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    近年我國民主的發(fā)展和需要解決的問題

    2007-05-14 15:05:55王長江
    中國新聞周刊 2007年25期
    關(guān)鍵詞:民主權(quán)力監(jiān)督

    王長江

    回避“攻堅(jiān)戰(zhàn)”,說明我們的危機(jī)意識(shí)還不夠強(qiáng),認(rèn)識(shí)上似乎還有執(zhí)政黨可以主觀地決定改什么不改什么,而不是根據(jù)社會(huì)發(fā)展必然要求進(jìn)行改革的誤區(qū)

    改革開放以來,特別是近幾年,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立,我國的政治體制也在不斷發(fā)生著變化。十七大召開前夕,政治體制改革成為人們廣泛議論的一個(gè)熱門話題絕非偶然。這至少意味著,社會(huì)上已經(jīng)對(duì)政治體制改革有了更加迫切的期望和要求。在這種情況下,盤點(diǎn)已有的成果,對(duì)它們做出恰當(dāng)中肯的評(píng)價(jià),包括指出其不如人意之處,并從理論上對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行研究,對(duì)于推進(jìn)今后政治體制改革的健康發(fā)展,毫無疑問是非常必要的。

    我國社會(huì)民主和黨內(nèi)民主發(fā)展的狀況

    政治體制改革的核心是發(fā)展民主。社會(huì)民主和執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主,構(gòu)成了我國社會(huì)主義民主政治的兩個(gè)基本部分。考察中國當(dāng)前的政治體制改革,從某種意義上說,重點(diǎn)是考察社會(huì)民主和黨內(nèi)民主發(fā)展的狀況。

    無論是社會(huì)民主,還是黨內(nèi)民主,作為一種政治制度和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,都體現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行的全過程,體現(xiàn)在授權(quán)、決策、運(yùn)行、監(jiān)督等若干環(huán)節(jié)上。我們可以從這些方面粗線條地勾畫一下改革的軌跡。

    (一)社會(huì)民主的發(fā)展?fàn)顩r

    這些年來一個(gè)有目共睹的事實(shí),就是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用,人民代表大會(huì)依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能,而黨的主張需經(jīng)過民主討論和法定程序,成為國家意志。相應(yīng)地,黨組織推薦的人選,需通過人民代表的選舉,成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。在廣大農(nóng)村,普遍把村民自治建立在村民自主選舉村委會(huì)和黨支部成員的基礎(chǔ)上。這些都屬于授權(quán)層面的改革。

    發(fā)揮多黨政治協(xié)商制度的作用,大體可算入決策層面。這些年來,共產(chǎn)黨和民主黨派的合作有新的進(jìn)展。民主黨派履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的能力有所增強(qiáng),各社會(huì)團(tuán)體對(duì)社會(huì)和國家事務(wù)的參與,從內(nèi)容上和形式上都有很大擴(kuò)展。當(dāng)然,相比之下,在關(guān)系到群眾利益的部門決策上,民眾參與度的提高更為顯著。

    權(quán)力運(yùn)行中的民主,則主要體現(xiàn)在把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)際上無限的權(quán)力變成有限的權(quán)力,并且用法治(包括憲法、法律和其他法規(guī))來劃定權(quán)力的邊界上。這里面,包括明確政府履行法定職能,依法行政;包括強(qiáng)調(diào)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán);還包括制定《公務(wù)員法》,推行國家公務(wù)員制度等。

    在監(jiān)督層面,針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部出臺(tái)的條例和規(guī)定最多,涉及決策、用人、審計(jì)等各個(gè)方面。還對(duì)建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系作了全面部署。特別應(yīng)當(dāng)指出的是,和過去相比,輿論的力量明顯增強(qiáng),輿論監(jiān)督的作用有較大提高。

    (二)執(zhí)政黨黨內(nèi)民主的發(fā)展?fàn)顩r

    黨內(nèi)民主總體上不及社會(huì)民主發(fā)展得快,但在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)上也不同程度地有所推進(jìn)。例如,在授權(quán)民主方面,中央對(duì)改革完善黨內(nèi)選舉制度、擴(kuò)大選舉中的民主和發(fā)揮黨代表大會(huì)的作用等都提出了明確的要求。尤其值得一提的是,不少地方和基層黨組織則積極進(jìn)行了支部書記“兩票制”、黨代會(huì)常任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子公推直選等嘗試,并取得了積極成果。在決策民主方面,重視發(fā)揮各級(jí)黨委全體會(huì)議的作用,推行全委會(huì)票決制。在監(jiān)督方面,針對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部這些重點(diǎn)對(duì)象,出臺(tái)了若干規(guī)定和條例,同時(shí)各級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子向同級(jí)黨委全委會(huì)述職和報(bào)告工作,接受全委會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)逐步推行黨務(wù)公開,建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)、重大決策征求意見、領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)報(bào)告和收入申報(bào)等制度。

    怎樣評(píng)判這些年社會(huì)民主和黨內(nèi)民主的發(fā)展?

    綜觀這些年來社會(huì)民主和黨內(nèi)民主的發(fā)展,總體上的發(fā)展趨勢(shì)值得充分肯定。但是,也應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地說,隨著改革的不斷深化,人們會(huì)對(duì)加快發(fā)展社會(huì)民主和黨內(nèi)民主提出更加強(qiáng)烈的要求。和這些要求相比,現(xiàn)在存在的問題有如下方面。

    (一)政治體制改革仍以“外圍戰(zhàn)…‘運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”為主,“攻堅(jiān)戰(zhàn)”尚未開始。表現(xiàn)在,我們對(duì)一些與傳統(tǒng)的原則和做法沒有直接沖突的問題探索較多,如常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告,改主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說了算為全委會(huì)票決制,進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn),巡視制等。而對(duì)于一些容易和傳統(tǒng)觀念發(fā)生矛盾、但又是改革不得不面對(duì)的深層次問題,則往往避重就輕,甚至繞著走。如黨的代表大會(huì)和黨的委員會(huì)應(yīng)該哪個(gè)權(quán)力更大的問題,“黨管干部”該不該以剝奪黨員、群眾、代表的選擇權(quán)為前提等。回避“攻堅(jiān)戰(zhàn)”,說明我們危機(jī)意識(shí)還不夠強(qiáng),認(rèn)識(shí)上似乎還有執(zhí)政黨可以主觀地決定改什么不改什么、而不是根據(jù)社會(huì)發(fā)展必然要求進(jìn)行改革的誤區(qū)。

    (二)制度、體制、機(jī)制建設(shè)仍有不少空白點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)制度更帶根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性,制度是決定性因素,是鄧小平制度建設(shè)思想的一個(gè)突出亮點(diǎn),也似乎早已成為人們的共識(shí)。但是事實(shí)上,對(duì)制度建設(shè)的科學(xué)把握仍然存在一定問題。一個(gè)普遍性的誤區(qū)是:只要針對(duì)具體問題做出了具體規(guī)定、提出了具體要求,我們就說成是“形成了制度”。最近甚至還出現(xiàn)了這樣的現(xiàn)象:只要這些要求不是臨時(shí)的,而是長期一貫的,就把這些要求叫做“長效機(jī)制”。其實(shí),這些要求和規(guī)定充其量只能叫做制度的要素。形成制度不能缺少要素,但制度絕不僅僅是要素的堆積,而是要素之間有機(jī)連接形成的體系和系統(tǒng)。從這個(gè)角度看,我們的許多花樣翻新的所謂“制度建設(shè)”,實(shí)際上更多的只是制度要素的建設(shè)。之所以會(huì)給人一種出臺(tái)了大量“制度”卻不甚管用的印象,恐怕就是因?yàn)檫@些所謂“制度”其實(shí)并沒有連接成為制度。當(dāng)然,不能因此而否定前一段的工作,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的只是,今后制度建設(shè)需要加強(qiáng),但重點(diǎn)恐怕不再是出臺(tái)更多的要素,而是要素之間的有機(jī)連接。

    (三)總體思路仍需要進(jìn)一步明確。舉其中的監(jiān)督問題為例。這些年來,我們加強(qiáng)了監(jiān)督。監(jiān)督被認(rèn)為是民主發(fā)展的一個(gè)重要方面?;\統(tǒng)說來,這是對(duì)的,因?yàn)楸O(jiān)督畢竟意味著對(duì)權(quán)力的制約。對(duì)比“左”的思想影響下人們長期認(rèn)為掌握在執(zhí)政黨手中的權(quán)力不受任何約束的觀念,這是一個(gè)不小的進(jìn)步。但是,具體地把任何形式的監(jiān)督都看成發(fā)展民主,卻是錯(cuò)的。授權(quán)分為民主授權(quán)和行政授權(quán),監(jiān)督也相應(yīng)地分為民主監(jiān)督和行政監(jiān)督。民主監(jiān)督是多數(shù)人對(duì)少數(shù)掌權(quán)者的監(jiān)督,而行政監(jiān)督是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。兩種監(jiān)督的性質(zhì)不同,不能混淆。當(dāng)前改革的很大一個(gè)問題是,我們往往更加習(xí)慣用行政監(jiān)督的方法監(jiān)督權(quán)力,自上而下的監(jiān)督越來越完善,而忽視民主監(jiān)督這種更帶根本性的監(jiān)督,結(jié)果是,越加強(qiáng)監(jiān)督,權(quán)力越集中、越往上收。腐敗的層次越來越高、數(shù)額越來越大,與這種狀況不無關(guān)系。

    (四)民主政治的發(fā)展不均衡。對(duì)社會(huì)民主和黨內(nèi)民主的發(fā)展缺乏統(tǒng)籌的設(shè)計(jì),不但使得同一層次的各個(gè)環(huán)節(jié)之間缺乏連

    接,而且在上下之間缺乏配合、配套,反而相互掣肘,形成了許多瓶頸,使改革難以推進(jìn)。甚至一些地方已有的探索,也由于無法突破舊的體制而停止下來,成果難以保留,有的干脆退回到改革前的狀態(tài)。海南上個(gè)世紀(jì)90年代開始的以“小政府、大社會(huì)”為取向的改革,結(jié)局就是如此。

    (五)既得利益越來越成為對(duì)黨的執(zhí)政地位的現(xiàn)實(shí)威脅。政治體制改革相對(duì)滯后帶來的一個(gè)必然結(jié)果,就是在政治博弈中既得利益越來越占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位。不科學(xué)的體制和機(jī)制造成的不只是運(yùn)轉(zhuǎn)不暢,而且往往因?yàn)闄?quán)力配置不均衡,形成了一部分特殊利益。雖然不能說我們黨內(nèi)已經(jīng)形成了既得利益集團(tuán),但因權(quán)力長期配置失衡而形成了一些部門、群體的既得利益,這已是不可否認(rèn)的事實(shí)。如果不針對(duì)這種情況,盡快找到相應(yīng)的對(duì)策,改革就可能出現(xiàn)兩種結(jié)局:一是改革由于既得利益的阻礙而無法進(jìn)行;二是改革由于既得利益的強(qiáng)勢(shì)操控而變形。對(duì)于一個(gè)長期執(zhí)政的黨來說,這是非常危險(xiǎn)的。

    發(fā)展社會(huì)民主和黨內(nèi)民主需要著力解決的問題

    針對(duì)上述情況,今后一個(gè)時(shí)期,在發(fā)展社會(huì)民主和黨內(nèi)民主方面,特別需要解決好如下問題。

    (一)改革的總體思路問題。應(yīng)有一個(gè)設(shè)計(jì)總體思路的機(jī)構(gòu)。保證我國民主和政治體制改革有序地進(jìn)行,是我們必須堅(jiān)持的一條大原則。但是,所謂有序,就是有設(shè)想,有設(shè)計(jì),有規(guī)劃。沒有這些,就談不上有序。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),我們有發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基本原則,但發(fā)展規(guī)劃卻是缺乏的。根本原因在于,我們沒有一個(gè)設(shè)計(jì)總體規(guī)劃的機(jī)構(gòu)。在這種情況下,即使想做規(guī)劃,也往往總是從現(xiàn)有的部門臨時(shí)抽調(diào)人員。這樣的臨時(shí)機(jī)構(gòu),往往缺乏專業(yè)性,缺乏使命感,很難超脫地從黨和國家的全局來思考改革。而且由于人員來自各個(gè)部門,弄不好還會(huì)使這個(gè)機(jī)構(gòu)本身變成部門利益的博弈場(chǎng)。行政管理體制改革中為大家所詬病的“部門立法現(xiàn)象”,就帶來過很深刻的教訓(xùn)。所以,我建議,為了使政治體制改革真正做到“有序”進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)超越所有部門的、從全黨、而不是從部門的角度來考慮下一步政治體制改革和黨自身改革的機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)不是要設(shè)計(jì)一套詳盡的、對(duì)全國各地方各部門都適用的改革方案,而是理清改革的基本思路,為改革提出一個(gè)基本框架,對(duì)整個(gè)改革進(jìn)行統(tǒng)籌,為各種創(chuàng)新嘗試劃出比較清晰的邊界,負(fù)責(zé)對(duì)各種改革試驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估。

    (二)改革的方法路徑問題。要允許試,允許創(chuàng)新。今天的改革已經(jīng)到了縱深發(fā)展的階段,大量深層次問題不斷涌現(xiàn)。在這種情況下,等待拿出一套在任何條件下對(duì)任何地方、任何部門都適用的實(shí)施方案來,整齊劃一地實(shí)行,顯然是不可能的。改革的進(jìn)程應(yīng)當(dāng)通過發(fā)展民主來推動(dòng)。所以,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)創(chuàng)新。這里需要特別指出的是,對(duì)于一些地方和基層組織進(jìn)行的符合改革大方向的探索,要予以支持和鼓勵(lì),而不要輕易否定。執(zhí)政黨手里掌著權(quán),同時(shí)也面臨著使用權(quán)力帶來的風(fēng)險(xiǎn)。地方和基層首先感受到了這種風(fēng)險(xiǎn),并通過創(chuàng)新來尋找應(yīng)對(duì)之策,這是很正常的反應(yīng)。不能因?yàn)樗麄兊脑囼?yàn)有缺點(diǎn)和不足,不夠成熟,甚至認(rèn)為他們的做法給傳統(tǒng)的管理帶來了麻煩,便進(jìn)行指責(zé),甚至簡單叫停。這種做法很容易挫傷廣大黨員和干部的積極性,應(yīng)當(dāng)慎用。另外,從一定意義上說,創(chuàng)新就是突破原來不合理的規(guī)定和做法,因此,必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。對(duì)那些既明顯地違背法律和黨內(nèi)法規(guī)、又受到廣大群眾和黨員質(zhì)疑的做法,當(dāng)然應(yīng)當(dāng)明令禁止;但對(duì)那些表面上與現(xiàn)行法律和黨內(nèi)法規(guī)有一定矛盾,卻得到廣大群眾和黨員支持的嘗試,不要簡單化地處理。以往的改革實(shí)踐表明,對(duì)那些突破了現(xiàn)有規(guī)范、但卻受到廣大黨員和群眾歡迎的創(chuàng)新予以支持,并不會(huì)損害黨的權(quán)威,反而會(huì)加強(qiáng)黨的權(quán)威。我們切不可借維護(hù)黨規(guī)黨法為名,固守陳規(guī)陋矩,延誤改革。

    當(dāng)然,為了避免出現(xiàn)自行其事的情況,最好采用先搞試點(diǎn)的辦法。在不同的地區(qū),劃出一些條件適合的地方,進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)可以根據(jù)自愿申請(qǐng)的原則,由中央統(tǒng)一規(guī)劃。在試點(diǎn)內(nèi),允許根據(jù)改革的需要,對(duì)現(xiàn)有規(guī)定乃至黨章的條款有所突破,其他地方則暫不允許效仿。近年來已經(jīng)進(jìn)行了這類嘗試的地方,可以經(jīng)過評(píng)估,列入試點(diǎn)。由中央的上述專門機(jī)構(gòu)指導(dǎo)試點(diǎn)的工作,然后在試點(diǎn)基礎(chǔ)上積累經(jīng)驗(yàn),加以總結(jié),作為修改現(xiàn)有黨規(guī)黨法的依據(jù),再出臺(tái)新的制度和規(guī)范,在全黨全國實(shí)行。

    (三)改革的思想基礎(chǔ)問題。在需要全黨積極行動(dòng)起來、大膽探索創(chuàng)新的情況下,應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)破除意識(shí)形態(tài)的枷鎖。我們黨的意識(shí)形態(tài)是馬克思主義。我們之所以選擇這個(gè)主義,除了它的價(jià)值取向符合歷史發(fā)展的潮流和方向之外,最重要的一點(diǎn)在于,它具有與時(shí)俱進(jìn)的特質(zhì)。從這個(gè)意義上說,馬克思主義作為一種世界觀和方法論,依然有強(qiáng)大的生命力。但是,遺憾的是,我們?cè)诤荛L一個(gè)時(shí)期把它變成了一套固定的結(jié)論和教條,不是隨著時(shí)代和環(huán)境的變化而變化,而是要求實(shí)踐服從這些教條。無論遇到什么問題,不是到實(shí)踐中去尋找解決問題的辦法,而是習(xí)慣于到馬克思主義的著作和論述中去找答案。這種思維方式,至今仍普遍存在。比如,我們要搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),就非得論證馬克思也是主張市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的;構(gòu)建和諧社會(huì),就一定要強(qiáng)調(diào)馬克思恩格斯那時(shí)候就提出了和諧社會(huì)的主張;等等。其實(shí),要求一百多年前革命領(lǐng)袖就提出今天建設(shè)中國特色社會(huì)主義所需要的理論,是十分可笑的想法。

    這種意識(shí)形態(tài)的枷鎖之頑固,甚至在今天關(guān)于改革的爭(zhēng)論中也看得出來。我們不難發(fā)現(xiàn),看上去左、右不相容的兩種觀點(diǎn)——比如說,一些人堅(jiān)持認(rèn)為蘇聯(lián)道路是對(duì)的,蘇東失敗只是由于領(lǐng)導(dǎo)人的叛賣;另一些人認(rèn)為,既然搞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),政治上也應(yīng)當(dāng)全盤照搬西方模式——盡管在價(jià)值判斷上確實(shí)大相徑庭,但在思維方式上卻有著驚人的相似之處:都是把自己認(rèn)為正確的那套理論奉為圭臬,看作不可改變的東西,看作檢驗(yàn)實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)。這說明,中國人受教條主義、本本主義的影響,實(shí)在是太深了。推進(jìn)中國的改革,必須從根本上打破這種意識(shí)形態(tài)的藩籬。

    (本文作者中共中央黨校黨建教研部主任.教授,博士生導(dǎo)師)

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