推開(kāi)厚重的“預(yù)算門(mén)”

陳統(tǒng)奎

人大代表行使"管住錢(qián)袋子的權(quán)力"，向政府傳達(dá)了人民的意志：錢(qián)，必須服務(wù)于公共利益。

一個(gè)省財(cái)政廳長(zhǎng)，在一次座談會(huì)上沒(méi)有抽煙，居然就成了新聞，上了報(bào)紙。

這到底是怎么一回事?

新聞的主人公是劉昆，廣東省財(cái)政廳長(zhǎng)。1月24日下午，他照例參加廣東省人代會(huì)預(yù)算草案座談會(huì)，又一次坐在了臺(tái)上。臺(tái)下是一群省人大代表。

一位記者寫(xiě)道：這次(他)沒(méi)有抽煙，顯然是度過(guò)了一個(gè)比較輕松的下午。

這位記者記得，劉昆已是第四次參加預(yù)算草案座談會(huì)了。作為廣東省人代會(huì)的預(yù)算監(jiān)督平臺(tái)，誕生于2004年的預(yù)算草案座談會(huì)幾乎每一次開(kāi)會(huì)都充滿(mǎn)火藥味，"目光炯炯"的人大代表們緊盯著掌管一省"錢(qián)袋子"的劉昆，毫不留情地提出種種質(zhì)疑。以往每一次，有些局促不安的劉昆都要點(diǎn)煙穩(wěn)定情緒。有了往年這種緊張氣氛的對(duì)比，今年劉昆居然沒(méi)有點(diǎn)燃手邊的香煙，敏感的記者捕捉到了這個(gè)細(xì)節(jié)。

一位人大代表告訴記者，今年他們的"火力"并沒(méi)有減弱，而是如今財(cái)政部門(mén)提交的部門(mén)預(yù)算草案，"數(shù)字做得嚴(yán)謹(jǐn)和漂亮了"，臺(tái)下的代表們即使"橫挑鼻子豎挑眼"，也很難像往年一樣揪住"不堪入目的數(shù)字"窮追猛打了。這說(shuō)明預(yù)算編制開(kāi)始走向科學(xué)化和規(guī)范化。

管住預(yù)算，就是關(guān)注政府的"錢(qián)袋子"。廣東人大代表說(shuō)起這種"管住錢(qián)袋子的權(quán)力"，總免不了提到"省政府機(jī)關(guān)幼兒園違規(guī)撥款"這個(gè)典型案例。代表們連續(xù)3年毫不留情地指出問(wèn)題，而政府機(jī)關(guān)幼兒園的撥款也從3000多萬(wàn)元減至如今的1000多萬(wàn)元。

"炮轟"機(jī)關(guān)幼兒園

人大代表們鉚上了機(jī)關(guān)幼兒園，是因?yàn)樗麄冇X(jué)得，幾家不對(duì)社會(huì)開(kāi)放的機(jī)關(guān)幼兒園享受如此多的公共資源，明顯有悖社會(huì)公平原則。

而在中國(guó)的許多地方，機(jī)關(guān)幼兒園每年的撥款數(shù)字，并不會(huì)在兩會(huì)召開(kāi)期間出現(xiàn)在發(fā)給代表的預(yù)算草案中。人大代表們拿到的，多是一個(gè)許多加數(shù)累計(jì)起來(lái)的和，這個(gè)和又多是一個(gè)碩大無(wú)比的數(shù)字。由于它的籠統(tǒng)和龐大，常常令人一頭霧水，無(wú)從捉摸。

而在廣東省兩會(huì)期間，財(cái)政部門(mén)要向人大代表提交詳細(xì)的部門(mén)預(yù)算草案?；厮莸?004年2月廣東省人代會(huì)召開(kāi)期間，很多人大代表不約而同注意到預(yù)算草案上的一個(gè)數(shù)字：省政府機(jī)關(guān)4家不對(duì)社會(huì)開(kāi)放的幼兒園，享受公共財(cái)政資金居然高達(dá)2328萬(wàn)元。

代表們對(duì)此高度關(guān)注。財(cái)政廳副廳長(zhǎng)鄭振濤于是來(lái)到廣州代表團(tuán)答復(fù)代表詢(xún)問(wèn)。他剛一落座，代表們就直言不諱："機(jī)關(guān)自己辦的幼兒園，竟然要財(cái)政撥款2000多萬(wàn)元，這不公平!應(yīng)該讓這些幼兒園面向社會(huì)。"

鄭振濤愣了片刻，慢慢陳述道："如果財(cái)政廳不給機(jī)關(guān)幼兒園這個(gè)錢(qián)，它們就要去創(chuàng)收。"

"那就不撥給它，讓它去創(chuàng)收嘛!"一位代表針?shù)h相對(duì)。

"機(jī)構(gòu)改革還沒(méi)有規(guī)定其走向社會(huì)，要按規(guī)定給這個(gè)錢(qián)的。"鄭振濤回答。

"但是老百姓不一定這么認(rèn)為，公共財(cái)政的錢(qián)不能亂花!政府公共財(cái)政用于補(bǔ)貼這一塊，有失公平!公共財(cái)政改革了，這部分補(bǔ)貼應(yīng)是逐年遞減。一步改不到位，也要看出遞減的軌跡來(lái)!"另一位人大代表步步緊逼。

現(xiàn)場(chǎng)一位旁觀者回憶，鄭振濤一度"被逼問(wèn)得面紅耳赤"。最后他表態(tài)：機(jī)關(guān)幼兒園撥款是應(yīng)該"逐步減少"。

一來(lái)一回，沒(méi)有虛招，代表們"一點(diǎn)也不客氣"。當(dāng)天晚上，首場(chǎng)預(yù)算草案座談會(huì)開(kāi)場(chǎng)了，機(jī)關(guān)幼兒園撥款仍然是代表們關(guān)注的焦點(diǎn)，這一次被"包圍"的是廣東省財(cái)政廳長(zhǎng)劉昆。

來(lái)自廣州的人大代表張招興詞鋒犀利："這個(gè)預(yù)算里很多都不是公共財(cái)政，像大家講的幼兒園，我們這些納稅人交的錢(qián)，養(yǎng)了政府官員，還要養(yǎng)他們的兒子?孫子?"張招興還調(diào)侃劉昆說(shuō)："我希望明年不再出現(xiàn)這些了，如果非要辦，建議你就把這項(xiàng)開(kāi)支'藏'起來(lái)。"

來(lái)自惠州的人大代表曾慶全說(shuō)，如果加上預(yù)算草案中開(kāi)列的省屬單位理發(fā)室?餐廳等非公共事業(yè)，支出有好幾千萬(wàn)元，"如果把這些錢(qián)用于農(nóng)村，那能建多少學(xué)校，修多少醫(yī)院?我希望明年預(yù)算中不要再出現(xiàn)這樣的幼兒園。"

劉昆在座談會(huì)結(jié)束前站起身來(lái)，向代表鞠了一躬，態(tài)度誠(chéng)懇地說(shuō)，要"向公共財(cái)政更靠近一步，以后的財(cái)政安排將盡量做到這一點(diǎn)"。

不過(guò)，劉昆并沒(méi)有馬上兌現(xiàn)承諾。一年后，人大代表們?cè)凇稄V東省2005年省級(jí)部門(mén)預(yù)算草案》上，發(fā)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)還是給省級(jí)機(jī)關(guān)幼兒園編制預(yù)算，而且列入預(yù)算的幼兒園由4家變成了5家，撥款總數(shù)也上升至3600萬(wàn)元。

這直接引發(fā)了廣州代表團(tuán)第三組對(duì)財(cái)政廳的詢(xún)問(wèn)案。"所謂詢(xún)問(wèn)案就是人大代表對(duì)某個(gè)行政機(jī)關(guān)不滿(mǎn)意，比較嚴(yán)重，招部門(mén)負(fù)責(zé)人前來(lái)問(wèn)政。"人大代表陳雪介紹說(shuō)。

曾慶全再次發(fā)表意見(jiàn)："一個(gè)幼兒園就上千萬(wàn)，比一所中學(xué)還多，太增加財(cái)政負(fù)擔(dān)了，對(duì)于這些機(jī)關(guān)幼兒園，該社會(huì)化就要社會(huì)化，該改制就要改制。"

2006年，人大代表繼續(xù)緊追不放。來(lái)自深圳的代表吳以環(huán)質(zhì)問(wèn)劉昆："這兩年代表一直質(zhì)疑這個(gè)問(wèn)題，今年的預(yù)算中又出現(xiàn)了!"這一次劉昆回答得很籠統(tǒng)，"將在以后的工作中進(jìn)行研究，作出具體部署"。

2007年的部門(mén)預(yù)算草案上，撥給幾個(gè)省級(jí)機(jī)關(guān)幼兒園的公共財(cái)政被減至1000多萬(wàn)元。雖然這個(gè)成果姍姍來(lái)遲，而且并不徹底，但人大代表行使"管住錢(qián)袋子的權(quán)力"，向政府傳達(dá)了人民的意志：錢(qián)，必須服務(wù)于公共利益，不向社會(huì)開(kāi)放的機(jī)關(guān)幼兒園不屬于公共財(cái)政的范疇。

一種力量使另一種力量做出讓步，這是人大審查和監(jiān)督政府預(yù)算的題中應(yīng)有之義。進(jìn)退之間，一扇厚重的鐵門(mén)已被緩緩?fù)崎_(kāi)，它就是通往公共預(yù)算的那扇"預(yù)算門(mén)"。

推開(kāi)"預(yù)算門(mén)"

2004年廣東省人大代表開(kāi)始盯上了省政府機(jī)關(guān)幼兒園，2005年，廣州市人代會(huì)上，市財(cái)政局官員也被人大代表們毫不客氣地追問(wèn)，兩個(gè)多小時(shí)里，市財(cái)政局局長(zhǎng)郭錫齡和6位處長(zhǎng)幾乎熱汗涔涔。

"很過(guò)癮，突然有了一個(gè)很開(kāi)放的形式。"當(dāng)時(shí)"開(kāi)頭炮"的人大代表徐迎賓回憶說(shuō)。

2005年3月26日上午，徐迎賓接到通知審議預(yù)算草案，到場(chǎng)的有20多名人大代表。他們拿到的是30個(gè)試點(diǎn)單位的部門(mén)預(yù)算草案，裝訂成一本259頁(yè)的冊(cè)子，會(huì)期緊湊，人大代表們馬上埋頭翻看起來(lái)。一組組數(shù)字讓徐迎賓深感吃驚，審議剛剛開(kāi)始，他第一個(gè)把手高高舉起。

"辦公廳編制人員177個(gè)，車(chē)卻有172輛，維修費(fèi)用高達(dá)115萬(wàn)元……"徐迎賓用語(yǔ)很不客氣，"這些都是納稅人繳的錢(qián)，用起來(lái)應(yīng)該要小心一點(diǎn)。"

廣州市財(cái)政局長(zhǎng)郭錫齡皺著眉頭說(shuō)："很難回答。"他接著解釋?zhuān)瑥V州推行部門(mén)預(yù)算改革才剛剛3年，不像西方國(guó)家有200多年歷史，財(cái)政局已經(jīng)盡了很大努力來(lái)做預(yù)算，"至于辦公廳的用車(chē)問(wèn)題，由于副市級(jí)以上離退休人員雖然不占用編制，但還是有配車(chē)的。"

徐迎賓對(duì)郭錫齡坦率的回答感到滿(mǎn)意，因?yàn)樨?cái)政局長(zhǎng)誠(chéng)實(shí)地說(shuō)出了人民幣(人民的錢(qián))被用在了什么地方，而人大代表只有清楚錢(qián)被用在了什么地方，才有可能評(píng)估這個(gè)錢(qián)"該不該花，該花多少"，這是預(yù)算審查監(jiān)督的兩個(gè)核心問(wèn)題。

"我們?cè)陴B(yǎng)一個(gè)昂貴的政府，納稅人獲得公共產(chǎn)品的成本非常高。"徐迎賓告訴記者，"我們希望通過(guò)審查監(jiān)督預(yù)算，把納稅人購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品的成本降低，讓政府把錢(qián)花在納稅人更愿意購(gòu)買(mǎi)的一些公共產(chǎn)品，像醫(yī)療?教育?社保等。"

徐迎賓曾是中山大學(xué)化學(xué)系副教授，如今是一家民營(yíng)企業(yè)的老總，代表們都喜歡叫他徐博士。他說(shuō)，以前人大代表的"預(yù)算意識(shí)"基本在停留在"從本部門(mén)本地區(qū)出發(fā)向財(cái)政多要點(diǎn)錢(qián)"的層面，搞得財(cái)政部門(mén)很害怕人大代表審議預(yù)算。如今，通過(guò)幾次真刀真槍的審議，代表們開(kāi)始"豁然開(kāi)朗"。

2001年，廣州市首次將教育?科技等5部門(mén)的部門(mén)預(yù)算提交給人代會(huì)審議，2002年提交審議的部門(mén)預(yù)算增加到10個(gè)，2003年增至15個(gè)，2005年是30個(gè)，"部門(mén)預(yù)算草案一年比一年厚"。

"預(yù)算里這筆錢(qián)該不該花，花得合理不合理，人大代表從來(lái)沒(méi)有考問(wèn)過(guò)，開(kāi)了一條門(mén)縫后，人大代表大家一下子醒悟過(guò)來(lái)了，原來(lái)這里不合理，那里也不合理……"徐迎賓說(shuō)。

兩天后，458名市人大代表對(duì)《廣州市和市本級(jí)2004年預(yù)算執(zhí)行情況和2005年預(yù)算的決議草案》進(jìn)行表決，僅以68.6%的得票率通過(guò)。這是前所未有的低得票率，徐迎賓告訴記者，以前都是高票通過(guò)的。

這就意味著，將近三分之一的代表投了反對(duì)票或棄權(quán)票，向"昂貴的政府"說(shuō)不，質(zhì)疑財(cái)政部門(mén)的"理財(cái)水平"。"我當(dāng)然投了反對(duì)票"，徐迎賓毫不諱言，"花錢(qián)那么亂，不該花的錢(qián)也花了，這個(gè)預(yù)算不能達(dá)到我和選民的要求。"

這場(chǎng)座談會(huì)經(jīng)媒體廣泛報(bào)道后，許多人拍手稱(chēng)快，"政府花錢(qián)要先過(guò)堂"成為一句流行語(yǔ)。這個(gè)"堂"自然指的是"硬起來(lái)"的人大。"這是對(duì)政府財(cái)政觀念的一個(gè)挑戰(zhàn)，一個(gè)沖擊。"徐迎賓說(shuō)，"以前很多人都認(rèn)為，他花的是政府的錢(qián)，殊不知這是納稅人的錢(qián)，而花納稅人的錢(qián)是要受約束的，實(shí)際上就是要求政府依法花錢(qián)，如果說(shuō)納稅人不依法納稅是犯法，那政府不通過(guò)人大認(rèn)可就花納稅人的稅款也是違法。"徐迎賓說(shuō)，人大所通過(guò)的預(yù)算決議就是"法"。

徐迎賓還記得幾年前有過(guò)一則報(bào)道：某地一位市長(zhǎng)到美國(guó)訪問(wèn)，他邀請(qǐng)美國(guó)市長(zhǎng)回訪，沒(méi)想到美國(guó)市長(zhǎng)說(shuō)：對(duì)不起，我們沒(méi)有這個(gè)預(yù)算。這位中國(guó)市長(zhǎng)很"大方"地說(shuō)：我給你掏錢(qián)不就行了嘛。"徐迎賓感慨道，"中國(guó)好多官員都沒(méi)有預(yù)算的意識(shí)，沒(méi)有依法花錢(qián)的意識(shí)。"

提速"預(yù)算能力"

"如果對(duì)收入的用途沒(méi)有約束，收入就變得等同于政府決策者的私人收入。"這是一位美國(guó)公共預(yù)算學(xué)家的警告。

讓徐迎賓覺(jué)得遺憾的是，廣州市人大的預(yù)算座談會(huì)沒(méi)有形成制度延續(xù)下來(lái)。而預(yù)算草案座談會(huì)制度化在廣東省人代會(huì)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了。

然而，預(yù)算草案座談會(huì)運(yùn)行4年后，人們開(kāi)始覺(jué)得，制度只是一個(gè)平臺(tái)，如果人大代表的"預(yù)算能力"跟不上，制度再好也不管用。

2006年5月，在北京舉行的"公共財(cái)政國(guó)際研討會(huì)"上，來(lái)自美國(guó)喬治·華盛頓大學(xué)公共政策與公共管理教授菲利普·G.喬伊斯對(duì)中國(guó)人說(shuō)："一個(gè)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題是，預(yù)算'能力'和預(yù)算'權(quán)力'同等重要。"

在這位美國(guó)專(zhuān)家看來(lái)，這種"能力"包括適當(dāng)?shù)男畔⒑凸ぷ魅藛T?充足的審議時(shí)間和專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)。今年廣東省人代會(huì)預(yù)算草案座談會(huì)出現(xiàn)的人大代表"預(yù)算能力"不足問(wèn)題，正好印證了菲利普先生的話(huà)。

當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道說(shuō)，省財(cái)政廳廳長(zhǎng)劉昆短短兩次發(fā)言就回答了代表們大多數(shù)的問(wèn)題!據(jù)現(xiàn)場(chǎng)記者透露，代表們提的都是一些籠統(tǒng)的宏觀建議，與真正的預(yù)算審查相距甚遠(yuǎn)，這意味著預(yù)算約束機(jī)制失靈了。

值得反思的是，為什么一向敢說(shuō)敢做的廣東人大代表突然失去了鋒芒，風(fēng)生水起的預(yù)算草案座談會(huì)今年為什么平淡乏味?

有人歸因于"人大代表素質(zhì)不高，看不懂政府預(yù)算"。部門(mén)預(yù)算改革后，政府編制部門(mén)預(yù)算采用的是一種"分行列支"的預(yù)算格式：從大的收支項(xiàng)目，到明細(xì)的人員?公用?離退休等基本支出和各種專(zhuān)項(xiàng)支出，辦什么事，用多少錢(qián)，都清楚地列出來(lái)。公共預(yù)算專(zhuān)家稱(chēng)，"這是一種最簡(jiǎn)單的預(yù)算格式，只要有高中以上文化程度的人大代表都可以看懂。問(wèn)題的關(guān)鍵不在于看得懂看不懂，而是有沒(méi)有充足的動(dòng)機(jī)和時(shí)間去看。"

對(duì)此，徐迎賓深有體會(huì)，今年是他第七次拿到部門(mén)預(yù)算草案，但是每年都是會(huì)期太短，議程緊張，想看都沒(méi)時(shí)間看，而且會(huì)議一結(jié)束就被收回去了。不少人大代表反映多次，希望取消部門(mén)預(yù)算草案封面上的"機(jī)密"二字，并提前發(fā)給人大代表，會(huì)后也不要再收回去。

動(dòng)機(jī)問(wèn)題，徐迎賓這樣解釋?zhuān)?一些代表可能會(huì)想，你干嘛呀，你一輩子當(dāng)人大代表，一輩子都有豁免權(quán)嗎?他們會(huì)告誡自己不要太張揚(yáng)。"

此外，徐迎賓還覺(jué)得"資訊非常有限"，目前他所接觸的預(yù)算信息基本上就是人代會(huì)期間政府提供的預(yù)算草案，"要看透預(yù)算，必須了解政府的具體運(yùn)作，不然你對(duì)政府的信息知之甚少，如何監(jiān)督?"按法律規(guī)定，人大代表可以執(zhí)證到行政部門(mén)視察?調(diào)研，主動(dòng)獲取信息。問(wèn)題是，視察調(diào)研要花費(fèi)人大代表們的大量時(shí)間。

上一屆廣州市人大代表朱永平律師說(shuō)："認(rèn)真審議部門(mén)預(yù)算當(dāng)然需要時(shí)間，目前的審議時(shí)間過(guò)于倉(cāng)促，難于保證審議質(zhì)量。此外，還應(yīng)該有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)幫助代表們審議。"朱永平的意思是，"術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻"，他希望預(yù)算審議走專(zhuān)業(yè)化的道路。

"預(yù)算門(mén)"已經(jīng)徐徐開(kāi)啟，很大程度上，"預(yù)算能力"決定著這扇門(mén)開(kāi)啟的速度---中國(guó)公共預(yù)算改革的進(jìn)度。然而，誰(shuí)來(lái)提速人大代表們的"預(yù)算能力"建設(shè)呢?徐迎賓說(shuō)提供的答案是：有理想?有銳氣的政治家。