東北振興規(guī)劃：質(zhì)量為先

楊中旭

日前國務(wù)院原則同意《東北地區(qū)振興規(guī)劃》。在這份目前全國惟一的地區(qū)規(guī)劃中，經(jīng)濟(jì)增長中的“質(zhì)量”成為關(guān)鍵詞

根據(jù)中國政府網(wǎng)8月7日公布的消息，國家首個地區(qū)規(guī)劃獲得了國務(wù)院的正式批復(fù)，這個規(guī)劃將對145萬平方公里國土和1.2億人口的東北產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

約4年前，中央提出振興東北國策，隨著“十一五規(guī)劃”的起草，東北地區(qū)振興規(guī)劃也被提上日程。

國務(wù)院批復(fù)稱，“要努力將東北地區(qū)建設(shè)成為綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的重要經(jīng)濟(jì)增長區(qū)域，具有國際競爭力的裝備制造業(yè)基地，國家新型原材料和能源保障基地，國家重要的商品糧和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地，國家重要的技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新基地，國家生態(tài)安全的重要保障區(qū)，實現(xiàn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展?！?/p>

東北地區(qū)振興規(guī)劃主要起草者之一、中科院地理科學(xué)與資源研究所研究員金鳳君在接受本刊采訪時表示，這份規(guī)劃的時間效力有望持續(xù)到2020年。

據(jù)本刊了解，可能在東北之后形成地區(qū)規(guī)劃的，惟有中部一家。相對而言，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成型，而大部分西北地區(qū)缺少工業(yè)基礎(chǔ)，已無必要編制細(xì)致規(guī)劃，落實中央和各地區(qū)的“十一五規(guī)劃綱要”即可。

指標(biāo)之議

規(guī)劃初稿中，曾經(jīng)將東北地區(qū)“十一五”期間(2005～2010年)年均GDP增長率預(yù)估為11%；但在最終的規(guī)劃送審稿中，取而代之的是人均GDP，年均增長率定在7.4%。

圍繞GDP數(shù)據(jù)，相關(guān)方曾有爭議。

在規(guī)劃小組于哈爾濱召開的一次論證會上，遼寧省政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任李戈軍發(fā)言指出，還是應(yīng)該將年均11%的GDP增幅寫進(jìn)規(guī)劃，“起碼起到一個聚集人氣的作用”。

在接受本刊采訪時，李戈軍表示，對具備強大工業(yè)基礎(chǔ)的東北而言，11%只是一個恢復(fù)性的增長。這位曾經(jīng)長期主管規(guī)劃編制工作的官員說，他在發(fā)改委(計委)工作的幾十年間，作為東北的龍頭，遼寧的經(jīng)濟(jì)增長速度長期落后于東部沿海地區(qū)乃至全國平均水平，造成東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重不斷下滑。

“編制遼寧省‘十一五規(guī)劃綱要時，我們曾經(jīng)參考其他省份，各省經(jīng)濟(jì)增長率普遍預(yù)估為9%～11%，平均為10%左右?！崩罡贶娬f。

送交國務(wù)院審議的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》中提出，“地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重由下降轉(zhuǎn)為上升，成為我國經(jīng)濟(jì)新的增長極。人民生活明顯改善，社會和諧。人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到東部地區(qū)的平均水平?！?/p>

同樣在那次論證會上，中央的官員和學(xué)者在發(fā)言時，卻主張不將GDP年均增幅寫入規(guī)劃。國家發(fā)改委的一位官員發(fā)言時說，在國家“十一五規(guī)劃綱要”中，年均GDP增幅只有7%，如果東北地區(qū)振興規(guī)劃中的GDP增幅高達(dá)11%，顯然與中央精神不符。

中央的官員和學(xué)者主張，將更具指標(biāo)意義的人均GDP增幅寫進(jìn)《東北地區(qū)振興規(guī)劃》。這主要考慮到，東北振興國策啟動4年以來，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速增長的主要動力來自投資的快速增長。只有居民收入在經(jīng)濟(jì)快速增長的同時獲得相對同比增長，才能將東北振興落于實處。

在那之后的若干次修改中，東北地區(qū)人均GDP增幅不斷被調(diào)低。每次重大數(shù)據(jù)的修改，都需要經(jīng)過規(guī)劃起草小組中30余個中央部門的集體討論。財政部在討論中就曾提出，如果指標(biāo)定得過高，可能將超出目前財政政策支付能力，與其如此，不如暫時將指標(biāo)調(diào)低。

“盡管東北具備再次起飛的工業(yè)基礎(chǔ)，但我們也要看到，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)屬于資源依賴型”，金鳳君告訴《中國新聞周刊》，“在目前資源環(huán)境承載能力空前緊張的背景下，適度調(diào)低經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，也是引導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長方式向又好又快轉(zhuǎn)變”。

“我們認(rèn)為，一份15年的長規(guī)劃理應(yīng)規(guī)劃出一個相對長的經(jīng)濟(jì)增長周期。慢牛要比快牛好，瘋牛則不可取”。金鳳君說。

這一思想主導(dǎo)下的規(guī)劃，關(guān)于東北地區(qū)未來綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的表述已經(jīng)由“居全國前列”修改為“較高”。

對此，李戈軍對本刊坦承，未來10～15年，東北地區(qū)人均國民生產(chǎn)總值整體要進(jìn)入全國前10名，但要“居全國前列”，尚有難度。

遼寧做龍頭

無論是中央還是地方，規(guī)劃期間，對遼寧在東北振興當(dāng)中的龍頭地位均未持疑義，遼寧的一些主張，例如“五點一線沿海經(jīng)濟(jì)帶”(以大連為龍頭，推進(jìn)東北沿海地區(qū)的開發(fā)。以長興島、營口沿海、錦州灣、丹東和花園口“五點一線”為重點)，也全面寫進(jìn)了《東北地區(qū)振興規(guī)劃(送審稿)》。

對于一些地區(qū)發(fā)展中碰到的土地瓶頸，遼寧方面頗感樂觀。遼寧省發(fā)改委對本刊提供的數(shù)據(jù)顯示，遼寧沿海廢棄鹽田、荒灘、鹽堿地多達(dá)2000余平方公里，將為“五點一線”工業(yè)集聚助力。而這些土地，均在國家18億畝耕地紅線之外。

而10年前所啟動的“減員增效”改革，歷經(jīng)數(shù)輪努力，已經(jīng)成功將遼寧國企身上的“三大包袱”去除。此前，企業(yè)債務(wù)、冗員、企業(yè)辦社會三項負(fù)擔(dān)曾令遼寧國企負(fù)重難行。“那3年間，就有178萬國有工人離開崗位，抵得上很多國家的人口”。李戈軍說。

輕裝上陣的遼寧恰逢振興東北良機(jī)，省外資金大規(guī)模流入。該省發(fā)改委的一位處級官員說，資金主要來自境外和南資北進(jìn)，同時，當(dāng)?shù)氐拿耖g資本也逐漸活躍。

資金注入之后，不僅“五點一線”發(fā)展速度加快，就連此前一些貧困落后地區(qū)也開始具備工業(yè)基礎(chǔ)，“鐵嶺市的開原和昌圖也有了工業(yè)園區(qū)，并且有實實在在的企業(yè)進(jìn)駐，這在以前根本不敢想象”。李戈軍說。

“按照現(xiàn)在的發(fā)展勢頭，目前的投資額度，在‘十一五期間繼續(xù)維持兩位數(shù)的經(jīng)濟(jì)增長是沒有問題的”，遼寧省東北振興辦一名官員告訴《中國新聞周刊》，預(yù)計，到今年年底，遼寧也將躋身萬億俱樂部，“經(jīng)濟(jì)第一大省山東有兩萬億GDP，但人口接近一億，遼寧GDP達(dá)到萬億之時，人口只有4000萬出頭，人均GDP達(dá)到3000美元，比山東還要高”。

相對而言，遼寧的官員并不擔(dān)心投資率過高導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，在他們看來，目前投資率較高的主要原因在于境外資金和南資北進(jìn)。隨著居民收入的持續(xù)增長，消費動力將持續(xù)走高。

“境外資金和南資北進(jìn)對轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)觀點起到了決定性的作用，因為財政和信貸資金的比重一路走低”，李戈軍說，“以前企業(yè)是等、靠、要，怨天尤人，現(xiàn)在這一現(xiàn)象已經(jīng)絕跡”。

盡管較之發(fā)達(dá)地區(qū)晚了多年，錯失了數(shù)輪產(chǎn)業(yè)升級的發(fā)展機(jī)遇，如今轉(zhuǎn)軌市場經(jīng)濟(jì)的遼寧背靠“五點一線”沿海經(jīng)濟(jì)帶、依托大連、營口港口，通過“鐵水聯(lián)運”，不斷拉動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。“規(guī)劃專門有一塊談及遼寧的龍頭作用”。金鳳君透露說。

約束性規(guī)劃

國務(wù)院在原則同意《東北地區(qū)振興規(guī)劃》的批復(fù)中稱，要突破行政區(qū)劃的界限，促進(jìn)資源合理配置和生產(chǎn)要素的合理流動。這一精神在規(guī)劃當(dāng)中得到了具體的詮釋。

“以遼中經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，撫順、鐵嶺、本溪、遼陽、鞍山、阜新均可借力沈陽桃仙國際機(jī)場，效率如此之高的機(jī)場資源配置在全國也是首屈一指”，東北地區(qū)振興規(guī)劃起草者之一金鳳君說，“(而)長三角有5個機(jī)場，珠三角更是多達(dá)9個，造成資源的巨大浪費”。

規(guī)劃中提出要優(yōu)先發(fā)展以大連經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼中經(jīng)濟(jì)區(qū)、長吉經(jīng)濟(jì)區(qū)和哈大齊(哈爾濱—大連—齊齊哈爾)工業(yè)走廊為核心區(qū)域的哈大經(jīng)濟(jì)帶。

在主軸確定之后，規(guī)劃還提出促進(jìn)二級軸線健康發(fā)展。以“兩縱四橫”二級軸線(東部通道沿線、齊齊哈爾—赤峰、綏芬河—滿洲里、琿春—阿爾山、丹東—霍林河、錦州—錫林浩特)為依托，沿線城市為載體，實施“點狀”重點開發(fā)。

振興東北之初，蒙東并不在其列。中央考慮到東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對資源依賴程度較深，特將內(nèi)蒙古東部五個盟市(呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟)劃入東北地區(qū)規(guī)劃。

規(guī)劃提出，到2020年，富產(chǎn)煤炭的蒙東地區(qū)將每年向東北輸出7億噸煤炭，而目前山西一省每年輸出的煤炭不過6億噸左右。

規(guī)劃中說，要逐步形成7大綜合運輸系統(tǒng)：新建與改造連接蒙東地區(qū)煤炭基地與東北三省主要能源消費區(qū)的鐵路、公路；強化大連的原油接卸和中轉(zhuǎn)功能，形成完備的石油運輸系統(tǒng)；大連、營口礦石碼頭建設(shè)，形成高效礦石建設(shè)；突出“鐵水聯(lián)運”，形成高效糧食運輸系統(tǒng)；以大連港為干線港口，其他港口為支線或喂給港，建成高效便捷的集裝箱運輸系統(tǒng)；發(fā)展重型裝備運輸系統(tǒng)；建設(shè)快速便捷的客運系統(tǒng)。

同時，規(guī)劃提出完善和優(yōu)化東北鐵路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，建設(shè)跨區(qū)鐵路運輸通道和疏港鐵路。引導(dǎo)大連、營口、錦州、丹東等港口之間以及與環(huán)渤海地區(qū)其他港口的合理分工。

“振興東北國策提出以來4年間，裝備制造已經(jīng)取代石化，成為遼寧第一支柱產(chǎn)業(yè)”，遼寧省政協(xié)常委李戈軍說，“規(guī)劃實施之后，進(jìn)一步的產(chǎn)業(yè)升級指日可待?！?/p>