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    調(diào)解的尷尬

    2007-05-14 15:05:51何曉鵬
    中國(guó)新聞周刊 2007年14期

    何曉鵬

    4月1日,國(guó)務(wù)院制定的《訴訟費(fèi)用交納辦法》正式施行,訴訟費(fèi)交納標(biāo)準(zhǔn)降低。在惠及普通公民的同時(shí),人們也擔(dān)心,任何雞毛蒜皮的事情都可能捅到法院。

    司法是社會(huì)公正的最后一道籬笆,假如前面沒有緩沖帶,動(dòng)輒就窮盡司法手段,在客觀上可能有損社會(huì)本身的自洽功能。

    20多年來(lái),我國(guó)的普法教育取得了明顯成果,法制觀念深入人心,但也出現(xiàn)了一種片面的認(rèn)識(shí),把“依法”治國(guó),簡(jiǎn)單地理解為“依法院”治國(guó)。

    剛剛適應(yīng)了到法院“討說(shuō)法”的國(guó)人,現(xiàn)在尷尬地發(fā)現(xiàn),由于訴訟增長(zhǎng)過(guò)快導(dǎo)致的司法資源不足,讓中國(guó)一些大城市的法院出現(xiàn)“訴訟爆炸”。

    許多民事糾紛一拖經(jīng)年,小事變成大事,成為社會(huì)不安定因素。

    事實(shí)上,半個(gè)多世紀(jì)以來(lái),在法院大門之外,有一種行之有效的柔性緩沖力量,那就是人民調(diào)解員。他們依靠道德公約、民間智慧,以及熟人之間唇齒相依的情感和利益權(quán)衡,一次次介入中國(guó)社會(huì)的家長(zhǎng)里短,起到了“息訟”的作用。

    現(xiàn)在的問題是,隨著中國(guó)人城鄉(xiāng)大遷徙,以及體制外人員的激增,傳統(tǒng)熟人社會(huì)正在解體,這讓依附于熟人社會(huì)土壤上的人民調(diào)解員,面臨日漸尷尬的處境。

    若不打官司,民間糾紛,誰(shuí)來(lái)解決?從長(zhǎng)遠(yuǎn)的法制社會(huì)要求來(lái)看,人民調(diào)節(jié)員制度,該何去何從?

    在倡導(dǎo)和諧社會(huì)的今天,對(duì)這一問題的探索,也就多了一份現(xiàn)實(shí)意義。

    調(diào)節(jié)員的現(xiàn)實(shí)

    在人際關(guān)系、法制觀念等已經(jīng)發(fā)生了巨大變化的今天,人民調(diào)解員還能起到多大的作用?

    一天晚上,剛吃過(guò)晚飯的李愛茹接到電話,“主任,你快來(lái)。張湖又鬧了!”

    張湖住在12號(hào)樓,因?yàn)榭偸桥c鄰居發(fā)生矛盾,又沒有工作,常被社區(qū)居民稱之為“無(wú)業(yè)游民”。打電話的是張的鄰居尚龔斌,幾天來(lái),張湖一直說(shuō)尚龔斌的狗咬傷了他。

    “你今晚得給我解決,不然我就死他們家?!崩類廴阙s到后,張湖跟她說(shuō)。

    李愛茹在北京德勝里社區(qū)工作站工作了7年,擔(dān)任居委會(huì)副主任,同時(shí)也是一名調(diào)解員。

    生活中,很多人并不確切知道她的調(diào)解員身份,也不知道人民調(diào)解制度的存在。事實(shí)上,人民調(diào)解制度在中國(guó)存在了半個(gè)多世紀(jì),跟李愛茹的年齡相仿。

    “社區(qū)里的矛盾,不能硬來(lái)”

    那天晚上,來(lái)到糾紛現(xiàn)場(chǎng)后,李愛茹想讓張湖穩(wěn)定情緒,但沒用,張湖一直在踢自己家的鐵門,咣咣的響。

    李愛茹只好勸說(shuō)尚龔斌,希望尚先帶著張去醫(yī)院檢查,“我很清楚到了醫(yī)院張湖會(huì)怎樣,但當(dāng)時(shí)只能這樣,他會(huì)讓全樓居民整晚都無(wú)法休息?!?/p>

    在醫(yī)院,醫(yī)生建議張湖只做必要的檢查,“他就開始罵醫(yī)生”,最后,花費(fèi)了2000余元的檢查費(fèi)?!吧旋彵螽?dāng)時(shí)是很生氣,錢都是他出的,但事總算平息下來(lái)了?!崩類廴慊氐郊視r(shí),已是凌晨3點(diǎn)多,爐子里的火早已熄了,女兒一個(gè)人睡在冰冷的炕上。

    但張湖并沒有就此罷休?!皼]過(guò)幾天,他說(shuō)自己吐血了,要3000元。李愛茹去調(diào)解時(shí),他打電話叫來(lái)四五個(gè)人,說(shuō)不給錢不讓走?!?/p>

    “那幾個(gè)人看起來(lái)都像是從大獄里出來(lái)的”,李愛茹退到陽(yáng)臺(tái)上,“如果出什么事,我好喊人?!?/p>

    后來(lái),勸說(shuō)幾個(gè)小時(shí)后,張湖才拿著300元去了醫(yī)院。

    “當(dāng)時(shí),片警小趙要上去,被我攔下了,這種事,沒法硬來(lái),只能一點(diǎn)點(diǎn)處理。”李愛茹說(shuō)。

    2007年4月初,記者見到李愛茹。在講訴調(diào)解過(guò)的居民糾紛時(shí),她偶爾沉默一會(huì),就會(huì)念叨出這句話:干了七年,都干“傷”了。

    在居委會(huì),李愛茹負(fù)責(zé)人民調(diào)解和黨建,前者占用了她絕大部分時(shí)間。

    “大法律不犯,小法律不斷”,李愛茹這樣形容社區(qū)里的矛盾,“樓上漏水,蓋小房占了別人的地,還有家庭內(nèi)部的矛盾”,這些“小事”解決起來(lái)都并非易事。

    有一次,因房子糾紛,一個(gè)弟弟打了姐姐一巴掌,姐弟倆都已成家,兩家因此鬧得不可開交,找到了居委會(huì)。三伏天,李愛茹接連在兩家之間跑了好幾天,甚至找到他們的親戚一起來(lái)勸?!熬褪钦劜煌ǎ笙奶?,說(shuō)得我直冒汗,他們一直生氣,真的,比處理自己家里事費(fèi)勁得多?!?/p>

    類似的事情有很多,居民間的糾紛往往發(fā)生在晚上,李愛茹經(jīng)常要忙到后半夜才回家,“這沒有辦法,現(xiàn)在講和諧社會(huì),來(lái)電話不去,如果出什么事,你于心不安,居民是上帝。”

    并非所有的糾紛都發(fā)生在社區(qū)內(nèi)部,有些時(shí)候,為了解決一個(gè)問題,李愛茹要反復(fù)跑很多部門。比如拆遷時(shí)對(duì)五保戶的安置、工地施工導(dǎo)致污水外溢、電業(yè)員工作業(yè)導(dǎo)致居民電器損壞……

    在過(guò)去的七年里,李愛茹平均每年要處理25到30件糾紛。她所在的德勝里社區(qū)一共有1050戶,3000余口人。像這樣的社區(qū),在其所屬的北京市西城區(qū)德勝街道一共有23個(gè),每個(gè)社區(qū)有一名人民調(diào)解員,他們的工作由街道司法所來(lái)指導(dǎo)。

    德勝街道司法所副所長(zhǎng)閆玉梅介紹,在其下轄的23個(gè)社區(qū)里,類似于李愛茹這樣干了7年調(diào)解工作的已算是老調(diào)解員。

    一個(gè)人負(fù)責(zé)成千上萬(wàn)社區(qū)居民的調(diào)解工作,這讓有責(zé)任心的調(diào)解員疲憊不堪。

    “與訴訟相比,調(diào)解可以把多種矛盾一次性解決”

    2006年,北京東城區(qū)的一棟回遷樓。

    一位70多歲的殘疾老人住在二樓。她幾次去找物業(yè)投訴,樓下旅館衛(wèi)生間的聲音太大。

    “事實(shí)上,就是衛(wèi)生間里水泵抽水的聲音,每天都會(huì)有五分鐘在工作。如果是我們,可能不會(huì)有什么感覺,因?yàn)樗枚际窃诎滋旃ぷ鳎颐刻炀臀宸昼姇r(shí)間,檢測(cè)部門也檢測(cè)過(guò),沒有達(dá)到噪音污染的程度?!边B艷說(shuō)。

    連艷,北京市貝朗律師事務(wù)所律師、東城區(qū)物業(yè)管理糾紛調(diào)解委員會(huì)首席調(diào)解員。

    連艷告訴記者,老人把這當(dāng)成了心病,要求物業(yè)把旅館關(guān)掉。經(jīng)過(guò)她了解,在老人入住之初,一樓并不是旅館,“隨便改變公共設(shè)施的用途是要經(jīng)過(guò)業(yè)主們同意的,但很多社區(qū)沒這樣做。”事情不止如此,事實(shí)上,老人居住的這種回遷樓物業(yè)費(fèi)通常很低,物業(yè)公司為了維持運(yùn)轉(zhuǎn),大多通過(guò)其他一些方式來(lái)補(bǔ)貼,這個(gè)旅館的收入就起這樣的作用。

    “把小旅館關(guān)掉?不合適。讓物業(yè)公司拿錢重新裝修,它根本就賺不了那么多錢。不理老人的要求?不行,年齡這樣大了,又是高位截癱。”連艷只好在雙方之間不斷奔走、商談。這是一個(gè)艱難的過(guò)程,處于糾紛之中的人,通常想到的只是自己的委屈。

    最終,問題在連艷的斡旋下解決了,她讓小旅館每月給老人一些補(bǔ)償,并且把水泵工作的時(shí)間調(diào)整一下,避開老人的休息時(shí)間,物業(yè)和老人都接受了。

    “像這種事,在法院會(huì)判得很嚴(yán)格,沒達(dá)到噪音污染的就是沒達(dá)到,單憑老人自己的感覺是不行的。但通過(guò)調(diào)解,雙方都會(huì)多一些理解,有情感上的愛護(hù),感覺上很不一樣?!?/p>

    連艷,曾被評(píng)選為2006年北京十大人民調(diào)解員。

    東城區(qū)物業(yè)調(diào)委會(huì)成立于2005年8月,調(diào)解員均為律師兼職,專門解決社區(qū)的物業(yè)管理糾紛,所有的調(diào)解行為均為免費(fèi)。在整個(gè)北京市,有九萬(wàn)余人民調(diào)解員,除了街道和社區(qū),像連艷他們還來(lái)自于其他一些調(diào)解組織。

    “物業(yè)糾紛調(diào)解跟社區(qū)內(nèi)糾紛調(diào)解不太一樣,涉及到專業(yè)法規(guī)知識(shí)要多一些,所以都是律師在兼職?!边B艷說(shuō)。

    東城區(qū)物業(yè)調(diào)委會(huì)成立第一年,經(jīng)過(guò)連艷調(diào)解的物業(yè)糾紛就達(dá)20余件。

    “與訴訟相比,調(diào)解的內(nèi)涵更多一些,除了法律規(guī)范,它還需要雙方情感上的理解,這已經(jīng)進(jìn)入道德上的范疇?!痹谶B艷和李愛茹的經(jīng)驗(yàn)中,通過(guò)調(diào)解解決問題的雙方常常會(huì)保持正常往來(lái),而這是其他解決方式難以達(dá)到的效果。

    連艷曾接手一件物業(yè)糾紛,一個(gè)業(yè)主因?yàn)殚T旁停了很多自行車,就在樓道里焊了個(gè)鐵門,不讓別人往里停車。這個(gè)行為侵犯了其他業(yè)主的利益,物業(yè)就讓其拆除。該業(yè)主因此而拒交物業(yè)費(fèi)。事實(shí)上小區(qū)里有專門停放自行車的場(chǎng)所,很多業(yè)主圖省事并不愿把車存放到那里。

    “像這樣的糾紛,里面有很多法律關(guān)系,比如私自焊鐵門是一個(gè),不交物業(yè)費(fèi)是一個(gè),物業(yè)的自行車管理是一個(gè),業(yè)主不往里存車又是一個(gè)。如果要走法律程序,每個(gè)法律關(guān)系都需要單獨(dú)訴訟,有些矛盾你可能通過(guò)很復(fù)雜的訴訟都解決不了。但調(diào)解可以把這些問題一次性都解決?!边B艷說(shuō)。

    “一切全憑自己”

    山西省交口縣位于呂梁山區(qū),縣司法局下設(shè)有人民調(diào)解員,而在各鄉(xiāng)鎮(zhèn),還設(shè)有司法助理。

    李智強(qiáng)是交口縣康城鎮(zhèn)派出所所長(zhǎng),之前,他曾經(jīng)在縣司法局工作8年?!八痉ň值恼{(diào)解員,怎么工作誰(shuí)也說(shuō)不來(lái),有的老百姓都不知道誰(shuí)是調(diào)解員。”

    康城鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席李明說(shuō),“調(diào)解員、司法助理,都是國(guó)家公務(wù)員。他們?cè)谶M(jìn)行調(diào)解時(shí)也許是主動(dòng)的,也許是被動(dòng)的,他們本人可能并不真正熱心于這個(gè)工作,這就影響工作的效果。”

    在當(dāng)?shù)?,直接介入百姓糾紛調(diào)解的,通常是各村委會(huì)中的民調(diào)治保員。“民調(diào)治保員往往只能解決一些小的矛盾,更多的時(shí)候,會(huì)讓村民往上找,比如派出所、鎮(zhèn)政府”交口縣康城鎮(zhèn)下仙村村委主任任海玉介紹,民調(diào)治保員通常是由村委會(huì)主任任命的,但“有些人愿意有村干部身份,可并不愿意干這個(gè)工作”。

    個(gè)人態(tài)度是調(diào)解員工作效果的一個(gè)決定因素。連艷這樣評(píng)價(jià)她所接觸的那些老調(diào)解員,“那些大姐真的具有奉獻(xiàn)精神。沒有這種精神的人,自己就把自己淘汰了,他們的工資并不高,只有幾百元。調(diào)解成不成也沒有硬性要求。一切全憑自己?!?/p>

    “很多年輕律師做了幾次后就做不下去了,調(diào)解對(duì)象很復(fù)雜,各種學(xué)歷、年齡、閱歷的人都有,有時(shí)年輕人去了只有被人說(shuō)服的份兒?!边B艷說(shuō)。

    “干民調(diào)的要能說(shuō)、會(huì)說(shuō),還要了解對(duì)方情況,包括性格、素質(zhì),要心中有數(shù)。而且你自己要做得好,你威信高,調(diào)解的成功率就高?!崩類廴氵@樣總結(jié)她的經(jīng)驗(yàn)。30多年前,她嫁到現(xiàn)在工作的地方,在社區(qū)里她有著好兒媳、好母親的口碑。

    個(gè)人能力、威信、態(tài)度……這讓調(diào)解員的門檻變得很高。能滿足這些要求的人不多。

    “上訪數(shù)量為零”

    在交口縣康城鎮(zhèn)有一個(gè)普通的旅館,旅館三層掛了一個(gè)牌子“交口縣法院附設(shè)ADR民事糾紛調(diào)解室”,在兩個(gè)屋子門口分別掛了一個(gè)小牌:調(diào)解一室、調(diào)解二室。

    旅館的主人叫苗生亮,他和另外八個(gè)人一起,被當(dāng)?shù)厝朔Q為“布衣法官”。

    苗生亮是康城村村民,早年曾經(jīng)在村小隊(duì)里當(dāng)干部,因?yàn)槿苏塘x,常幫村民解決糾紛而在當(dāng)?shù)貪u漸有了聲望。經(jīng)商的苗生亮在企業(yè)步入正軌后,把生意交給別人打理,自己干起了“專職”調(diào)解人的工作。

    “一旦有了開頭就沒有辦法停下來(lái)。需要幫忙的人會(huì)找上門,有時(shí)你拒絕,他還會(huì)通過(guò)朋友再找來(lái)。”就這樣,苗生亮參與調(diào)解的糾紛越來(lái)越多,涉及的事也越來(lái)越廣,甚至包括醫(yī)患糾紛、礦難工傷、交通事故。2006年初,苗生亮受交口縣法院邀請(qǐng),成為法院特邀民事糾紛調(diào)解人。

    交口縣法院附設(shè)ADR民事糾紛調(diào)解室成立于2006年1月18日(注:ADR是Alternative Dispute Resolution的縮寫,是一切訴訟外糾紛解決方法的總稱),由交口縣法院發(fā)起。

    調(diào)解人都是由本人自愿申請(qǐng),當(dāng)?shù)卣扑],經(jīng)法院審核后正式邀請(qǐng)??党擎?zhèn)的調(diào)解室一共有9名成員,有普通村民,也有村支部書記、村委會(huì)主任、婦女主任、退休民警。年齡從30多歲到50多歲,所有的調(diào)解工作沒有任何收入,完全義務(wù)服務(wù)。

    “這是個(gè)搭錢的活,沒錢的人做不了?!泵缟琳f(shuō),很多糾紛需要到康城鎮(zhèn)以外的地方進(jìn)行,路費(fèi)、住宿通常要苗生亮自己解決,有時(shí)遇到礦難家屬,苗生亮還會(huì)從自己口袋里為對(duì)方掏路費(fèi)。為了做調(diào)解記錄,苗生亮買了一部筆記本電腦,與當(dāng)事人交談時(shí),他會(huì)讓女兒在旁邊做記錄。

    “我們這9個(gè)人,雖然沒有特別富的,但家庭條件都不錯(cuò),有辦磚廠的、有從事運(yùn)輸?shù)模@樣大家也有能力做這個(gè)事情?!?/p>

    在調(diào)解室成立的第一年里,苗生亮有記錄的糾紛調(diào)解就達(dá)80余件。

    也有當(dāng)事人在糾紛解決之后,拿著錢來(lái)感謝苗生亮,“這個(gè)錢你沒法要,有事兒的都是遇到困難的人,比如說(shuō)她的家屬遭遇礦難了,家里沒了賺錢的人,你還能再要她的錢?”

    “干這個(gè)的沒有圖錢的”,苗生亮說(shuō),“我告訴你效益在什么地方,就這么大一個(gè)地方,就這么些人,你不一定哪天用到誰(shuí)了。即便一輩子用不到別人,你也會(huì)覺得大家對(duì)你的尊重。”

    2006年5月,苗生亮因結(jié)腸息肉住院手術(shù),來(lái)看望的人絡(luò)繹不絕,既有普通百姓也有鎮(zhèn)上的領(lǐng)導(dǎo),光雞蛋就收了幾百斤。苗生亮常對(duì)不理解他的人說(shuō),“你們以為我賠了,那是你們不懂?!?/p>

    對(duì)調(diào)解室,交口縣法院有專門的對(duì)口部門進(jìn)行指導(dǎo),“法院會(huì)為調(diào)解人提供相關(guān)的資料,平時(shí)也會(huì)去跟調(diào)解人交流”,交口縣法院副院長(zhǎng)衛(wèi)建生說(shuō),2006年,康城鎮(zhèn)的上訪數(shù)量為零,這與苗生亮等調(diào)解人的工作不無(wú)關(guān)系。

    2006年年末,交口縣水頭鎮(zhèn)、溫泉鄉(xiāng)也都相繼申請(qǐng)?jiān)O(shè)立了類似的調(diào)解中心。

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