戶籍改革：牽一發(fā)而動全身

郭　凱

打破當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元戶口制度，實(shí)現(xiàn)中國人的遷徙自由，這是人們呼吁了多年的目標(biāo)。然而，這不是一紙取消城鄉(xiāng)戶口差別的文件就能達(dá)到的。在這之后，還需要進(jìn)行深刻的制度變革

距北京市朝陽區(qū)公立初中入學(xué)報(bào)名登記的時(shí)間—— 4月21、22日——越來越近了，居住在朝陽區(qū)東三環(huán)的付兵仍在為孩子的升學(xué)問題憂心。

幾周前，付兵家附近的一所中學(xué)給他的答復(fù)是，學(xué)校地方緊張，只能接受有北京戶口的學(xué)生。而付兵夫婦雙方都沒有北京戶口。

據(jù)記者了解，東三環(huán)周圍的幾家中學(xué)都給出了類似的說法，他們表示只接受有《2007年朝陽區(qū)初中入學(xué)報(bào)名卡》的學(xué)生。而《報(bào)名卡》的獲得，條件之一是具有北京市戶口。

今年3月30日，公安部表示，全國已有12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口，實(shí)現(xiàn)了公民身份法律意義上的平等。公安部相關(guān)負(fù)責(zé)人說，中國還將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，促進(jìn)人才交流和人口的合理有序轉(zhuǎn)移，探索建立居住證制度。

付兵已經(jīng)聽說了這些利好消息。但是，距離這些政策改革最終落實(shí)到他們身上，還顯得那么遙遠(yuǎn)。

時(shí)值北京市年收入過12萬元者自行申報(bào)納稅的最后時(shí)限剛剛過去。付兵屬于申報(bào)一列。付兵說，他們夫婦在北京向政府納稅多年了，但他們的孩子現(xiàn)在卻連義務(wù)教育階段的學(xué)校都進(jìn)不去；如果政府只顧向他們收稅，而不顧他們的孩子入學(xué)，他們?yōu)槭裁匆陥?bào)？

從財(cái)政國家到稅收國家

付兵從外省到北京工作已經(jīng)10年，他妻子隨后帶孩子到京，至今工作時(shí)間也有7年多。付兵曾經(jīng)申請過北京市工作居住證，但據(jù)稱由于不在北京規(guī)定的有關(guān)條件之內(nèi)，一直辦不下來。

付兵說，他的孩子讀小學(xué)時(shí)，附近小學(xué)還可以接收，只要交一筆不太高的借讀費(fèi)；但現(xiàn)在，他打聽到，公立中學(xué)進(jìn)不去，他的孩子可以進(jìn)一種“民辦公助”的中學(xué)，但要繳納每年1.5～2萬元的學(xué)費(fèi)，這是一筆相當(dāng)沉重的家庭負(fù)擔(dān)。

付兵夫婦在北京一直納稅，近兩年，全家在京繳納的個(gè)人所得稅每年都有3萬多元。個(gè)人所得稅是近年來北京市地方稅收增長最快的稅種，盡管個(gè)人所得稅收入還要由中央政府和地方政府分成享有。根據(jù)北京市地稅局工作人員向記者介紹，2006年北京市個(gè)人所得稅收入229.8億元，占全市稅收來源的22.9%；2006年北京個(gè)稅收入同比增長19.8%，但在這些收入中，地稅局在技術(shù)上并不能看出納稅者的戶口身份。

付兵說，除了這些在北京工作的非北京戶籍者交納的個(gè)稅，他們所供職的企業(yè)所繳納的企業(yè)所得稅、增值稅等等，同樣是北京市公共財(cái)政收入的主要構(gòu)成。但僅憑一紙戶口，他們一家就被擋在了公共義務(wù)教育——最基本的公共福利之一——的門外。

“按戶口入學(xué)的規(guī)定，并不只是戶口制度的結(jié)果。事實(shí)上它是我們國家教育管理體制和社會綜合管理的問題?！敝猩酱髮W(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系教授謝賢星表示。

謝賢星說，按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的留下來的慣例，一個(gè)城市的財(cái)政部門在給教育系統(tǒng)作預(yù)算時(shí)，是根據(jù)在戶口基礎(chǔ)上形成的學(xué)生人數(shù)按人均撥款，現(xiàn)在這個(gè)制度仍然占有主導(dǎo)作用，影響著教育主管部門對學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的管理。

換言之，沿襲至今的教育體制，學(xué)校獲得多少公共財(cái)政開支預(yù)算，計(jì)劃辦多大規(guī)模，是由學(xué)校周邊的有常住戶口的人數(shù)來決定的。

“可是現(xiàn)在北京市政府所管理、所承擔(dān)的人口早已不僅是有戶口的人口，而是在北京就業(yè)、在北京納稅的人口了。”付兵說。

“這種納稅人納稅、但是不能享有公共福利的社會不公，本質(zhì)上是中國在從財(cái)政國家向稅收國家的轉(zhuǎn)變過程中，公共管理沒有完全轉(zhuǎn)型造成的問題?！敝猩酱髮W(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副院長馬駿教授表示。

馬駿說，在1978年改革開放之前，中國是純粹的財(cái)政國家，國家財(cái)政來源單一，社會福利統(tǒng)包統(tǒng)分，戶口成為福利的分配依據(jù)，這是當(dāng)時(shí)體制下的產(chǎn)物。但1978年之后，國家經(jīng)濟(jì)體制走向多元化，國家財(cái)政收入中各種稅收成為越來越主要的部分。雖然目前國有企業(yè)利稅、行政性收費(fèi)等仍然是財(cái)政收入的一部分，但是各種所有制企業(yè)和公民個(gè)人納稅的增長，轉(zhuǎn)變了國家財(cái)政來源的基礎(chǔ)，中國在財(cái)政收入上已經(jīng)走向稅收國家。

但是，在公共管理、公共產(chǎn)品分配的體制上，中國還沒有轉(zhuǎn)變成真正的稅收國家，而政府對納稅人要承擔(dān)的責(zé)任，也沒有形成社會的普遍概念。馬駿說。

受挫的鄭州戶籍改革

4月4日，公安部辦公廳宣傳局在回答本刊記者關(guān)于戶籍改革的提問時(shí)稱，目前公安部正在和計(jì)生、社保等有關(guān)部門協(xié)商，討論一個(gè)具體的有關(guān)戶口遷移落戶的綜合管理服務(wù)計(jì)劃。公安部治安局一位人士向記者透露，有關(guān)細(xì)節(jié)，預(yù)計(jì)將在今年7月左右最終確定。

實(shí)踐證明，若僅僅放開戶口登記和遷移管理，而其他社會制度，尤其是戶口作為社會福利分配的根據(jù)這一制度不變，會造成城市中新的不公。這在國內(nèi)先行戶口改革的鄭州市已經(jīng)有過驗(yàn)證。

2004年1月到8月間，在全國多個(gè)地方放開戶口遷移管理的背景下，鄭州市政府決定，在戶籍制度上進(jìn)一步放開，實(shí)行按固定住所落戶、放開親屬投靠的直系限制。據(jù)鄭州市公安局管城分局的一位人士介紹，當(dāng)時(shí)政府并沒有下達(dá)專門的文件，但是記得市局領(lǐng)導(dǎo)同志曾經(jīng)表示，來投親靠友的，只要看不出是假材料，就可以放行。

但到當(dāng)年秋季新生入學(xué)時(shí)，鄭州發(fā)現(xiàn)市內(nèi)各學(xué)校憑戶口入學(xué)的兒童暴增。在管城區(qū)，各學(xué)校在以往學(xué)生數(shù)量外，又新增出大約三分之一到三分之二的新學(xué)生。鄭州市政府當(dāng)即決定，在2005年前在市區(qū)興建13所新的小學(xué)、9所中學(xué)，以解決學(xué)校資源的緊張問題，所需要的投資估計(jì)大致6億元左右。然而，建新學(xué)校的速度趕不上新增學(xué)生的速度。很多學(xué)校的班級增加到90多人，正常的學(xué)校管理難以維系。根據(jù)鄭州市政府的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，實(shí)行“戶口新政”后的2005年，全市教育經(jīng)費(fèi)為18.3億元，2006年為24.3億元。而在2003 年和2004年，這個(gè)數(shù)字分別為11.2 億和13.4 億元。

而鄭州公安局的另一個(gè)數(shù)據(jù)顯示，2004年間，在鄭州靠投靠親屬住所的落戶者大概有10萬人左右，而小孩和老人占了很大部分，尤其是18歲以下的學(xué)齡兒童，占了投靠親屬入戶者的一多半。有關(guān)部門并沒有預(yù)計(jì)到從外地遷入的學(xué)齡兒童會如此之多，而兒童的父母是否在鄭州工作、在鄭州納稅，無從統(tǒng)計(jì)。

鄭州市公安局管城分局的人士回憶說，當(dāng)時(shí)由于老人可以免費(fèi)在鄭州辦公交卡，免費(fèi)公交卡的發(fā)放數(shù)量曾嚴(yán)重超出計(jì)劃。

迫于城市管理的壓力，鄭州市在2004年8月停止了按固定住所遷移登記、放寬親友投靠的戶口新政，鄭州市公安局管城分局的人士說，此后的戶口遷移登記，執(zhí)行的是2001年以來一直執(zhí)行的需就業(yè)、購房等條件落戶的管理制度。

鄭州市不到一年的戶籍改革，給城市留下的問題，卻需不只一年來消化。鄭州公安局管城分局人士說，至今鄭州的學(xué)校里不但教室擁擠，老師也有批改不完的學(xué)生作業(yè)，只好讓學(xué)生互相批閱。有的學(xué)校甚至發(fā)明了讓學(xué)生戴著生日蛋糕店里出售的生日頭冠上課的辦法，因?yàn)樯厦嬗袑W(xué)生的名字，能幫助老師記憶。而現(xiàn)在這種緊張又延伸到了幼兒園。

河南《大河報(bào)》負(fù)責(zé)教育報(bào)道的記者何暉說，鄭州這兩年出現(xiàn)的學(xué)校緊張問題和某一階段的生育高峰也有關(guān)，但戶口改革顯然是重要的原因。

鄭州市政府辦公廳新聞處向記者表示，鄭州市近年來的戶口改革，實(shí)際上也讓鄭州面臨著很多意想不到的問題，鄭州的戶口改革并不成熟；下一步的戶口改革該怎么走，市政府還在繼續(xù)地摸索探討中。

對于鄭州經(jīng)歷的事情，廣東省公安廳治安局一位人士對記者說，公安部門在戶口登記和遷移管理上的改革，最多只能對社會問題的解決形成推動作用，而由人口流動而形成的對相關(guān)人口的工作、生活的公共服務(wù)問題，只有通過其他相關(guān)公共管理部門的改革得到解決。像社保、醫(yī)保，由于各自進(jìn)行的管理體制的改革，對流動人口的管理服務(wù)，早已經(jīng)脫離了戶口制度，而公共教育的公平問題，也同樣是不可能靠戶口登記的改革得到解決的。

稅收國家的啟示

去年從南京大學(xué)畢業(yè)的邰浴日正在申請到英美的大學(xué)留學(xué)。他在美國各個(gè)公立學(xué)校的申請表上，看到對州內(nèi)學(xué)生和州外學(xué)生完全不同的學(xué)費(fèi)價(jià)目表，州外學(xué)生學(xué)費(fèi)可以比州內(nèi)學(xué)生貴三四倍。還有的學(xué)校問到申請者父母或者申請者本人是否在本州納稅超過1年。而這些問題的答案，決定了申請者是否適用州內(nèi)學(xué)生的學(xué)費(fèi)價(jià)格。

從美國回到中國工作、子女仍在美國讀書的梁平對此解釋說，公共產(chǎn)品是靠納稅人納稅形成的，而一個(gè)沒有在某州納稅的人若進(jìn)入該州入學(xué)，必然要支付類似于私立學(xué)校的費(fèi)用，否則，就是對州內(nèi)的納稅人不公平。

梁平說，義務(wù)教育階段美國也有很多父母為了子女入學(xué)而遷移，但是遷移的成本是向居住地的地方政府繳納物業(yè)稅。由于公立教育由地方政府承辦，而物業(yè)稅收入往往是地方政府公共預(yù)算收入的重要資金來源，所以大部分的物業(yè)稅都被投入了公共學(xué)校開支中。

事實(shí)上，各個(gè)地區(qū)的物業(yè)價(jià)格不一樣、稅收不一樣、各地投入教育的預(yù)算不同，使得不同地區(qū)的學(xué)校條件有差別。有些剛到紐約華埠的華人，為了讓自己小孩念好一些的學(xué)校，把小孩送到親友所在的較好的郊區(qū)學(xué)區(qū)念書，但他們自己和小孩都不在郊區(qū)住，也不在郊區(qū)的鎮(zhèn)上納稅。

梁平說，如果小孩確實(shí)在親友家住，是法律允許的，而且親友已經(jīng)在學(xué)區(qū)的鎮(zhèn)上交了稅。但如小孩不在親友家住、或用假地址報(bào)名念書，被人舉報(bào)或者學(xué)校查到后，小孩不但必須回到居住的學(xué)區(qū)就讀，小孩家庭和代報(bào)親友都必須繳納很重的罰款。

在不可能實(shí)現(xiàn)教育資源絕對平等的背景下，這種納稅與福利相關(guān)聯(lián)的分配制度，形成的是一種納稅人之間的相對公平和社會秩序，梁平說。

而談到中國當(dāng)前的情況，梁平認(rèn)為在現(xiàn)存的按戶口分配福利的制度短期內(nèi)不能改變的情況下，地方政府可以增加對非本地戶籍納稅者的福利分配，也就是說，這些納稅者可以憑借完稅憑證來享受公共義務(wù)教育的福利。這對公共管理部門的操作，并沒有很大的難度。

廣東省地稅局辦公室王永民向記者介紹說，今年廣東地稅部門陸續(xù)為全省除深圳外的20個(gè)市的個(gè)人所得稅納稅人開具2006年度個(gè)人所得稅完稅證明1000萬份，并通過郵寄方式向納稅人寄出。而這已經(jīng)是廣東省連續(xù)第二年自動給納稅人開具年度個(gè)稅證明。

王永民稱，這一工作地稅部門需要為每件支出1到2元的成本，但是在技術(shù)上，并沒有困難。

然而，在北京納稅多年，付兵夫婦至今也從沒有收到一張稅務(wù)部門發(fā)出的完稅憑證。