進京信訪高峰如何化解？

陽　敏

任職于中國社會科學院農(nóng)村所的于建嶸教授，因關注中國社會問題、屢屢直言獲高層重視而廣受關注。兩年前，他因為建議“撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作”而引發(fā)了有關信訪改革的論爭。此時恰逢新《信訪條例》頒布實施兩周年，2008北京奧運會也進入倒計時，溫家寶總理表示將民主、開放、文明、友好、和諧的中國展現(xiàn)給世界。本刊記者特此就《信訪條例》實施情況、如何化解進京信訪高峰等問題專訪了于建嶸教授。

信訪誘發(fā)信訪

《南風窗》：（以下簡稱《南》）2007年5月1日恰好是新《信訪條例》頒布實施兩周年。我得知您所領導的中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村社會問題研究中心課題組于2006年12月至2007年3月對新《信訪條例》實施情況進行了調(diào)查研究。您是否能談談此次調(diào)研的情況？

于建嶸（以下簡稱于）：這次調(diào)研包括進駐北京“上訪村”對大量進京上訪人員的訪談和問卷，與部分地市和中央機關信訪工作人員座談及對相關專家的訪談。通過調(diào)研，課題組認為，新修訂的《信訪條例》自從2005年5月1日實施以來，在確保民情、民意、民智順暢上達，切實維護群眾的合法權益等方面做了大量的工作，取得了一定的成績。但是，少數(shù)地區(qū)和部門以強制手段妨礙群眾行使正當信訪權利，甚至打擊迫害信訪群眾的情況還不同程度地存在。

據(jù)對560名進京上訪群眾的問卷調(diào)查，有71.05%的人認為，新《信訪條例》實施以來，某些地方政府對上訪人的打擊迫害依然嚴重。這些信訪群眾進京上訪的主要目的，就是要中央對他們因上訪遭受打擊迫害給說法。

《南》：我的一個強烈感覺是上訪誘發(fā)上訪。是這樣的嗎？2005年修訂后的《信訪條例》是不是執(zhí)行起來出了什么問題？

于：的確如此。新條例把“任何組織和個人不得打擊報復信訪人”提到了總則，但問題是，新條例同時規(guī)定了許多所謂“規(guī)范”信訪行為的條款，比如，第18條規(guī)定“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數(shù)不得超過５人”，可條例中并沒有對如何推選代表等問題進行相應的規(guī)定。而在現(xiàn)實中，要推選代表就要開會，有的地方政府就會定一個“非法聚會”或“煽動、串聯(lián)、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪”的罪名；要選代表就得要支付一定的上訪費用，就可以定一個“以信訪為名借機斂財”的罪名。再比如，第20條規(guī)定，信訪人不得“在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集”，不得“在信訪接待場所滯留”。否則，按條例第47條規(guī)定，要受到有關國家機關工作人員的勸阻、批評或者教育。經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止；違反集會游行示威的法律、行政法規(guī)，或者構成違反治安管理行為的，由公安機關依法采取必要的現(xiàn)場處置措施、給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任?？梢姡@些條款都可成為打擊迫害信訪人的理由和借口，已嚴重地侵害了公民的憲法權利。

《南》：我看您在此次“信訪條例實施情況調(diào)研”中，再次強調(diào)“要從制度上解決“截訪”和“銷賬”的做法，您指出上述做法不僅堵塞了群眾的信訪渠道，而且會直接腐敗國家的信訪隊伍。

于：從這次調(diào)研的結果看來，近兩年來，許多地方派人到各級信訪接待場所攔截正常上訪群眾的“截訪”現(xiàn)象仍然十分嚴重。造成這種現(xiàn)象的原因主要有兩個方面：其一，由于各級信訪部門特別是中央信訪部門對信訪數(shù)量有統(tǒng)計和通報制度，對地方主要領導的政績有一定的影響；其二，有59.77%的信訪群眾表示，進京上訪的主要目的就是要給地方政府施加壓力，以求問題的解決。

信訪洪峰無法緩解的關鍵在于，信訪制度中的壓力體制仍然沒有改變，反而因賦予了政府信訪機構的調(diào)查、直接移交和督辦權而有所加強，這種自上而下的壓力體制有可能誘發(fā)更多問題，造成更大的信訪洪峰。我國現(xiàn)行信訪制度的基本特點是權力壓力型，其主要表現(xiàn)為兩個方面：其一是首長的壓力，即某某領導批示，這主要針對個案而言的；其二是上級排名的壓力，即各級政府都有關于各地上訪的數(shù)量和規(guī)模的排名并與政績掛鉤。

各級信訪部門雖然可以依靠這兩種壓力來促使具體工作部門解決一些問題，但是在中央的高壓下，有的地方政府為了息訪，對于信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪案件。修訂后的《信訪條例》第7條規(guī)定，各級人民政府應當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴格依照有關法律、行政法規(guī)和條例的規(guī)定，追究有關責任人員的責任，并在一定范圍內(nèi)予以通報；各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考核體系。這實際上就把息訪制度化了，地方政府息訪壓力很大。

改變之道

《南》：2007年春節(jié)前后，您深入虎穴，住在北京永定門東莊地區(qū)的“上訪村”實地調(diào)查。據(jù)說，您因為穿著破爛，貌似上訪群眾，差點被警察送到湖南駐京辦解送回鄉(xiāng)。能不能談談您對于“上訪村”的感受？

于：據(jù)調(diào)查，“上訪村”平時大約有2000多進京信訪的群眾，“兩會”或國家有重大活動前后，人員更會大量增加。信訪群眾之所以聚集在這里，主要是由于“中共中央辦公廳和國務院辦公廳人民來訪接待室”、“全國人大常委會辦公廳人民來訪接待室”及“最高人民法院人民來訪接待室”都在這附近地區(qū)。

上訪人員聚居，也就形成了“上訪文化”，他們互相鼓勵、互相影響，各種歌謠和傳言流行一時——長期居住在“上訪村”的三四百名上訪種子，常常在全國范圍內(nèi)呼朋引伴，因此上訪已經(jīng)成為一種生活方式，到北京上訪就像走親戚?！吧显L文化”的形成使得“上訪”群眾很有凝聚力，他們甚至經(jīng)常自發(fā)組織到敏感地帶上訪的“集體行動”。為了防范信訪群眾進行所謂的“集體活動”，有關部門經(jīng)常對“上訪村”進行清理，難免發(fā)生一些暴力沖突，這些事件又成為了國內(nèi)外各種媒體報道的焦點，這些都造成很嚴重的政治影響。

《南》：所以，您認為解決上訪村的問題刻不容緩，是嗎？有什么可行的方案嗎？

于：要解決“上訪村”的問題，一個比較現(xiàn)實和有效的做法就是改變目前國家有關部門來訪接待部門較為集中的問題。根據(jù)各部門接待場所建設和“上訪村”信訪群眾分類等情況，我建議把“最高人民法院群眾來信來訪接待室”遷出北京永定門地區(qū)。這樣就可分散約60%以上的進京信訪群眾。

《南》：我想，很多持反對意見的人會認為，化解了上訪群眾也就等于掩蓋了矛盾。您的觀點可能會比較孤立，您怎么看呢？

于：沒有去過上訪村的人，不知道上訪的群眾有多苦。我在上訪村調(diào)查期間，拍了一個片子，前不久在社科院的一個會議上，我放了這個片子，當時在場很多人都哭了。很多人一生的時間就耗費在漫長的上訪之路上，他們以為有用，其實沒有用。既然如此，就應該幫他們把這塊遮羞布扯掉。

《南》：我聽說，上訪群眾中流傳著這樣一句歌謠“2008，到北京來看奧運”。根據(jù)以往經(jīng)驗判斷，2008年北京奧運會前夕勢必出現(xiàn)上訪高峰——這恐怕是中央政府最擔心的問題之一。您認為是否有可能在短期內(nèi)化解可能出現(xiàn)的信訪高峰呢？

于：當然可以做一些事情。比如我自己，在上訪村調(diào)查期間，給一些上訪戶提供了咨詢，也化解了不少矛盾。上訪群眾都相信知識權威，也相信政府以外的一些機構。

我們的調(diào)查顯示，接受問卷調(diào)查的560人，平均來京上訪14.63次，最近一次平均在京292.07天，平均共跑了3.65個部門和機關。有些人進京上訪已數(shù)十年，他們在北京的生活狀況十分差，有些在路邊街頭露天居住，靠拾垃圾或乞討為生。根據(jù)我們的研究，這些人滯京原因不一，較為復雜：其中，近半數(shù)以上的信訪群眾表示，因為害怕地方政府的打擊報復不敢回鄉(xiāng)；另一部分當事人，并非案件的判決本身有問題，而是由于對地方各級司法機關不信任，才長期滯京上訪，需要有獨立的中介機關幫助他們進行分析和把握；有些長期滯京人員的精神狀況已存在不同程度的問題，需要進行心理輔導。

根據(jù)這些情況，我建議由有關部門組織律師事務所、公證處、會計師事務所、法醫(yī)鑒定中心等社會中介機構及社會知名人士、心理分析師等對較典型的信訪案件提供法律咨詢，幫助信訪群眾分清信訪案件的性質(zhì)，加強司法機構在處理信訪群眾權利救濟時的主導作用。對某些長期滯京具有典型意義的案例，可以考慮由中介機構陪送回鄉(xiāng)。