東盟漸入不惑

趙博淵

《東盟憲章》誕生后，東盟將增設(shè)人權(quán)委員會(huì)，同時(shí)有權(quán)以多數(shù)表決的方式對違反憲章的成員國予以制裁，包括暫停其成員資格或除名。

8月8日是東南亞國家聯(lián)盟(簡稱東盟：成立40周年的日子。這個(gè)比歐盟小10歲的區(qū)域性組織正日漸成熟，邁上了制定東盟憲章的新征程。

與歐盟一樣，東盟一體化也遇上了磕磕絆絆。7月30日在馬尼拉舉行的東盟外長會(huì)議會(huì)場外，就有高舉反對東盟貿(mào)易自由化標(biāo)語的游行者在與警察的肢體沖撞中受傷。該次會(huì)議涉及三大議題：總結(jié)《東南亞無核區(qū)條約》10年來的執(zhí)行情況；促進(jìn)海外勞工權(quán)益保障；確定東盟憲章的草案，以備在11月新加坡峰會(huì)上通過。

重經(jīng)輕政的40年

東盟的前身是馬來亞聯(lián)邦、泰國和菲律賓于1961年7月31日在曼谷成立的“東南亞聯(lián)盟”。3個(gè)創(chuàng)始國都有濃厚的英美背景，顯示該組織成立的初衷就是遏止共產(chǎn)主義勢力在東南亞的滲透和擴(kuò)張。但隨著1965年8月新加坡脫離馬來亞聯(lián)邦獨(dú)立及菲、馬領(lǐng)土爭端的出現(xiàn)，聯(lián)盟名存實(shí)亡。成員國不得不開始籌劃建立一種新型的區(qū)域關(guān)系。

1965年9月，倡導(dǎo)萬隆精神和不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)的印度尼西亞發(fā)生軍事政變，反共先鋒蘇哈托將軍取代了容共的蘇加諾，并很快和美國打成一片。而脫離了馬來亞的新加坡在外交上仍然親西方。這樣，除了印支半島上處于戰(zhàn)爭陰霾下的越老柬3國，以及1962年政變后倒向中國的緬甸和當(dāng)時(shí)仍受英國統(tǒng)治的文萊，東南亞另5國有了聯(lián)合的可能。

由一個(gè)北約一樣的準(zhǔn)軍事組織過渡到以地緣和經(jīng)濟(jì)為紐帶的組織并不簡單，幸好意欲重整東盟的5國唇齒相依，為了在越南戰(zhàn)爭的烽火中潔身自保，毅然淡化了容易樹敵的意識(shí)形態(tài)標(biāo)簽，而將拓展經(jīng)濟(jì)聯(lián)系置于優(yōu)先考慮。經(jīng)過兩年的準(zhǔn)備，5國外長于1967年8月8日發(fā)表《曼谷宣言》，正式宣告東南亞國家聯(lián)盟(ASEAN)成立。從一開始，新東盟就把咄咄逼人的意識(shí)形態(tài)鎧甲掩藏起來，更多地把重心放到了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化領(lǐng)域。

相比之下，與“東南亞聯(lián)盟”成立的背景相似，同樣由美英扶持組建的“巴格達(dá)條約組織”就沒這么幸運(yùn)了。其在運(yùn)行4年后，隨著伊拉克退出而于1959年易名為“中央條約組織”，剩下的4個(gè)成員國土耳其、英國、巴基斯坦和伊朗堅(jiān)持了20年，最后還是被迫散伙。這顯示一個(gè)組織沒有可持續(xù)性的目標(biāo)，光靠反蘇聯(lián)的意識(shí)形態(tài)難以維系。

不過，整個(gè)冷戰(zhàn)期間，親美都是東盟主色調(diào)；越戰(zhàn)期間，東盟更是充當(dāng)美國后援，泰國經(jīng)濟(jì)亦因此獲益不少。值得注意的是，1970年代的東盟各國中，絕大多數(shù)都處在威權(quán)主義統(tǒng)治下。而在民主化浪潮高漲的1980年代，東盟接納了第六個(gè)成員國——有著豐富油氣資源的文萊。盡管這個(gè)一夜暴富的君主國在許多方面都與東盟老成員格格不入，但在東盟體系內(nèi)，只要不存在歷史積怨和現(xiàn)實(shí)沖突，其它的分歧都不是什么大障礙。

如果說1980年代的東盟還在悠哉游哉地漫步云端，那么1995年越南的加入就是東盟加速跑的起爆點(diǎn)。接著，1997年老撾和緬甸加入，1999年柬埔寨入盟。與南洋各國相比，越老緬柬4國都有著長期的戰(zhàn)亂史，東盟長期以來不敢接納它們。直到柬埔寨踏上和平進(jìn)程，越南實(shí)行改革開放，老撾跟著沾光，而緬甸在1990年選舉中出現(xiàn)的昂山素季現(xiàn)象更令東盟看到了希望，這樣才讓東盟最終拋棄成見，真正成長為一個(gè)全區(qū)域組織。

東盟的壯大，促使例行的首腦會(huì)議1995年起被升格為組織的最高決策機(jī)關(guān)。這一機(jī)制的出現(xiàn)，標(biāo)志著東盟在政治合作上邁出了第一步。1995年12月曼谷峰會(huì)之后，東盟各國深化了各領(lǐng)域的交流合作，還首次涉及區(qū)域安全問題，于1997年簽署于《東南亞無核區(qū)條約》。2002年元旦，東南亞自由貿(mào)易區(qū)計(jì)劃正式啟動(dòng)，而當(dāng)年10月的巴厘島慘案更堅(jiān)定了東盟一體化的信念。2003年第九次峰會(huì)通過了“東盟共同體”宣言，計(jì)劃在2020年成立類似于歐盟的東盟共同體；到了去年的宿務(wù)峰會(huì)上，時(shí)間表更提前到了2015年。

松散的開放結(jié)構(gòu)

一提到東盟，就難免要與另外兩個(gè)共同體組織——?dú)W盟和非盟作比較了。

就入盟難度而言，東盟顯然不及歐盟。歐盟自歐共體算起，誕生50年，其間幾經(jīng)擴(kuò)容，仍沒有囊括前蘇聯(lián)版圖之外的所有歐洲國家。包括挪威、瑞士以及巴爾干半島上的幾個(gè)國家，至今仍不得其門而入；而像土耳其這樣的歐亞國家，要成為歐盟成員，其難度并不比中國男足殺人世界杯來得更容易。而東盟的標(biāo)準(zhǔn)就低得多，只要政治經(jīng)濟(jì)相對穩(wěn)定，認(rèn)同聯(lián)盟的規(guī)章與目標(biāo)，不管宗教文化背景或經(jīng)濟(jì)、人權(quán)水平如何，來者不拒。目前東南亞范圍內(nèi)只有東帝汶尚未加入東盟．而東帝汶自2002年建國后便成為東盟觀察國，并在2005年出席了東盟區(qū)域論壇。去年宿務(wù)峰會(huì)上，東盟發(fā)言人萊卡羅斯已經(jīng)表態(tài)，稱東帝汶加入東盟只是時(shí)間問題。目前還缺的一個(gè)硬件是，東帝汶必須在各東盟成員都設(shè)有大使館。

東盟的成員資格較歐盟更開放，是由其成員國本身的政治經(jīng)濟(jì)水平所決定的。首先，東盟各成員國普遍有過殖民地經(jīng)歷，獨(dú)立時(shí)間不長；在政治上，都長期處于威權(quán)統(tǒng)治下，經(jīng)濟(jì)的市場化水平也不高。不妨打個(gè)比方，歐盟就像是一支NBA籃球隊(duì)，成員都是高個(gè)子，所以選拔新人自然也會(huì)挑選高個(gè)子；而東盟卻是一群矮個(gè)子，標(biāo)準(zhǔn)自然偏低。其次，冷戰(zhàn)期間歐亞兩洲的經(jīng)歷也決定了兩個(gè)共同體不同的特點(diǎn)。歐洲作為冷戰(zhàn)橋頭堡，是美蘇交鋒最激烈的地方，嚴(yán)峻的戰(zhàn)爭威脅促使西歐各國非常重視意識(shí)形態(tài)。反觀東南亞，雖然也存在美蘇在越南的暗戰(zhàn)，但就總體而言，局勢相對緩和：蘇聯(lián)勢力主要集中在中南半島，美國勢力則集中于南洋。缺少戰(zhàn)爭威脅，自然也犯不著老拿意識(shí)形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)來說事。改善落后的經(jīng)濟(jì)面貌遠(yuǎn)比打意識(shí)形態(tài)戰(zhàn)爭來得更實(shí)惠。否則，以文萊的君主專制的政體恐怕很難入盟。

同樣以此觀之，東盟的開放性又不及非盟，這也是由非洲的政治經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定的。非盟的前身“非統(tǒng)”其實(shí)只是一個(gè)囊括多數(shù)非洲國家的“小聯(lián)合國”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠聯(lián)盟性質(zhì)。非統(tǒng)的壯大與非洲獨(dú)立浪潮同步，看上去更像是一個(gè)“翻身農(nóng)奴聯(lián)誼會(huì)”。然而，為了對付饑荒、戰(zhàn)爭、疾病、貧窮和種族部落沖突這“五蠹”，非洲國家必須超越“小聯(lián)合國”，緊密合作；而在國際舞臺(tái)上，若將許多非洲國家微弱的聲音匯聚一起，將更不容忽視。于是，囊括全洲絕大多數(shù)國家的非盟應(yīng)運(yùn)而生，只是這一松散“邦聯(lián)”在行政方面還欠權(quán)威。

一個(gè)區(qū)域共同體是否成功，并不取決于多么開放，而在于一體化程度。成熟的共同體如歐盟在吸收新成員時(shí)的慎重并不完全從政治角度出發(fā)，還考慮到組織的容受度。正如歐媒指出的那樣，若再有國家加入，那么法德這兩臺(tái)歐洲發(fā)動(dòng)機(jī)肯定得熄火。東盟卻不存在這樣的憂慮，一來東南亞國家本就不多，二來亞洲經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁勢頭將把越南、柬埔寨等變成新的發(fā)動(dòng)機(jī)。目前，歐盟已經(jīng)實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)貿(mào)易自由化和貨幣基本統(tǒng)一，制憲進(jìn)程也取得了突破，而東盟顯然還有一段長路要走。尤其東盟2005年以緬甸迫害人權(quán)和民主倒退為由，迫使其放棄擔(dān)任翌年的輪值主席國一事，對于東盟的團(tuán)結(jié)和抗壓性都造成了很大損害。

內(nèi)憂與外患

繼今年3月2日重點(diǎn)討論制憲問題的東盟非正式外長會(huì)議在柬埔寨暹粒召開后，8月2日，第五屆東盟軍事首腦非正式會(huì)議又在新加坡召開?？紤]到印尼近幾年頻遭地震、海嘯和恐怖襲擊，泰國和菲律賓南部的穆斯林聚居區(qū)也—直不得安寧，緬甸少數(shù)民族難民問題有增無減，以及禽流感、登革熱等痼疾在印尼、越南、泰國等地反復(fù)發(fā)作的現(xiàn)實(shí)，與會(huì)代表決定在人道主義援助、災(zāi)難救助、反恐及傳染病控制等領(lǐng)域加強(qiáng)情報(bào)合作與分享。

觀察這兩次非正式會(huì)議決策的過程，采取的都是所謂“協(xié)商一致”原則，離具有強(qiáng)約束力的票決制還差很遠(yuǎn)。不過，據(jù)信《東盟憲章》誕生后，東盟將增設(shè)人權(quán)委員會(huì)，同時(shí)有權(quán)以多數(shù)表決的方式對違反憲章的成員國予以制裁，包括暫停其成員資格或除名。這一有爭議的條款一目寫入憲章，將從根本上改變東盟秘書處渙散無力的現(xiàn)狀，對打破緬甸當(dāng)前的政治僵局也是一個(gè)期待。解決了緬甸這個(gè)近憂，東盟才有可能順利走向2015年。

對外交往方面，東盟通過與中日韓的10+1和10+3合作機(jī)制，擴(kuò)大了影響力，但也埋下了隱憂。東盟長期以來得以穩(wěn)健發(fā)展，很大程度上是因?yàn)樗c世無爭，現(xiàn)在，它卻似乎成了東亞諸強(qiáng)解決矛盾的會(huì)議室，連朝核問題都搬到了東南亞。而為了在東亞峰會(huì)上平衡中、日的影響，東盟連南亞的印度和大洋洲的澳大利亞也請了過來。東盟實(shí)際上處在一個(gè)強(qiáng)賓環(huán)節(jié)，弱主形單的境地，很難說以后不會(huì)出現(xiàn)喧賓奪主的局面。而為了不讓任何一個(gè)大國在本區(qū)域占據(jù)主導(dǎo)，東盟正籌劃分別與美國和歐盟舉行峰會(huì)。但這也是一個(gè)危險(xiǎn)的平衡游戲，做得好可以充當(dāng)眾強(qiáng)國對話的圓桌，做不好則會(huì)引火燒身，成為大國矛盾的替罪羊。