調(diào)解的尷尬

何曉鵬

4月1日，國(guó)務(wù)院制定的《訴訟費(fèi)用交納辦法》正式施行,訴訟費(fèi)交納標(biāo)準(zhǔn)降低。在惠及普通公民的同時(shí)，人們也擔(dān)心，任何雞毛蒜皮的事情都可能捅到法院。

司法是社會(huì)公正的最后一道籬笆，假如前面沒(méi)有緩沖帶，動(dòng)輒就窮盡司法手段，在客觀上可能有損社會(huì)本身的自洽功能。

20多年來(lái)，我國(guó)的普法教育取得了明顯成果，法制觀念深入人心，但也出現(xiàn)了一種片面的認(rèn)識(shí)，把“依法”治國(guó)，簡(jiǎn)單地理解為“依法院”治國(guó)。

剛剛適應(yīng)了到法院“討說(shuō)法”的國(guó)人，現(xiàn)在尷尬地發(fā)現(xiàn)，由于訴訟增長(zhǎng)過(guò)快導(dǎo)致的司法資源不足，讓中國(guó)一些大城市的法院出現(xiàn)“訴訟爆炸”。

許多民事糾紛一拖經(jīng)年，小事變成大事，成為社會(huì)不安定因素。

事實(shí)上，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，在法院大門之外，有一種行之有效的柔性緩沖力量，那就是人民調(diào)解員。他們依靠道德公約、民間智慧，以及熟人之間唇齒相依的情感和利益權(quán)衡，一次次介入中國(guó)社會(huì)的家長(zhǎng)里短，起到了“息訟”的作用。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，隨著中國(guó)人城鄉(xiāng)大遷徙，以及體制外人員的激增，傳統(tǒng)熟人社會(huì)正在解體，這讓依附于熟人社會(huì)土壤上的人民調(diào)解員，面臨日漸尷尬的處境。

若不打官司，民間糾紛，誰(shuí)來(lái)解決？從長(zhǎng)遠(yuǎn)的法制社會(huì)要求來(lái)看，人民調(diào)節(jié)員制度，該何去何從？

在倡導(dǎo)和諧社會(huì)的今天，對(duì)這一問(wèn)題的探索，也就多了一份現(xiàn)實(shí)意義。

調(diào)節(jié)員的現(xiàn)實(shí)

在人際關(guān)系、法制觀念等已經(jīng)發(fā)生了巨大變化的今天，人民調(diào)解員還能起到多大的作用？

一天晚上，剛吃過(guò)晚飯的李愛茹接到電話，“主任，你快來(lái)。張湖又鬧了！”

張湖住在12號(hào)樓，因?yàn)榭偸桥c鄰居發(fā)生矛盾，又沒(méi)有工作，常被社區(qū)居民稱之為“無(wú)業(yè)游民”。打電話的是張的鄰居尚龔斌，幾天來(lái)，張湖一直說(shuō)尚龔斌的狗咬傷了他。

“你今晚得給我解決，不然我就死他們家。”李愛茹趕到后，張湖跟她說(shuō)。

李愛茹在北京德勝里社區(qū)工作站工作了7年，擔(dān)任居委會(huì)副主任，同時(shí)也是一名調(diào)解員。

生活中，很多人并不確切知道她的調(diào)解員身份，也不知道人民調(diào)解制度的存在。事實(shí)上，人民調(diào)解制度在中國(guó)存在了半個(gè)多世紀(jì)，跟李愛茹的年齡相仿。

“社區(qū)里的矛盾，不能硬來(lái)”

那天晚上，來(lái)到糾紛現(xiàn)場(chǎng)后，李愛茹想讓張湖穩(wěn)定情緒，但沒(méi)用，張湖一直在踢自己家的鐵門，咣咣的響。

李愛茹只好勸說(shuō)尚龔斌，希望尚先帶著張去醫(yī)院檢查，“我很清楚到了醫(yī)院張湖會(huì)怎樣，但當(dāng)時(shí)只能這樣，他會(huì)讓全樓居民整晚都無(wú)法休息?！?/p>

在醫(yī)院，醫(yī)生建議張湖只做必要的檢查，“他就開始罵醫(yī)生”，最后，花費(fèi)了2000余元的檢查費(fèi)。“尚龔斌當(dāng)時(shí)是很生氣，錢都是他出的，但事總算平息下來(lái)了?！崩類廴慊氐郊視r(shí)，已是凌晨3點(diǎn)多，爐子里的火早已熄了，女兒一個(gè)人睡在冰冷的炕上。

但張湖并沒(méi)有就此罷休?！皼](méi)過(guò)幾天，他說(shuō)自己吐血了，要3000元。李愛茹去調(diào)解時(shí)，他打電話叫來(lái)四五個(gè)人，說(shuō)不給錢不讓走?！?/p>

“那幾個(gè)人看起來(lái)都像是從大獄里出來(lái)的”，李愛茹退到陽(yáng)臺(tái)上，“如果出什么事，我好喊人?！?/p>

后來(lái)，勸說(shuō)幾個(gè)小時(shí)后，張湖才拿著300元去了醫(yī)院。

“當(dāng)時(shí)，片警小趙要上去，被我攔下了，這種事，沒(méi)法硬來(lái)，只能一點(diǎn)點(diǎn)處理?！崩類廴阏f(shuō)。

2007年4月初，記者見到李愛茹。在講訴調(diào)解過(guò)的居民糾紛時(shí)，她偶爾沉默一會(huì)，就會(huì)念叨出這句話:干了七年，都干“傷”了。

在居委會(huì)，李愛茹負(fù)責(zé)人民調(diào)解和黨建，前者占用了她絕大部分時(shí)間。

“大法律不犯，小法律不斷”，李愛茹這樣形容社區(qū)里的矛盾，“樓上漏水，蓋小房占了別人的地，還有家庭內(nèi)部的矛盾”，這些“小事”解決起來(lái)都并非易事。

有一次，因房子糾紛，一個(gè)弟弟打了姐姐一巴掌，姐弟倆都已成家，兩家因此鬧得不可開交，找到了居委會(huì)。三伏天，李愛茹接連在兩家之間跑了好幾天，甚至找到他們的親戚一起來(lái)勸?！熬褪钦劜煌?，大夏天，說(shuō)得我直冒汗，他們一直生氣，真的，比處理自己家里事費(fèi)勁得多?！?/p>

類似的事情有很多，居民間的糾紛往往發(fā)生在晚上，李愛茹經(jīng)常要忙到后半夜才回家，“這沒(méi)有辦法，現(xiàn)在講和諧社會(huì)，來(lái)電話不去，如果出什么事，你于心不安，居民是上帝。”

并非所有的糾紛都發(fā)生在社區(qū)內(nèi)部，有些時(shí)候，為了解決一個(gè)問(wèn)題，李愛茹要反復(fù)跑很多部門。比如拆遷時(shí)對(duì)五保戶的安置、工地施工導(dǎo)致污水外溢、電業(yè)員工作業(yè)導(dǎo)致居民電器損壞……

在過(guò)去的七年里，李愛茹平均每年要處理25到30件糾紛。她所在的德勝里社區(qū)一共有1050戶，3000余口人。像這樣的社區(qū)，在其所屬的北京市西城區(qū)德勝街道一共有23個(gè)，每個(gè)社區(qū)有一名人民調(diào)解員，他們的工作由街道司法所來(lái)指導(dǎo)。

德勝街道司法所副所長(zhǎng)閆玉梅介紹，在其下轄的23個(gè)社區(qū)里，類似于李愛茹這樣干了7年調(diào)解工作的已算是老調(diào)解員。

一個(gè)人負(fù)責(zé)成千上萬(wàn)社區(qū)居民的調(diào)解工作，這讓有責(zé)任心的調(diào)解員疲憊不堪。

“與訴訟相比，調(diào)解可以把多種矛盾一次性解決”

2006年，北京東城區(qū)的一棟回遷樓。

一位70多歲的殘疾老人住在二樓。她幾次去找物業(yè)投訴，樓下旅館衛(wèi)生間的聲音太大。

“事實(shí)上，就是衛(wèi)生間里水泵抽水的聲音，每天都會(huì)有五分鐘在工作。如果是我們，可能不會(huì)有什么感覺(jué)，因?yàn)樗枚际窃诎滋旃ぷ?，而且每天就五分鐘時(shí)間，檢測(cè)部門也檢測(cè)過(guò)，沒(méi)有達(dá)到噪音污染的程度?！边B艷說(shuō)。

連艷，北京市貝朗律師事務(wù)所律師、東城區(qū)物業(yè)管理糾紛調(diào)解委員會(huì)首席調(diào)解員。

連艷告訴記者，老人把這當(dāng)成了心病，要求物業(yè)把旅館關(guān)掉。經(jīng)過(guò)她了解，在老人入住之初，一樓并不是旅館，“隨便改變公共設(shè)施的用途是要經(jīng)過(guò)業(yè)主們同意的，但很多社區(qū)沒(méi)這樣做?！笔虑椴恢谷绱?，事實(shí)上，老人居住的這種回遷樓物業(yè)費(fèi)通常很低，物業(yè)公司為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)，大多通過(guò)其他一些方式來(lái)補(bǔ)貼，這個(gè)旅館的收入就起這樣的作用。

“把小旅館關(guān)掉？不合適。讓物業(yè)公司拿錢重新裝修，它根本就賺不了那么多錢。不理老人的要求？不行，年齡這樣大了，又是高位截癱?！边B艷只好在雙方之間不斷奔走、商談。這是一個(gè)艱難的過(guò)程，處于糾紛之中的人，通常想到的只是自己的委屈。

最終，問(wèn)題在連艷的斡旋下解決了，她讓小旅館每月給老人一些補(bǔ)償，并且把水泵工作的時(shí)間調(diào)整一下，避開老人的休息時(shí)間，物業(yè)和老人都接受了。

“像這種事，在法院會(huì)判得很嚴(yán)格，沒(méi)達(dá)到噪音污染的就是沒(méi)達(dá)到，單憑老人自己的感覺(jué)是不行的。但通過(guò)調(diào)解，雙方都會(huì)多一些理解，有情感上的愛護(hù)，感覺(jué)上很不一樣。”

連艷，曾被評(píng)選為2006年北京十大人民調(diào)解員。

東城區(qū)物業(yè)調(diào)委會(huì)成立于2005年8月，調(diào)解員均為律師兼職，專門解決社區(qū)的物業(yè)管理糾紛，所有的調(diào)解行為均為免費(fèi)。在整個(gè)北京市，有九萬(wàn)余人民調(diào)解員，除了街道和社區(qū)，像連艷他們還來(lái)自于其他一些調(diào)解組織。

“物業(yè)糾紛調(diào)解跟社區(qū)內(nèi)糾紛調(diào)解不太一樣，涉及到專業(yè)法規(guī)知識(shí)要多一些，所以都是律師在兼職?！边B艷說(shuō)。

東城區(qū)物業(yè)調(diào)委會(huì)成立第一年，經(jīng)過(guò)連艷調(diào)解的物業(yè)糾紛就達(dá)20余件。

“與訴訟相比，調(diào)解的內(nèi)涵更多一些，除了法律規(guī)范，它還需要雙方情感上的理解，這已經(jīng)進(jìn)入道德上的范疇。”在連艷和李愛茹的經(jīng)驗(yàn)中，通過(guò)調(diào)解解決問(wèn)題的雙方常常會(huì)保持正常往來(lái)，而這是其他解決方式難以達(dá)到的效果。

連艷曾接手一件物業(yè)糾紛，一個(gè)業(yè)主因?yàn)殚T旁停了很多自行車，就在樓道里焊了個(gè)鐵門，不讓別人往里停車。這個(gè)行為侵犯了其他業(yè)主的利益，物業(yè)就讓其拆除。該業(yè)主因此而拒交物業(yè)費(fèi)。事實(shí)上小區(qū)里有專門停放自行車的場(chǎng)所，很多業(yè)主圖省事并不愿把車存放到那里。

“像這樣的糾紛，里面有很多法律關(guān)系，比如私自焊鐵門是一個(gè),不交物業(yè)費(fèi)是一個(gè),物業(yè)的自行車管理是一個(gè)，業(yè)主不往里存車又是一個(gè)。如果要走法律程序，每個(gè)法律關(guān)系都需要單獨(dú)訴訟，有些矛盾你可能通過(guò)很復(fù)雜的訴訟都解決不了。但調(diào)解可以把這些問(wèn)題一次性都解決?！边B艷說(shuō)。

“一切全憑自己”

山西省交口縣位于呂梁山區(qū)，縣司法局下設(shè)有人民調(diào)解員，而在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還設(shè)有司法助理。

李智強(qiáng)是交口縣康城鎮(zhèn)派出所所長(zhǎng)，之前，他曾經(jīng)在縣司法局工作8年?！八痉ň值恼{(diào)解員，怎么工作誰(shuí)也說(shuō)不來(lái)，有的老百姓都不知道誰(shuí)是調(diào)解員?！?/p>

康城鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席李明說(shuō)，“調(diào)解員、司法助理，都是國(guó)家公務(wù)員。他們?cè)谶M(jìn)行調(diào)解時(shí)也許是主動(dòng)的，也許是被動(dòng)的，他們本人可能并不真正熱心于這個(gè)工作，這就影響工作的效果?！?/p>

在當(dāng)?shù)?，直接介入百姓糾紛調(diào)解的，通常是各村委會(huì)中的民調(diào)治保員?！懊裾{(diào)治保員往往只能解決一些小的矛盾，更多的時(shí)候，會(huì)讓村民往上找，比如派出所、鎮(zhèn)政府”交口縣康城鎮(zhèn)下仙村村委主任任海玉介紹，民調(diào)治保員通常是由村委會(huì)主任任命的，但“有些人愿意有村干部身份，可并不愿意干這個(gè)工作”。

個(gè)人態(tài)度是調(diào)解員工作效果的一個(gè)決定因素。連艷這樣評(píng)價(jià)她所接觸的那些老調(diào)解員，“那些大姐真的具有奉獻(xiàn)精神。沒(méi)有這種精神的人，自己就把自己淘汰了，他們的工資并不高，只有幾百元。調(diào)解成不成也沒(méi)有硬性要求。一切全憑自己。”

“很多年輕律師做了幾次后就做不下去了，調(diào)解對(duì)象很復(fù)雜，各種學(xué)歷、年齡、閱歷的人都有，有時(shí)年輕人去了只有被人說(shuō)服的份兒?！边B艷說(shuō)。

“干民調(diào)的要能說(shuō)、會(huì)說(shuō)，還要了解對(duì)方情況，包括性格、素質(zhì)，要心中有數(shù)。而且你自己要做得好，你威信高，調(diào)解的成功率就高?！崩類廴氵@樣總結(jié)她的經(jīng)驗(yàn)。30多年前，她嫁到現(xiàn)在工作的地方，在社區(qū)里她有著好兒媳、好母親的口碑。

個(gè)人能力、威信、態(tài)度……這讓調(diào)解員的門檻變得很高。能滿足這些要求的人不多。

“上訪數(shù)量為零”

在交口縣康城鎮(zhèn)有一個(gè)普通的旅館，旅館三層掛了一個(gè)牌子“交口縣法院附設(shè)ADR民事糾紛調(diào)解室”，在兩個(gè)屋子門口分別掛了一個(gè)小牌：調(diào)解一室、調(diào)解二室。

旅館的主人叫苗生亮，他和另外八個(gè)人一起，被當(dāng)?shù)厝朔Q為“布衣法官”。

苗生亮是康城村村民，早年曾經(jīng)在村小隊(duì)里當(dāng)干部，因?yàn)槿苏塘x，常幫村民解決糾紛而在當(dāng)?shù)貪u漸有了聲望。經(jīng)商的苗生亮在企業(yè)步入正軌后，把生意交給別人打理，自己干起了“專職”調(diào)解人的工作。

“一旦有了開頭就沒(méi)有辦法停下來(lái)。需要幫忙的人會(huì)找上門，有時(shí)你拒絕，他還會(huì)通過(guò)朋友再找來(lái)?！本瓦@樣，苗生亮參與調(diào)解的糾紛越來(lái)越多，涉及的事也越來(lái)越廣，甚至包括醫(yī)患糾紛、礦難工傷、交通事故。2006年初，苗生亮受交口縣法院邀請(qǐng)，成為法院特邀民事糾紛調(diào)解人。

交口縣法院附設(shè)ADR民事糾紛調(diào)解室成立于2006年1月18日(注：ADR是Alternative Dispute Resolution的縮寫，是一切訴訟外糾紛解決方法的總稱)，由交口縣法院發(fā)起。

調(diào)解人都是由本人自愿申請(qǐng)，當(dāng)?shù)卣扑]，經(jīng)法院審核后正式邀請(qǐng)?？党擎?zhèn)的調(diào)解室一共有9名成員，有普通村民，也有村支部書記、村委會(huì)主任、婦女主任、退休民警。年齡從30多歲到50多歲，所有的調(diào)解工作沒(méi)有任何收入，完全義務(wù)服務(wù)。

“這是個(gè)搭錢的活，沒(méi)錢的人做不了?！泵缟琳f(shuō)，很多糾紛需要到康城鎮(zhèn)以外的地方進(jìn)行，路費(fèi)、住宿通常要苗生亮自己解決，有時(shí)遇到礦難家屬，苗生亮還會(huì)從自己口袋里為對(duì)方掏路費(fèi)。為了做調(diào)解記錄，苗生亮買了一部筆記本電腦，與當(dāng)事人交談時(shí)，他會(huì)讓女兒在旁邊做記錄。

“我們這9個(gè)人，雖然沒(méi)有特別富的，但家庭條件都不錯(cuò)，有辦磚廠的、有從事運(yùn)輸?shù)模@樣大家也有能力做這個(gè)事情?！?/p>

在調(diào)解室成立的第一年里，苗生亮有記錄的糾紛調(diào)解就達(dá)80余件。

也有當(dāng)事人在糾紛解決之后，拿著錢來(lái)感謝苗生亮，“這個(gè)錢你沒(méi)法要，有事兒的都是遇到困難的人，比如說(shuō)她的家屬遭遇礦難了，家里沒(méi)了賺錢的人，你還能再要她的錢？”

“干這個(gè)的沒(méi)有圖錢的”，苗生亮說(shuō)，“我告訴你效益在什么地方，就這么大一個(gè)地方，就這么些人，你不一定哪天用到誰(shuí)了。即便一輩子用不到別人，你也會(huì)覺(jué)得大家對(duì)你的尊重?！?/p>

2006年5月，苗生亮因結(jié)腸息肉住院手術(shù)，來(lái)看望的人絡(luò)繹不絕，既有普通百姓也有鎮(zhèn)上的領(lǐng)導(dǎo)，光雞蛋就收了幾百斤。苗生亮常對(duì)不理解他的人說(shuō)，“你們以為我賠了，那是你們不懂?！?/p>

對(duì)調(diào)解室，交口縣法院有專門的對(duì)口部門進(jìn)行指導(dǎo)，“法院會(huì)為調(diào)解人提供相關(guān)的資料，平時(shí)也會(huì)去跟調(diào)解人交流”，交口縣法院副院長(zhǎng)衛(wèi)建生說(shuō)，2006年，康城鎮(zhèn)的上訪數(shù)量為零，這與苗生亮等調(diào)解人的工作不無(wú)關(guān)系。

2006年年末，交口縣水頭鎮(zhèn)、溫泉鄉(xiāng)也都相繼申請(qǐng)?jiān)O(shè)立了類似的調(diào)解中心。