)雜和政府日益專業(yè)化，當(dāng)今世界各國(guó)的預(yù)算案一般多由政府編制，議會(huì)主要集中于對(duì)預(yù)算案的審查和批準(zhǔn)等。由于預(yù)算案所列款項(xiàng)龐雜繁瑣，各國(guó)議會(huì)對(duì)預(yù)算審查和批準(zhǔn)的程序是不同的。在英國(guó)，預(yù)算案經(jīng)內(nèi)閣同意后，由財(cái)政大臣向平民院作年度預(yù)算報(bào)告。平民院通過(guò)辯論審查預(yù)算案的新增部分和變動(dòng)部分，制定各項(xiàng)預(yù)算決議和撥款法案。在美國(guó)，由總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交預(yù)算報(bào)告。經(jīng)過(guò)委員會(huì)審查，兩院通過(guò)共同決議，對(duì)每一部分預(yù)算提出授權(quán)。在德國(guó)，聯(lián)邦政府提出預(yù)算計(jì)劃，經(jīng)聯(lián)邦議院通過(guò)形成議會(huì)的預(yù)算法案。

由于預(yù)算案所具有的特殊性質(zhì)，議會(huì)不能像審議法律案那樣逐條進(jìn)行修改，而只能就其整體作出評(píng)價(jià)，并在有限范圍內(nèi)作出少量修改。在英國(guó)?法國(guó)，議會(huì)對(duì)預(yù)算案中有關(guān)支出項(xiàng)目只能削減或取消，不能增加，對(duì)有關(guān)收入項(xiàng)目進(jìn)行削減必須相應(yīng)增加其他項(xiàng)目來(lái)保持預(yù)算平衡。在美國(guó)?日本，議會(huì)可以按照法定程序?qū)︻A(yù)算案提出增加或者減少的修正案，議會(huì)通過(guò)的預(yù)算和原預(yù)算案往往有比較大的變化。

其次，是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。預(yù)算案一經(jīng)批準(zhǔn)，代議機(jī)關(guān)便轉(zhuǎn)向?qū)︻A(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，包括定期聽(tīng)取政府執(zhí)行預(yù)算情況的匯報(bào)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行檢查，批準(zhǔn)政府啟動(dòng)后備金，審查和批準(zhǔn)預(yù)算變更或者追加預(yù)算。與其他國(guó)家不同，德國(guó)政府沒(méi)有預(yù)備費(fèi)項(xiàng)目，政府如果需要在預(yù)算外開(kāi)支，必須提出補(bǔ)充撥款案，再由聯(lián)邦議院審查和批準(zhǔn)。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行中的較大事項(xiàng)，財(cái)政部長(zhǎng)必須向聯(lián)邦議院預(yù)算委員會(huì)通報(bào)。每個(gè)月的支出情況和每個(gè)季度的負(fù)債情況及各種圖表等也要向預(yù)算委員會(huì)報(bào)告。英國(guó)規(guī)定，政府動(dòng)用后備資金必須經(jīng)過(guò)平民院批準(zhǔn)。美國(guó)規(guī)定，預(yù)算變更須經(jīng)國(guó)會(huì)議員三分之二以上同意才能生效，未經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)而修訂預(yù)算的行為須負(fù)刑事責(zé)任。國(guó)會(huì)還向各個(gè)行政部門派駐監(jiān)察代表，對(duì)所駐部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。在法國(guó)，預(yù)算紀(jì)律法院負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算支出決策者進(jìn)行調(diào)查和審判，追究當(dāng)事人的責(zé)任。

最后，是對(duì)決算審計(jì)的監(jiān)督。各國(guó)對(duì)決算的審計(jì)一般由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行。這種機(jī)構(gòu)有的隸屬于議會(huì)，有的隸屬于政府，有的是獨(dú)立機(jī)構(gòu)。無(wú)論哪種，都要求依法對(duì)決算進(jìn)行全面?詳細(xì)的審計(jì)，并向議會(huì)提出報(bào)告。美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)立審計(jì)署對(duì)政府預(yù)算收支及使用情況進(jìn)行審計(jì)，擔(dān)負(fù)"牧羊犬"的重任。在英國(guó)，審計(jì)長(zhǎng)作為平民院的官員，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家審計(jì)局對(duì)被審計(jì)單位的賬目進(jìn)行審計(jì)，并向平民院提供報(bào)告。在德國(guó)，聯(lián)邦審計(jì)署署長(zhǎng)由聯(lián)邦議院選舉，負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行全面審核。在日本，審查決算的任務(wù)由獨(dú)立于政府的會(huì)計(jì)檢查院進(jìn)行，會(huì)計(jì)檢查院向國(guó)會(huì)提出決算報(bào)告，由國(guó)會(huì)作出決議。

從憲法?法律的規(guī)定來(lái)看，中國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)在預(yù)算的審查和監(jiān)督上擁有絕對(duì)的?明確的權(quán)力。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受多種因素的影響，中國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，基本上是履行程序走過(guò)場(chǎng)。中國(guó)人大系統(tǒng)加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督工作的探索實(shí)踐始于上世紀(jì)90年代中期，而且表現(xiàn)出明顯的地方推動(dòng)的特征。

(摘編自《全國(guó)人大干部培訓(xùn)講義》，作者為深圳市人大預(yù)算委員會(huì)副主任董國(guó)強(qiáng)，題目為編者所加。)