中國慈善：漫長民間路

羅雪揮

中國慈善事業(yè)再度興起，并開始顯現回歸民間的跡象

“民間慈善在民國時期已經達到了很高的水準?！薄吨袊壬坪喪贰返淖髡摺⒑蠋煼洞髮W歷史文化學院教授周秋光告訴記者，他同時還是中國慈善研究國家重點課題的承擔者。

周秋光介紹，中國民間慈善傳統(tǒng)悠久，自漢唐以來，就活躍著民間慈善，而到清末民初，除了教會慈善機構的發(fā)展，當時獨立的民間慈善團體無論在數量上，在所擁有的慈善資源以及社會影響等方面，都已大大超過官辦的慈善機構，成為近代中國慈善事業(yè)的主力。甚至出現了民間的慈善協調機構，比如中華慈善團和國際統(tǒng)一救災總會，負責協調募款和施賑，進行慈善資源的優(yōu)化組合。

民國時戰(zhàn)亂頻仍，天災人禍不斷，政府救濟不力，但民間慈善團體起到了巨大的彌補作用，舒緩了民眾的困境。除了賑災救荒、恤貧濟困、慈善醫(yī)療，慈善教育也越來越受到人們的重視。民國大慈善家熊希齡于1920年，在香山宜園舊址創(chuàng)辦了北京香山慈幼院，美國記者參觀后謂其“較之美國所辦幼稚學校有過之無不及”，被當時的輿論界稱做是一個奇跡。該慈幼院在近30年的時間里，把6000多名孤貧兒童培養(yǎng)成為有用之才，比奧地利的世界第一所國際SOS兒童村還早了15年。1949年，毛澤東從西柏坡來到北京，就住在熊希齡的故宅，位于香山的雙清別墅。毛澤東說，一個人為人民做了好事，人民是不會忘記的，熊希齡先生是做過好事的。

而新中國的慈善事業(yè)，就此進入了另一個時代。新中國建立后，政府將原有慈善機構逐步納入到國家社會保障與福利制度的軌道中。1950年4月，時任政務院副總理的董必武做了《新中國的救濟福利事業(yè)》的報告，明確闡述了新政府對于民間慈善事業(yè)的態(tài)度，“中國人民成立了自己的政府，把中國的命運掌握在自己手中，救濟福利事業(yè)才不再是統(tǒng)治階級欺騙與麻醉人民的裝飾品，也不再是少數熱心人士的孤軍苦斗。”結果，原有的慈善組織、機構或自行停頓、或停辦，或被政府接管、改組，變成附屬于政府部門的官方或半官方機構，比如香山慈幼院在建國前已經停辦，建國后則由北京市人民政府接管其財產，改為公辦的“立新學?！薄６ㄍ鈬虝壬茩C構在內，甚至是接受過美國救濟的慈善團體財產都一律充公，紛紛被接管，因為這是“殖民主義的警探和麻藥”。民間慈善事業(yè)則遭到持續(xù)批判。

周秋光的《中國慈善簡史》一書里記載了當時的流行看法：“人們深信，共產主義是人間天堂，能夠讓廣大人民群眾解除一切苦難，徹底擺脫貧窮，過上富裕的幸福生活。既然如此，就無需也無必要發(fā)展慈善事業(yè)?！鄙蟼€世紀70年代初，上海的一位工人向安徽、貴州兩地災區(qū)的政府部門匯出了200元賑災款。幾個月后，這張匯款單落到了他所在工廠的革委會手中。于是他被批判為“居心叵測，動機不良”“往社會主義臉上抹黑。”

從1954年到1980年，中國大陸已經不再存在有真正意義上的民間慈善組織，沒有出現過有組織、有規(guī)模、經常性的慈善活動。雖然社會上的災情與弱勢群體仍然客觀地存在，20世紀50至70年代，每逢發(fā)生大的自然災害，中央都要責成各級地方政府負起高度責任，甚至提出不許餓死一個人。

政府動員了一切政治或行政的力量進行救濟，也由此形成了一切由政府包攬的救助格局。周秋光介紹，1976年的唐山大地震，原本可以成為中國民間慈善恢復的一個契機，但是當時一切慈善行為都受到排斥，包括國際救助。當時的外電報道，美國、英國、日本，以及聯合國當時的秘書長瓦爾德海姆等，都明確表示要向中國提供援助，尤其是最有抗震和救援經驗的日本，在內閣會議中提出緊急援助中國方案通過后，立即準備了藥物、衣物、帳篷等。但一律遭到了我國政府的拒絕。

民間慈善組織的“優(yōu)勝”與“劣汰”

“純民間的草根慈善組織處于最弱勢的地位，政府救助處于強勢地位，公募基金會處于中等水平?！闭劶澳壳爸袊壬凭戎膶嶋H分布狀況，中國紅十字基金會秘書長王汝鵬表示。

作為有中國特色的慈善組織，公募基金會作為非營利性的社會公益組織，成為了改革開放后中國慈善事業(yè)復興的起點。1989年中國青少年基金會“希望工程”的建立，首次大規(guī)模在全社會做了“慈善總動員”，而1994年中華慈善總會的成立，則標志著中國政府開始正視慈善的社會調節(jié)力量。

在社會處于劇烈轉型的年代，改革一方面造就了大量新富階層，另一方面又使得一些淪于傳統(tǒng)保障體系外的人成為弱勢群體，社會產生了大量需救助的群體，僅靠政府有限的力量來解決自然災害、老齡化、下崗、貧困乃至醫(yī)療救助等社會問題，已無法滿足需求。發(fā)動民間力量開展慈善事業(yè)被提上了日程。社會經濟發(fā)展在客觀上也提供了民間的財源。

上個世紀80年代末、90年代初，中國的慈善組織和機構紛紛組建，一些純草根的民間慈善組織和個人也逐步開始活躍，不過，這并不意味著中國民間慈善就此復蘇，北京大學政府管理學院副教授田凱長期關注著中國非營利組織的發(fā)展，他認為在現有的制度框架內，政府對非營利組織的成立實行了非常嚴格的進入限制政策，比如社會團體的登記要經過相當嚴格而復雜的審批程序。因此，現階段全國性的福利團體大多數是從原有的政府部門中分化出來的，例如中華慈善總會主要是依托于民政部建立的，中國青少年基金會是從團中央分化出來的，中國人口福利基金會脫胎于國家計劃生育委員會等等，真正來自民間的大規(guī)模福利團體極少，而且資源有限，規(guī)模不大，只起到了補充作用。

“中國現有的大部分民間慈善組織可以說是‘官辦，也可以說是‘半官方?！?湖南師范大學歷史文化學院教授周秋光表示。在政府主導的情況下，有的慈善組織和政府部門干脆是一個機構兩塊牌子，而部分慈善協會的負責人也往往由退休的領導擔任。由于中國很大一部分慈善資源是由政府控制的，其慈善事業(yè)也就與政府組織的績效息息相關。這和真正的民間慈善組織出于愛心實施救助還有一定差別。因為缺乏有效的監(jiān)督機制，出現了個別機構把善款“運作”成壞賬等現象，給慈善事業(yè)蒙上了陰影。同時，由于各慈善組織都分別隸屬于各政府機構，其管理主要是縱向管理，彼此協同能力較差，出現了“多頭募捐”，加重了捐贈者負擔，而慈善組織之間，甚至在慈善組織與地方政府間，有時還會出現搶奪慈善資源現象。比如SARS期間，所有的捐款捐物只能向規(guī)定的幾家慈善組織捐贈，而在稅收優(yōu)惠上，我國目前實行的也是差別待遇，企業(yè)只有向少數幾個公募基金會捐贈，才能夠享受稅收減免的政策。慈善資源配備的不均衡，妨礙了中國慈善事業(yè)的整體進步。

“慈善事業(yè)不應該是‘政治運動的模式，慈善事業(yè)不應該是‘攤派活動的要求，慈善事業(yè)不應該是‘腐敗行動的溫床，慈善事業(yè)不應該是‘官位移動的中轉?！?004年中華慈善文化論壇上，針對中國慈善事業(yè)發(fā)展的隱患，上?；浇糖嗄陼偢墒聟墙s總結。

盡管存在先天不足，由政府自上而下發(fā)起的慈善社團組織，還是以積極的行動成為了中國慈善事業(yè)發(fā)展的中堅力量。他們擁有令草根組織艷羨的社團身份、公共籌資許可，可以自由地尋求商業(yè)資助。中國紅十字基金會秘書長王汝鵬坦言，從慈善資源的角度來看，有官方背景，募集捐款時更容易獲得公眾信任，而真正的民間組織募款能力相對較弱，后者數量也極其有限，王汝鵬介紹，如今有資金實力可以申請成立基金會的企業(yè)和個人很多，但是真正申請下來的很少。

不過，雖然“準生證”難拿，一旦成立，無論經營狀況如何，基金會就如同鐵飯碗，迄今還沒有被關閉的先例，雖然有的基金會常年沒有活動，沒有人捐款，沒有錢做救助，但還是掛名生存下來。王汝鵬認為，從中國慈善事業(yè)的長期發(fā)展考慮，基金會的管理也應該參照上市公司，制訂“劣汰”的退出機制，經營不好，運作不規(guī)范，沒有實力也沒有作為的基金會應該退出。

政府扶到一定階段，就應該放手

“將慈善交與民間，更符合我國歷史上慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律?！薄吨袊壬坪喪贰纷髡?，湖南師范大學歷史文化學院教授周秋光告訴記者。他認為經歷過了長期的停滯后，中國慈善事業(yè)的恢復必然要有官方的出面和扶持，只有政府才有這樣的能力，這是一個水到渠成的過程。但是政府扶持起來后，就應該讓慈善事業(yè)回歸民間。正如同幫孩子學走路，扶到一定階段，就應該放手。

周秋光表示，未來要持續(xù)發(fā)展，首先就要允許民間能夠廣泛地設立慈善機構。政府可以通過慈善立法，通過制定相應的稅收優(yōu)惠政策來進行規(guī)范和制約，周秋光認為，“非政府化、法制化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、普及化是我國慈善事業(yè)發(fā)展的必然走向?！本W民蕭巾則強調，應該“讓政府的歸政府，讓慈善的歸慈善”，政府更需要建立的是最低工資限定，全民醫(yī)療保障，而除了這些最低保障之外的救助，則完全可以由民間自發(fā)進行，因為慈善關愛，富有同情心，乃是人類最基本的道德素養(yǎng)。

在回歸民間的呼聲下，中國的“官辦”民間慈善組織內部也逐步發(fā)生著變革，開始與“民間”日益接近，加強與國際民間組織和草根組織的交流與合作，并充分吸收民間運營的先進理念和方法。中國紅十字基金會作為近年來迅速崛起的有影響力的慈善機構，在“民間化”的非營利組織發(fā)展道路上進行了有益探索。其秘書長王汝鵬表示，該基金會的定位是“具有獨立法人的非營利性公益組織”，除人員聘用面向社會招聘專才外，所有的善款都努力按照公開、透明的非營利組織原則運行。比如每建立一個基金，都要先進行制度設計，制定詳細的管理規(guī)則。該基金會聯合李亞鵬、王菲夫婦設立的嫣然天使基金就制定了二十二條管理規(guī)則，獲得了社會熱烈響應，籌款目前已經達到了1500萬元，當有人報料說嫣然基金有黑幕時，一張《嫣然天使基金財務收支報告》即時公布于媒體之上。如今，中國紅十字基金會正在籌劃“博客基金”，希望救助網絡媒體關注的個案，王汝鵬再三表示，“一定要做成非常透明”。他希望政府能夠進一步放寬準入政策，能夠有更多的民間慈善組織加入。王汝鵬認為，一個機構做得再好也是孤立的，中國的慈善事業(yè)是一榮俱榮，一損俱損的關聯，只有當所有的民間慈善機構都很規(guī)范，都很有實力，很有公信力的時候，才會影響到整個社會的慈善大環(huán)境改善?！氨M管我們有很多的優(yōu)惠，有很多的資源，但我們還是期待整體的發(fā)展。”

而在現階段，公募基金會的發(fā)展盡管發(fā)展迅速，仍然受到募款能力的制約，造成公募基金會的救助能力相對有限。北京大學政府管理學院副教授田凱表示，“在我國，非營利組織發(fā)展所需要的資金普遍不足。非營利部門在很大程度上是政府分化出來以獲取民間資源的一個途徑，而不是接受政府資助、受政府的委托去實施項目的工具。政府對于非營利組織幾乎沒有給予直接資助，間接資助也才開始進入起步階段?！?/p>

在獲得最初的官方扶持后，更多的中國“官辦”民間慈善組織不得不自行發(fā)展，自我完善以獲得立足根本。中國紅十字基金會秘書長王汝鵬介紹，與歐美發(fā)達國家基金會有充足本金，僅靠基金的增值收入進行慈善資助不同，包括紅十字基金會在內，中國絕大部分公募基金會只能夠叫做“公共籌款機構”，王汝鵬將之形容為“過路財神”，左手接過捐款，右手就要撥出去?！凹僭O我們有一個穩(wěn)定的籌資渠道，有一個安全有效的增值渠道，那我們的壓力要減小很多?！睘榱顺掷m(xù)獲得捐贈，中國紅十字基金會在短期內策劃了密集的各項活動，比如萬人“大型公益健走活動”，比如聯絡了幾乎所有的強勢媒體運作慈善項目，包括吸收李宇春歌迷的力量，建立“玉米愛心基金”。

王汝鵬表示，“始終處在疲于奔命的狀態(tài)，每年大家都是忙得魂不守舍?！痹谶@樣的超強度努力下，2006年，包括捐贈物資在內，中國紅十字基金會募集到創(chuàng)紀錄的1.2億元。雖然在基金會中已然處于前列，但針對中國民間的廣大的需要救助的弱勢群體來說，這仍然是杯水車薪。

王汝鵬告訴記者，患兒家長常常是一進門便長跪不起，“未語淚先流”。而能夠獲得資助的孩子必須由評審委員會整體投票，病情太嚴重的孩子則很難獲得救助，因為有限的資源要用于更容易被救治的孩子。王汝鵬對此心情復雜：“這樣的取舍標準從理性的角度是對的，從人道主義，從情感的角度卻是不合理的，但在資源很少的情況下，你先幫助誰呢？”

王汝鵬說，在目前的條件下，只能救一個算一個。