司法解釋擔(dān)負政治使命？

沈　巋

任何公民和組織皆可推動司法解釋立項之后，最高院以往悄悄地隱在“法律解釋”面紗下的政治使命，被一下子推到了聚光燈之下。

2007年3月23日，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》，史無前例地確立了任何公民和組織皆可推動司法解釋立項的制度。

2007年4月2日，也就是《規(guī)定》正式實施后的第一個工作日，北京市新啟蒙公民參與立法研究所的熊偉向最高法院提交了《建議最高人民法院就村委會成員被非法撤換、停職、誡免等能否提起行政訴訟做出司法解釋》。

2007年8月16日，《法制日報》報道，最高法院已經(jīng)制定出2007年度司法解釋立項計劃。其中，熊偉的上述建議被采納、列入計劃中。

當(dāng)像筆者這樣一些自詡從法律院系接受正宗法學(xué)教育、有著科班出身背景的人，帶著“法院的角色就是司法，就是在有人起訴的情況下，獨立地、憑著良知和對法律的恰當(dāng)理解，審理和裁判案件”的知識烙印，去看待最高法院的這—大膽創(chuàng)舉時，可能不免會驚訝不已、疑竇頻生。

的確，最高法院鼓勵任何組織和公民個人“動議”司法解釋，以及在起草司法解釋過程中廣泛征求意見甚至向社會公開征求意見的做法，偏離了典型的司法樣式——法官正襟危坐、聆聽并引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人舉證、質(zhì)證和辯論、依據(jù)法律和良知作出裁判。然而，如果我們稍微清醒就能警覺到，關(guān)于典型司法樣式的映像，可能會產(chǎn)生先入為主的誤導(dǎo)作用。超越概念禁錮才能進入更加貼近實際的、關(guān)注制度功能的探問。

這一新措施會給最高法院、給中國的農(nóng)村制度變革、乃至給中國的法治和政治架構(gòu)，悄悄地捎去怎樣的后果?有利的還是不利的?筆者初步的看法是謹慎樂觀的。

中國式司法解釋

實際上，最高法院的司法解釋，無論是個案批復(fù)的形式還是制定抽象規(guī)則的形式，都或多或少地與典型司法樣式錯位，并因此受到少數(shù)學(xué)者的詬病。但是，不可否認，最高法院通過此類解釋工作，豐富和擴大了法律的意義空間，在中國的法治甚至經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型進程中，扮演著不僅僅是不可或缺的、更是舉足輕重的作用。即便個別的解釋有這樣或那樣的問題，也應(yīng)該被看作是難以避免的“試錯”，而不能整體抹煞最高法院司法解釋的積極功能。

這一積極功能的存在，是有其原因的。現(xiàn)代法學(xué)已經(jīng)揭示，任何國家的立法機關(guān)都不可能制定百分之百周詳?shù)?、覆蓋所有問題的、又能緊跟時勢變化的、在實務(wù)中只需法官照搬適用的法律。這樣的法律，只能出自“上帝”或“神靈”之手。在中國，立法機關(guān)自身的立法功能尚處在不斷完善的過程中，而社會仍然在繼續(xù)發(fā)生“三千年未有之變局”(李鴻章語)，法律的不周延和欠缺更為凸顯。在此制度格局中，必須要有那么一些機構(gòu)，勇敢地拉起“法律解釋”的大旗，通過富有智慧的、表面上看起來是邏輯推演的工作，使法律在立法機關(guān)未來得及予以補充或修改之前，得以不斷地展現(xiàn)其可能具有的意義，機變地解決各式各樣的新問題，從而借助法律推動社會變革。

如果說民主制國家中立法是一種多數(shù)公民意志的表達、是一種政治活動的話，那么，給法律注入更多血肉、讓其更富適用性和實效性、使其更具生命力、為諸多新問題的解決“發(fā)現(xiàn)”法律依據(jù)的解釋工作，也可稱得上是極其重要的政治使命。只是，這樣的政治使命經(jīng)常躲在“法律解釋”的面紗之下，起著“靜悄悄的革命”之作用。任何經(jīng)常運用法律的機構(gòu)，其實都承擔(dān)著這樣的使命。但是，相較而言，法院是碰到法律問題最多、運用各種法律規(guī)則最全面的機構(gòu)，也是當(dāng)代法治架構(gòu)的設(shè)計者賦予最終解決各種法律糾紛(包括在對法律理解上的糾紛)的權(quán)限的機構(gòu)。因此，法院的解釋無疑是最具廣泛影響力的。

在適用判例法制度的國家中，司法解釋是在法院裁判文書中顯現(xiàn)出來的，并通過判例發(fā)揮拘束效力；即使地方法院在某個具體問題上的裁判不一，最高層級的法院也會通過提審等方式就具體案件作出裁判，并由此確立最權(quán)威的判例，借此推行最權(quán)威的解釋。這樣的司法解釋，確實與典型司法樣式一致。不過，也有其一定的局限性。因為，既然司法解釋在許多時候是具有很強政治意義的，是需要法官像立法者那樣考慮各方面應(yīng)當(dāng)考慮的因素的，那么，以典型司法樣式完成的司法解釋，就會使法官只能局限地觀察特定案情、聆聽或閱讀特定當(dāng)事人的意見陳述。當(dāng)然，法官可以通過自己的研究，廣泛汲取案件以外的信息和知識，以最大可能地緩和這一局限，但局限很難徹底克服。

在中國，判例法欠缺，地方法院乃至最高法院，即便作出具有創(chuàng)新意義的司法解釋的裁判，也不會構(gòu)成“強拘束力”(以后碰到類似案件的法院，可能會參考這一裁判但不一定完全遵循，可謂具有“弱拘束力”)。真正有效的、在各級法院審判實務(wù)中得到普遍適用的司法解釋，出自最高法院的個案批復(fù)或抽象規(guī)則。雖然最高法院并非以“坐堂審案”的方式作出司法解釋，但經(jīng)驗表明，最高法院的批復(fù)或規(guī)則，絕大多數(shù)都是基于審判實務(wù)中的事實和問題而產(chǎn)生的。其中，抽象規(guī)則形式的司法解釋，既是來源于實際個案的，又是超越實際個案的。因為，最高法院可以不拘泥于特定案情或特定當(dāng)事人的意見陳述，可以像立法機關(guān)那樣聽取相關(guān)利益主體的意見或召開專家咨詢會。中國的最高法院，就是以這樣獨特的方式，履行著各國法院都要負擔(dān)的政治使命。

“公民動議司法解釋”的機制，實際上也并不僅僅在于擴大司法解釋的信息渠道——最高法院可能對需要解釋的問題早有了解，更在于增強司法解釋——相當(dāng)意義上是一項政治使命——在民眾中的認同和接受程度。不過，中國式司法解釋并非沒有潛在的危險。

時機的選擇

熊偉在建議中提及：非法撤換、停職、誡免村委會成員是對村民自治權(quán)的侵犯，也侵犯了按法定程序當(dāng)選的村委會成員的合法權(quán)益；《行政訴訟法》規(guī)定任何組織和個人認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益即可提起訴訟，“合法權(quán)益”并不局限于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)；現(xiàn)實中已有法院拒絕在行政訴訟中受理此類案件，因此，最高法院應(yīng)依照《行政訴訟法》的精神作出解釋，將對村委會成員的非法撤換、停職、誡免等納入行政訴訟受案范圍；若果如此，根據(jù)《村民委員會組織法》第11條規(guī)定，村委會成員基本上能勝訴，中國的村民自治將向前邁進一大步。

最高法院采納此建議，顯然已經(jīng)暗示其對上述理由的認可；至少，足以讓人相信，最高法院默認了其面臨的推動村民自治的政治使命。于是，以往悄悄地隱在“法律解釋”面紗下的政治使命，被一下子推到了聚光燈之下，被人看得清清楚楚。這樣的自我暴露，是一個大膽的、勇敢的坦白。然而，也有可能使最高法院以及各地方法院面臨更為艱巨的任務(wù)。

《村民委員會組織法》是由全國人大常委會于1998年通過的。可見，村民自治的改革計劃，早在9年以前，就已經(jīng)由最高權(quán)力機關(guān)宣示了。然而，直到現(xiàn)在，基層政府非法撤換、停職、誡免村委會成員的現(xiàn)象仍然屢見不鮮。究其原因，恐怕不能簡單地說一句“基層政府干部法治意識淡薄、濫用權(quán)力”就可打發(fā)掉的。除了出于裙帶、尋租等因素以外，還可能出于“完成國家治理任務(wù)”、“對村民自治的不信任”等因素。假如村委會成員被村民告發(fā)存在違法亂紀的問題，或者存在濫用權(quán)力侵犯村民正當(dāng)權(quán)益或公共利益的問題，或者存在拉幫結(jié)派、結(jié)黨營私或復(fù)興宗族勢力的問題，基層政府也有可能按傳統(tǒng)管理方式，對村委會成員進行撤換、停職等。

《村民委員會組織法》確立的村民自治計劃，不是朝夕之間即可實現(xiàn)的，它牽涉整個農(nóng)村治理的改革。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)稅的取消，至少在理論上使基層政府失去了70％左右需要借助村委會的治理任務(wù)。這就為村委會成員的任免受基層政府干預(yù)，掃除了重大的障礙。但是，這顯然不是由司法解釋加以推動的。假設(shè)最高法院在9年前就作出允許村委會成員對非法撤換、停職等行政行為提起訴訟的司法解釋，雖然符合《行政訴訟法》、《村民委員會組織法》的精神，村委會成員的勝訴率也會很高，但國家治理任務(wù)與村民自治之間的沖突如何解決，會成為訴訟之后的重大問題。

此例充分顯示，最高法院的司法解釋也有一個“是否合乎時宜”的問題。在引入“公民動議司法解釋”機制之后，最高法院就必須經(jīng)受得住一個考驗：當(dāng)公民動議顯得十分的人情、人理、人法的時候，最高法院是不顧時宜地采納還是慎重考慮時機。若是前者，或可得到普通民眾直覺上的認同，但不見得對制度改革有利；若是后者，或許對制度改革有利，但可能會使最高法院直面普通民眾的質(zhì)疑。

此外，若最高法院作出允許村委會成員起訴的司法解釋，的確會使村民自治邁前一大步，但是，最高法院也需考慮在未來如何應(yīng)對村民自治(集體治理)與村民(個體權(quán)益)之間的糾紛。如果說基層政府以往還是對此類糾紛進行處理的“先頭軍”，那么，農(nóng)村治理改革很有可能使基層政府失去擔(dān)綱“先頭軍”的積極性，許多糾紛可能會直接擺到法院面前，讓法院來厘定村民自治與個體村民之間的正當(dāng)關(guān)系。這是最高法院可能面臨的另一挑戰(zhàn)。

(作者為北京大學(xué)法學(xué)院副院長)