地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：特征、成因與化解策略

一、地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本特征

（一）地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域性

一是中西部地區(qū)財(cái)政收入占全國(guó)地方財(cái)政收入的比重較低，而其相應(yīng)支出占全國(guó)地方財(cái)政支出的比重較高；二是中西部省份當(dāng)年地方本級(jí)赤字占收入的比例遠(yuǎn)高于東部地區(qū)且呈逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)；三是中西部地區(qū)大部分省份的人均財(cái)政收入水平在全國(guó)處于中下游位置，而與中西部地區(qū)人均財(cái)政收入的水平相比該地區(qū)的人均財(cái)政支出水平卻相對(duì)較高。

（二）地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的多元性

1、收入方面存在的風(fēng)險(xiǎn)。從總量上來看，近幾年來雖然我國(guó)財(cái)政收入增幅較大，但在收入的增長(zhǎng)過程中確實(shí)還存在著一些不可等閑視之的風(fēng)險(xiǎn)：一是一些地區(qū)特別是落后地區(qū)收過頭稅，“寅吃卯糧”，使財(cái)政產(chǎn)生了虛收實(shí)支的風(fēng)險(xiǎn)；二是費(fèi)用繁多，以費(fèi)擠稅，使財(cái)政產(chǎn)生了財(cái)力分配秩序紊亂的風(fēng)險(xiǎn)；三是收入過分依賴國(guó)有經(jīng)濟(jì)而導(dǎo)致的稅收籌集的風(fēng)險(xiǎn)。

2、支出方面存在的風(fēng)險(xiǎn)。一是支出結(jié)構(gòu)不合理。由于地方行政事業(yè)單位和人員經(jīng)費(fèi)的超常規(guī)增長(zhǎng)，不少地區(qū)的財(cái)政變成了“吃飯財(cái)政”，這就必然使得當(dāng)?shù)卣钠渌毮芎茈y正常履行；二是地方支出增長(zhǎng)的剛性化。按《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》增加公務(wù)員的工資、加強(qiáng)地方基礎(chǔ)設(shè)施等一系列的要求，收支相比硬性支出的缺口較大；三是配套資金的缺口嚴(yán)重。近幾年我國(guó)積極財(cái)政政策的實(shí)施，特別是一些大項(xiàng)目的建設(shè)，從客觀上要求地方財(cái)政提供相應(yīng)的配套資金，甚至出現(xiàn)了“中央請(qǐng)客、地方買單”的現(xiàn)象，這無疑增大了地方財(cái)政的開支。

（三）地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的層次性

目前我國(guó)地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的層次性突出表現(xiàn)在省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府中，而且越往下級(jí)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高。因?yàn)槭∫患?jí)的財(cái)政困難可以通過實(shí)施調(diào)劑權(quán)，以中央補(bǔ)助和市、縣財(cái)政上繳的方式得以緩解，而且越往下級(jí)財(cái)政的回旋余地就越小，相應(yīng)地其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就越難以得到分散和釋放。使得我國(guó)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政相當(dāng)困難。有資料表明：目前我國(guó)赤字縣的比例已達(dá)到50%左右，而赤字鄉(xiāng)的比例更高，有些省份甚至超過了90%，而且在一定程度上講，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制已事關(guān)我國(guó)基層政權(quán)的建設(shè)和農(nóng)村的穩(wěn)定。

二、地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因分析

1、地方債務(wù)管理制度嚴(yán)重滯后，缺乏相應(yīng)的償還機(jī)制。第一，地方政府的償債責(zé)任不明。由于目前我國(guó)地方政府的債務(wù)融資主要是通過地方商業(yè)銀行或各職能部門所屬的信托投資公司運(yùn)作的，這就使得地方債務(wù)融資的決策主體和投資主體之間的責(zé)、權(quán)、利等辯證關(guān)系的界定十分模糊。一旦決策失誤，即面臨信用危機(jī)，而不管這些機(jī)構(gòu)原有的債務(wù)融資是否經(jīng)由財(cái)政部門簽字擔(dān)保，他們會(huì)自然而然地依賴于政府償還、甚至寄托于政府償還。其次，地方政府缺乏舉借債務(wù)的整體規(guī)劃和科學(xué)翔實(shí)的項(xiàng)目論證。由于地方政府的債務(wù)是多部門開口的分散管理，這就使得地方政府債務(wù)在總體上缺乏合理的規(guī)劃。就單一項(xiàng)目來說，不僅“首長(zhǎng)”項(xiàng)目頻頻出現(xiàn)，缺乏科學(xué)翔實(shí)的項(xiàng)目論證，而且地方行政領(lǐng)導(dǎo)立項(xiàng)時(shí)也往往多從政績(jī)出發(fā)，很少顧及債務(wù)的信用程度，為了使舉借單位能夠得到貸款而盲目地提供政府擔(dān)?；蚵毮懿块T擔(dān)保，導(dǎo)致地方政府債務(wù)融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大。還有就是在舉借地方債務(wù)的同時(shí)由于與之相應(yīng)的配套資金的準(zhǔn)備不足，常常使得這些項(xiàng)目的建設(shè)半途而廢，造成地方已借債務(wù)的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2、地方債務(wù)管理體制條塊分割、各自為政，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的量化管理。目前就地方政府通過中央政府及其部門擔(dān)保所貸的外債資金來看，基本上實(shí)現(xiàn)了地方財(cái)政部門的統(tǒng)一管理。但地方政府其余大量的對(duì)內(nèi)和對(duì)外舉債以及項(xiàng)目融資的管理仍然十分分散，它們的融資總量根本無法確切地把握，這在很大程度上降低了債務(wù)資金的使用效益。另外，由于地方政府的債務(wù)總額難以得到準(zhǔn)確地把握，地方財(cái)政部門也就很難把有關(guān)債務(wù)的償還納入年底預(yù)算，及早安排償債資金，往往是當(dāng)這些債務(wù)到了需還本付息的時(shí)候地方財(cái)政部門才被迫介入，或者通過上級(jí)財(cái)政預(yù)算扣款的辦法被動(dòng)償債，或者安排部分后備基金或利用預(yù)算外資金暫時(shí)墊付。那種境況真可謂“家有三件事，先從緊上來”。

3、地方政府缺乏與之相對(duì)應(yīng)舉債權(quán)和融資渠道。按照徹底的分稅制的基本原則，各級(jí)政府都應(yīng)具有預(yù)算管理體制所規(guī)定的：一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)（特別對(duì)省一級(jí)政府來說）。地方政府之所以應(yīng)以債務(wù)融資方式獲取一定的資金完全是由于地方政府提供地方性公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的合理性所決定的。而實(shí)際上目前我國(guó)是不允許地方政府直接發(fā)行地方公債的，那么地方政府為了彌補(bǔ)資金的不足，承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)，就以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金。這一做法的直接后果：既增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，也不利于有效地防范和控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、防范和化解地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

1、進(jìn)一步擴(kuò)大地方財(cái)政報(bào)告的覆蓋面。從安全、謹(jǐn)慎、全面的角度出發(fā)，應(yīng)將影響地方財(cái)政狀況較為普遍的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目納入地方財(cái)政的報(bào)告體系當(dāng)中?？偟膩碚f，當(dāng)前我國(guó)影響地方財(cái)政狀況較為普遍的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目主要有：欠發(fā)工資、法定支出項(xiàng)目缺口、糧食企業(yè)掛賬、隱性負(fù)債、政府擔(dān)保、社會(huì)保障資金缺口、地方金融機(jī)構(gòu)資本金缺口和不良資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)負(fù)債和虧損。對(duì)于地方金融機(jī)構(gòu)的資本金缺口和不良資產(chǎn)，地方財(cái)政部門應(yīng)與多事監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)協(xié)調(diào)溝通，密切掌握其變動(dòng)情況；對(duì)于保障資金的缺口，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)生數(shù)和當(dāng)期本地人口結(jié)構(gòu)、工資水平、失業(yè)率、繳費(fèi)率等指標(biāo)的預(yù)期變化加以綜合考慮。就我國(guó)目前而言，為擴(kuò)大地方財(cái)政報(bào)告的覆蓋面，可要求地方政府提供地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告附表，待條件成熟后，編制地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算，最終通過規(guī)范的預(yù)算管理方式對(duì)地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行直接監(jiān)控。

2、改革地方政府會(huì)計(jì)制度，編制地方政府債務(wù)預(yù)算并將其納入預(yù)算管理。將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入財(cái)政預(yù)算管理，其目的是將可能存在的各種類型的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目清算編目，使其透明化。1994年新西蘭財(cái)政責(zé)任法要求，政府在年度和半年財(cái)政報(bào)告中應(yīng)當(dāng)包括或有負(fù)債的報(bào)告，且包括或有負(fù)債報(bào)告在內(nèi)的所有財(cái)政報(bào)告須全部提交給議會(huì)，并且在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表。結(jié)合我國(guó)預(yù)算編制的改革，我國(guó)也應(yīng)逐步把地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，并單獨(dú)編制地方財(cái)政債務(wù)子預(yù)算。這一子預(yù)算應(yīng)主要反映地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況及還本付息情況，并對(duì)地方政府債務(wù)的總額、用途、期限、利率、效益等作出詳細(xì)的說明。逐步建立一套科學(xué)、有效的地方政府債務(wù)管理辦法，依據(jù)《預(yù)算法》，以預(yù)算方式規(guī)范、約束地方政論的舉債行為及償債行為，最終實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

3、改革地方債務(wù)管理體制，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的統(tǒng)一管理。盡快在我國(guó)建立統(tǒng)一、規(guī)范的地方債務(wù)管理體系，建立、健全地方政府債務(wù)的良性循環(huán)機(jī)制（主要指地方政府債務(wù)借、用、還等環(huán)節(jié)之間的循環(huán)機(jī)制）。同時(shí)借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)中逐步建立起以財(cái)政部門為主的地方債務(wù)管理體制，強(qiáng)化財(cái)政在地方政府債務(wù)融資管理中的主體地位，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)地方政府債務(wù)集中、統(tǒng)一管理的力度，從根本上改變目前我國(guó)地方政府債務(wù)分散管理所造成的弊端。今后，凡是有地方政府債務(wù)的地方，應(yīng)在財(cái)政部門建立債務(wù)管理機(jī)構(gòu)?；蛘咴趯?duì)現(xiàn)有地方政府信托投資公司進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上組建地方政策性銀行，剝離其商業(yè)性業(yè)務(wù)，將地方融資權(quán)限集中起來，作為地方政府融資的專門運(yùn)作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)行地方政府的政策性投資意圖。在我國(guó)應(yīng)盡快建立債務(wù)責(zé)任追究制度，對(duì)違反國(guó)家法律、法規(guī)舉借債務(wù)的地方政府，特別是基層政府，應(yīng)嚴(yán)肅查處、追究相關(guān)責(zé)任，從而防止新債務(wù)的不斷產(chǎn)生。

4、加強(qiáng)債務(wù)資金的使用管理，以實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的良性循環(huán)。首先，應(yīng)強(qiáng)化地方政府對(duì)債務(wù)資金使用管理的約束，嚴(yán)格地方債務(wù)資金使用的監(jiān)督管理，嚴(yán)禁將資金投放到低效、無效、重復(fù)建設(shè)、特別是破壞生態(tài)環(huán)境等項(xiàng)目上，嚴(yán)禁任何短視行為，嚴(yán)禁盲目追風(fēng)，實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)資金的合理利用。其次，地方政府在使用、管理債務(wù)資金時(shí)，應(yīng)建立嚴(yán)格的債務(wù)資金投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。實(shí)施投資項(xiàng)目決策者的一貫負(fù)責(zé)制——對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、確定、設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程負(fù)責(zé)到底，并加以全面監(jiān)督。最后，應(yīng)強(qiáng)化上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府債務(wù)資金使用管理的監(jiān)督，保證下級(jí)政府按照限定的規(guī)模、范圍、投向來規(guī)范運(yùn)作。

5、提高地方政府債信水平、建立完善的地方政府債務(wù)償還機(jī)制。償債基金具有償付、減債、調(diào)節(jié)增值和擔(dān)保等優(yōu)勢(shì)，為了合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、加強(qiáng)地方財(cái)政的后備資金，地方政府應(yīng)建立和規(guī)范對(duì)償債基金的提取、存儲(chǔ)、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度。此外，財(cái)政部門還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)以地方政府為債務(wù)人的債務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)濟(jì)效益的監(jiān)控，督促項(xiàng)目單位制定、落實(shí)償債計(jì)劃，按協(xié)議和合同規(guī)定將償債資金匯入財(cái)政部門專設(shè)的償債基金專戶，統(tǒng)一由財(cái)政部門負(fù)責(zé)還本付息。通過建立地方財(cái)政償債機(jī)制，并把償債資金納入年度財(cái)政預(yù)算，不僅可以消除我國(guó)目前地方財(cái)政因巨額債務(wù)支出所造成的地方預(yù)算難以有效執(zhí)行的弊端，而且有利于保證地方財(cái)政償債有穩(wěn)定的資金來源。

（作者單位：和信稅務(wù)師事務(wù)所）