小額貸款公司路在何方？

李　芮

小額貸款公司身份的困惑

身份問題與法律適用

對于貸款公司的法律屬性，目前學界公開論述的較少。中國社會科學院金融研究所研究員彭興鈞認為，它屬于非正規(guī)金融組織，因為它的互助性使其區(qū)別于一般的金融組織，而它又經(jīng)營貸款業(yè)務，使其又區(qū)別于一般的企業(yè)，相應的，彭興鈞認為它應該屬于《民商法》來調整，而不應該由《商業(yè)銀行法》或《公司法來調整》。還有的學者將其定性為準金融組織。但是，無論是非正規(guī)金融組織還是準金融組織，對于貸款公司的法律適用都是一個問題。

第一，目前，我國對于小額信貸的相關規(guī)定有2001 年12 月中國人民銀行發(fā)布的《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導意見》等金融規(guī)章和規(guī)范性文件，位次比較低，還沒有上升到法律層面。第二，從貸款公司提供的業(yè)務來看，盡管其目前僅僅可以提供貸款服務，但其本質上仍舊是一種金融行為，是要收取商業(yè)利潤并采取商業(yè)化的經(jīng)營方式以實現(xiàn)資金利用的商業(yè)行為，而不是慈善行為。所以，它不同于以財政為后盾的政策性銀行，不能接受相關的法律調控。第三，貸款公司在追求自身商業(yè)利潤持續(xù)發(fā)展的同時，它主要目標還在于扶持廣大低收入階層走出貧困，實現(xiàn)“雙贏”，所以它不同于追求利潤最大化，同時調控全國金融、經(jīng)濟穩(wěn)定的商業(yè)銀行，因此《商業(yè)銀行法》也不能對它的行為進行規(guī)范。第四，由于貸款公司是不同于自然人的法人，所以，它也不屬于《民法通則》規(guī)定的民間信貸法律制度的監(jiān)管和調節(jié)范圍。第五，雖然《試點方案》將貸款公司規(guī)定為有限責任公司，但是業(yè)務的特殊性使它不同一般的公司，其也不適用《公司法》。最后，作為貸款公司最為直接依據(jù)的試點實施方案只做了一些粗線條的規(guī)定，而且缺乏統(tǒng)一性和法律效力，貸款公司該享受的優(yōu)惠政策沒有明確，使得貸款公司的一些經(jīng)營陷入既無法律依據(jù)又無試點文件支持的尷尬境地?？傊?，貸款公司是一種新的金融組織形式，必須有新的立法來規(guī)范其行為，以促進其發(fā)展。

身份問題帶來的監(jiān)管問題

根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（2006 年10 月31 日修改通過）第2 條規(guī)定：國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構（目前指銀監(jiān)會）負責對全國銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動的監(jiān)督管理工作。由于小額貸款公司沒有取得金融許可證，在法律上其稱不上金融機構，所以它不受銀監(jiān)會的監(jiān)管。從各地的實踐來看，對貸款公司的監(jiān)管由試點辦公室實施，在公司開始運營后，試點辦公人員先后撤離，大部分試點地區(qū)都將監(jiān)管任務交給縣人民銀行，由貸款公司定時向縣級人行報送資料，人行參照有關規(guī)定對貸款公司的違規(guī)行為進行處罰，但自從銀監(jiān)會成立后，人民銀行已經(jīng)專司國家貨幣政策的正確制定和執(zhí)行，所以縣級人行恐難勝此任。

身份問題引發(fā)資金短缺問題

由于不具有合法的金融機構身份，貸款公司只能貸不能存，根據(jù)試點方案規(guī)定，其資金來源為自有資金、捐贈資金或單一來源的批發(fā)資金，無論哪一種形式，在民間融資需求量巨大而貸出去的資金短期內無法全部收回的情況下，貸款公司最終都將面臨資金短缺的問題，嚴重影響貸款公司的持續(xù)發(fā)展。而且只貸不存，將會加劇我國農(nóng)村既有資金向城市逆向流動的問題。據(jù)亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處副代表湯敏估算，中國農(nóng)村每年的資金流出至少在3000 億元以上。貸款公司不能吸收存款，農(nóng)民的儲蓄資金只能投向于郵政、農(nóng)村信用社等機構，而郵政只有吸收存款的功能，但不發(fā)放貸款；農(nóng)民向信用社貸款手續(xù)繁雜，條件苛刻，這樣農(nóng)村就會陷入資金越來越緊張的困境。

小額貸款公司的出路

無論將貸款公司定為非正規(guī)的金融機構還是準金融組織，都不利于貸款公司的發(fā)展，資本所有者投資于貸款公司其關鍵的原因在于期待試點之后拿到金融業(yè)務許可證，變身為銀行，身份上的不明確導致發(fā)展前景模糊只會讓投資者止步不前，貸款公司終將步入八九十年代小額信貸組織同樣的命運，最終胎死腹中。可持續(xù)發(fā)展與扶貧是小額信貸成功的不可缺少的要素，如果我國的小額信貸組織辦一個，衰退一個，那么將永遠無法形成規(guī)模，也就無法成為解決我國貧困問題的有效形式。總結國際上小額信貸組織的扶貧經(jīng)驗，世界上成功的小額信貸組織最后大都取得了銀行的身份，所以將我國的小額貸款公司發(fā)展前途定位于民營銀行，將是我國小額信貸組織的唯一出路。究其原因，有以下幾點：

從國內外經(jīng)驗教訓來看

國際上最成功的小額信貸案例，當屬孟加拉的史努斯創(chuàng)辦的孟加拉的鄉(xiāng)村銀行（GB），為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，其在1983 年不得不注冊為鄉(xiāng)村銀行。印尼的人民銀行小額信貸部（BRI），在80 年代以后，由過去的發(fā)放貼息貸款為主改造為按照商業(yè)規(guī)則運行的小額信貸部。我國在貸款公司之前也實施了眾多的小額信貸項目，雖然不能說都以失敗告終，但能存活下來的，大多發(fā)展緩慢，沒有形成規(guī)模，沒有發(fā)揮小額信貸組織應有的功能，表面上的原因雖然是因為過多強調了其慈善性而導致后續(xù)資金短缺，深層次的原因還是因為沒有合法的身份，無法參與市場運作。

民營銀行的優(yōu)點

根據(jù)學界的大多數(shù)論述，民營銀行具有產(chǎn)權清晰、委托—代理的治理結構、，激勵機制靈活、商業(yè)化的服務理念、信息和成本優(yōu)勢等優(yōu)點。而產(chǎn)權清晰則是核心，產(chǎn)權清晰是“委托—代理”制度的基礎，也是建立合理有效的監(jiān)管機制的基礎。這點也等同于我國二十多年的國企改革經(jīng)驗，如果我國的改革開放僅限于國企改革和外資進入，而沒有民營企業(yè)的發(fā)展，我國的經(jīng)濟發(fā)展可能遠遠達不到今天的水平，既然在其它行業(yè)中可以開放民營企業(yè)，那么在金融行業(yè)中開放民營銀行必然是合乎邏輯的選擇。實踐證明，在國有商業(yè)銀行中做到產(chǎn)權清晰，進而建立現(xiàn)代企業(yè)治理結構是一項艱苦的工作，從而開放民營銀行和國有商業(yè)銀行改革是銀行改革過程中同等重要的兩個方面，發(fā)展民營銀行有利于打破國有商業(yè)銀行的壟斷，改善金融市場的競爭環(huán)境。

民營銀行可以為我國大量的民間融資找到出口

我國法律明確規(guī)定非政府組織是不可以從事金融活動的，但是根據(jù)人民銀行統(tǒng)計司2005 年對民間融資的推算，我國民間融資規(guī)模為9500 億元，占GDP 的6.96% 左右，占本外幣貸款的5.92% 左右。如此巨大規(guī)模的融資都是在非正規(guī)金融模式下進行的，這說明我國民間存在著巨大的從事金融活動的空間，同時也表明我國的正規(guī)金融組織根本無法滿足民間的融資需求，與其讓大量民間資本無序發(fā)展，還不如因勢利導，將之引導到投資民營銀行上來，同時還可以遏制農(nóng)村高利貸和地下錢莊等形式的組織的不健康發(fā)展。

發(fā)展民營銀行是解決小額貸款公司一系列問題的鑰匙

資金短缺、監(jiān)管混亂是目前貸款公司面臨的主要問題。只靠發(fā)起人的自有資金無法滿足我國廣大農(nóng)戶和中小企業(yè)大量的貸款需求。而不能為貸款公司合理地定性，就無法解決由誰來監(jiān)管的問題。以民營銀行為方向，貸款公司就取得了合法的金融機構的地位，就可以名正言順地吸收存款，解決目前只貸不存帶來的資金緊缺問題。而且定位于民營銀行，由銀監(jiān)會對其進行監(jiān)管就成了理所應當?shù)氖?。同時，合法的金融機構的地位，還可以吸收更多的投資者開辦小額貸款公司，壯大其自身力量，增強我國金融機構的競爭力。

總之，只有以民營銀行為方向，小額貸款公司才會走出目前的困境，成為改變我國貧困問題的有效途徑之一。2004至2006 年三個中央一號文件都表明中央對我國農(nóng)村金融的重視，2006 年國務院制定的《關于鼓勵支持和引導個體等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》指出：“在加強立法、規(guī)范準入、嚴格監(jiān)管、有效防范金融風險的前提下，允許非公有資本進入?yún)^(qū)域性股份制銀行和合作性金融機構。”“建議在條件成熟、具有代表性的地方批準幾家區(qū)域性民營銀行作為試點”，這些政策給我國民營銀行的放開帶來了一線曙光，也為我國小額貸款公司的前途照亮了一點希望。