撂荒地糾紛倒逼地權(quán)改革

郭　凱

國(guó)家需要盡早決定是否把承包權(quán)無(wú)限期順延，以賦予農(nóng)民完整的土地物權(quán)

2007年6月底，新稻谷的收購(gòu)價(jià)到了9角2分錢一斤。

雖然沒(méi)能等到9角2分錢一斤的時(shí)候賣谷，湖北省監(jiān)利縣毛市鎮(zhèn)卸市村村民張克翔的收入還是有了很大的增長(zhǎng)，因?yàn)樗衲昕偣卜N了50畝地，比去年多種了20多畝，已經(jīng)算得上一個(gè)村里的大戶。根據(jù)當(dāng)?shù)氐钠骄闆r，農(nóng)民耕種一畝田的純收入大約在380元到400元左右；扣除掉要向原承包戶農(nóng)民繳納的大約每畝120元的地租，張比去年多得了大致5000到8000元錢。

撂荒時(shí)代的大戶生成

與土地大量撂荒時(shí)代的農(nóng)業(yè)大戶相比，張克翔所有的50多畝土地就“相形見(jiàn)絀”了。

湖北隨州一位基層干部說(shuō)，他們鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)站一位技術(shù)員數(shù)年前和某村簽訂合同，承包了村里幾百畝撂荒的土地。

除了農(nóng)技人員和一些農(nóng)村的能人，在外出打工農(nóng)民大量撂荒土地時(shí)，基層干部是另一類最主要的把大面積撂荒土地種起來(lái)的人。監(jiān)利縣毛市鎮(zhèn)楊灣村村支書冉幼學(xué)說(shuō)，在最多的時(shí)候，他耕種的村民撂荒土地有100多畝。后來(lái)二輪延包時(shí)農(nóng)民集中回來(lái)要田，他退回了一些給農(nóng)民，目前還種大約70畝田。

據(jù)介紹，在當(dāng)年大量土地?zé)o人種無(wú)人管被拋荒的情況下，這種大戶種田模式曾受到各級(jí)政府的熱情鼓勵(lì)，它對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收繳、農(nóng)村集體公益事業(yè)建設(shè)集資、耕地保護(hù)以及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，都起了相當(dāng)良性的作用。

然而，當(dāng)國(guó)家免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、開(kāi)始對(duì)農(nóng)民進(jìn)行糧食種植補(bǔ)貼，尤其是農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格逐漸回升時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的土地逐漸變身成為“香餑餑”，和拋荒相反的爭(zhēng)地矛盾涌現(xiàn)。湖北省2005年進(jìn)行完善土地二輪延包工作時(shí)，遇到的大量外出農(nóng)民工回鄉(xiāng)要求原來(lái)承包地的情況，是爭(zhēng)地矛盾典型的代表。

由于原來(lái)把土地撂荒的農(nóng)民回鄉(xiāng)要地，上述隨州的農(nóng)機(jī)技術(shù)員與回鄉(xiāng)的農(nóng)民和村鎮(zhèn)干部三方協(xié)調(diào)后，通過(guò)采取向農(nóng)民交納地租的方式，農(nóng)技員仍保住了大多半的合同承包地，雖然土地不免有所減少。之后的2006年，仍然繼續(xù)有人回鄉(xiāng)跟他要地，農(nóng)機(jī)技術(shù)員的土地繼續(xù)在變小。

冉幼學(xué)個(gè)人先前對(duì)土地進(jìn)行的投資，并不是這位楊樹(shù)灣村支書最煩心的。村里面為還債而抵包出去的土地而激發(fā)的矛盾，更難解決。當(dāng)年村集體為繳公糧稅費(fèi)、辦村公益事業(yè)等，欠下了不少的債務(wù)。債主催債，村集體經(jīng)濟(jì)根本入不敷出，拿不出錢，冉幼學(xué)和村里的其他干部就以村集體代表的身份把村里相當(dāng)面積的撂荒土地承包給了債主，算是抵債。

然而，當(dāng)拋荒農(nóng)民回鄉(xiāng)要地時(shí)，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳在2004年下發(fā)的專門文件，各地“要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，任何組織和個(gè)人不能以欠繳稅費(fèi)和土地撂荒為由收回農(nóng)戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還”，如果農(nóng)民堅(jiān)持直接要地，基層組織必須還地。

由于調(diào)節(jié)不通，楊灣村解除了和債主的土地發(fā)包抵債合同，把土地退回給農(nóng)民，而村里面只能對(duì)債主再進(jìn)行賠償。然而，對(duì)于村里債務(wù)現(xiàn)在到底有沒(méi)有清償，冉幼學(xué)沒(méi)有對(duì)記者細(xì)說(shuō)，而是小心翼翼地把話題打住了。

政策夾縫中的發(fā)包、承包

在不久前舉行的湖北省首期農(nóng)村土地承包仲裁員培訓(xùn)班上，湖北宜昌夷陵區(qū)基層干部陳擁軍表示，土地矛盾是農(nóng)民最基本生產(chǎn)資料的矛盾，調(diào)解難度要大于一般矛盾，基本上涉及到村級(jí)組織和單位的，為了維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定大局，大多都是集體“割地賠款”，難于體現(xiàn)法律的公正、公平。

根據(jù)湖北監(jiān)利土地延包辦在完善二輪土地延包中期的抽樣調(diào)查，從前在土地撂荒時(shí)代生成的大戶，經(jīng)歷過(guò)農(nóng)民回鄉(xiāng)要田、糾紛調(diào)解，大戶們種植的土地面積在全縣內(nèi)平均減少了大致36%，其中一部分在這一過(guò)程中更損失了早先對(duì)土地的各種投入。

根據(jù)《土地管理法》的表述，“農(nóng)村土地承包30年不變”。《農(nóng)村土地承包法》又規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得單方面解除合同”。

這些法律規(guī)定表達(dá)了國(guó)家在保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題上的基本立場(chǎng)。然而，在土地撂荒時(shí)代，村集體或者村干部之所以能單方面收回土地并進(jìn)行轉(zhuǎn)包，并非完全無(wú)法可依。湖北省委政策研究室余愛(ài)民表示，《土地管理法》有規(guī)定，“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”。

另外，根據(jù)2004年國(guó)務(wù)院辦公廳的發(fā)文，“地方各級(jí)人民政府要把恢復(fù)撂荒地生產(chǎn)作為一項(xiàng)重要職責(zé)和任務(wù)”，“省、市兩級(jí)人民政府”要“精心部署”，“抓好督促檢查”，而“縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府在恢復(fù)撂荒耕地生產(chǎn)中負(fù)有直接責(zé)任”。

華中師范大學(xué)農(nóng)村問(wèn)題研究中心項(xiàng)繼權(quán)教授表示，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了承包期內(nèi)，發(fā)包方不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在《土地管理法》中，有農(nóng)村村委會(huì)通過(guò)一定民主程序可以進(jìn)行部分土地調(diào)整的規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)土地法》也規(guī)定，“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。

也即是說(shuō)，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，通過(guò)一定的村民民主程序仍然可以部分調(diào)整農(nóng)民長(zhǎng)期土地承包合同，項(xiàng)繼權(quán)教授表示。

倒逼農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革

關(guān)于撂荒土地的承包權(quán)的種種爭(zhēng)議，實(shí)際上折射出國(guó)家關(guān)于土地制度的種種法律法規(guī)間的內(nèi)在沖突以及與現(xiàn)實(shí)情形間的矛盾。這其中，農(nóng)地的集體所有制和期限內(nèi)承包權(quán)不能調(diào)整的規(guī)定，更增加了相關(guān)制度安排的僵硬程度。

湖北省宜昌市夷陵區(qū)基層干部陳擁軍在省農(nóng)村土地承包仲裁員培訓(xùn)班上說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村土地承包開(kāi)始于80年代初期，第一輪合同到期后，于1998年簽訂了第二輪承包合同，采取的是順延的辦法。國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行統(tǒng)(集體所有)分(個(gè)體承包)結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為一項(xiàng)福利型的承包方式，長(zhǎng)期穩(wěn)定。但是，自上世紀(jì)80年代初期搞責(zé)任制以來(lái)，二十多年過(guò)去了，家庭人口均發(fā)生了較大變化，大多地區(qū)此后一直沒(méi)有調(diào)整過(guò)土地，人地矛盾十分突出。

在夷陵區(qū)黃花鄉(xiāng)，2006年農(nóng)業(yè)人口35531人，承包土地38952.8畝，人均承包土地1.09畝，這其中人均承包土地面積低于0.5畝的農(nóng)戶占25%，而人均承包土地面積超過(guò)2畝的占11.8%。

這種矛盾，造成許多原來(lái)人口多的家庭現(xiàn)在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來(lái)人口少，后來(lái)娶妻生子，卻沒(méi)有口糧田。于是農(nóng)村出現(xiàn)了許多農(nóng)民沒(méi)有地種，為了維持生計(jì)，而不得不出門打工或租地耕種。

陳擁軍指出，一輪合同到期后，大多數(shù)地方采取順延的辦法，沒(méi)有按實(shí)際人口分配土地，但依照當(dāng)時(shí)的政策還可以小調(diào)整。而2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布以后，小調(diào)整也基本行不通，因此圍繞土地的矛盾成為很難調(diào)和的社會(huì)矛盾。

如果堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，保證人人有田，平等有田，就需要在人口出現(xiàn)變化時(shí)調(diào)整土地，而如果堅(jiān)持土地30年承包期內(nèi)后者更長(zhǎng)的順延期不調(diào)整土地，人人平等占有土地是不可能的。這也從某種程度上意味著集體所有制將不再是普遍概念上的集體所有制。

根據(jù)華中師范大學(xué)農(nóng)村問(wèn)題研究中心項(xiàng)繼權(quán)、羅峰等對(duì)若干省份農(nóng)民的抽樣調(diào)查，當(dāng)下有38%的農(nóng)民認(rèn)為土地調(diào)整是應(yīng)該的，有47%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該小調(diào)整，只有13%的農(nóng)民認(rèn)為不應(yīng)調(diào)整土地。而農(nóng)民認(rèn)為可以調(diào)整土地的理由主要是“不調(diào)整會(huì)出現(xiàn)有的家庭人多地少，有的家庭地少人多，不公平(33%)”，“國(guó)家政策認(rèn)為可以大穩(wěn)定、小調(diào)整(23%)”，“土地是集體的，應(yīng)該人人都有份(21%)”，“土地是重要的生活來(lái)源，沒(méi)有土地的人，生活沒(méi)有保障(20%)”。

而對(duì)于土地物權(quán)歸屬，50%的農(nóng)民認(rèn)為土地應(yīng)歸農(nóng)戶和農(nóng)民個(gè)人私有，25%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)歸國(guó)家所有，24%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)歸集體所有。而農(nóng)民最反對(duì)的是“土地歸集體所有，集體可以重新收回”，其次也反對(duì)“土地歸國(guó)家所有，由國(guó)家決定土地的分配的買賣”。

項(xiàng)繼權(quán)、羅峰等的調(diào)查顯示出，農(nóng)民不認(rèn)同由集體持有土地并改變自己承包的土地，但既然是集體所有制，農(nóng)民也要求人人平等占有土地，所以贊成調(diào)整別人的土地。

6月下旬在武漢召開(kāi)的一個(gè)村民自治與新農(nóng)村建設(shè)國(guó)際研討會(huì)間，一位與會(huì)資深人士稱，既要堅(jiān)持土地集體所有制、給農(nóng)民均田地的想法，又要堅(jiān)持農(nóng)村土地承包30年以及更長(zhǎng)期的順延、不調(diào)田，不論是在中間搖擺還是在兩個(gè)都存在的時(shí)候取舍，農(nóng)村土地的矛盾都會(huì)更復(fù)雜。

與會(huì)人士認(rèn)為，如果國(guó)家總結(jié)多年經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為農(nóng)村土地承包30年、或長(zhǎng)期順延不變，是比集體所有制下的永遠(yuǎn)追求均田地結(jié)果的制度要好，那么就需要盡早決定是否把它無(wú)限期順延，賦予農(nóng)民完整的土地物權(quán)。因?yàn)樵谫x予農(nóng)民完整物權(quán)前，必須要經(jīng)歷一個(gè)保證按人口計(jì)算村民土地平等的調(diào)田過(guò)程，從而在土地集體物權(quán)向農(nóng)民個(gè)人物權(quán)轉(zhuǎn)變前，每個(gè)集體成員平等享有土地，以同樣的起點(diǎn)開(kāi)始進(jìn)入另一個(gè)土地物權(quán)制度。