創(chuàng)新審計(jì)方法 做好財(cái)政效益審計(jì)

財(cái)政效益審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)對(duì)政府財(cái)政收支管理行為進(jìn)行審查，就其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性給予評(píng)價(jià)并提出建議，從而規(guī)范財(cái)政管理，提高資金使用效益，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。實(shí)施財(cái)政效益審計(jì)是社會(huì)公眾對(duì)公共資源實(shí)行有效監(jiān)督的需要，是政府不斷完善投資管理體制，正確制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的需要，是考核政府績效的一項(xiàng)重要指標(biāo)，也是促進(jìn)審計(jì)自身發(fā)展的需要，符合現(xiàn)代政府審計(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。但財(cái)政效益審計(jì)作為一個(gè)全新的審計(jì)類型，沒有過多的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，因此，對(duì)財(cái)政效益審計(jì)的探討十分必要。

財(cái)政效益審計(jì)是一項(xiàng)嶄新的工作，審計(jì)方法還沒有固定的模式，既無先例可言，又無現(xiàn)成的方法，需要我們做大量的探索性的工作，在方法上有所創(chuàng)新。筆者認(rèn)為在審計(jì)方法上，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

一是注意把財(cái)政效益審計(jì)的意識(shí)貫穿于審計(jì)指導(dǎo)思想和審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃中去。我們對(duì)財(cái)政效益審計(jì)必須要有足夠的認(rèn)識(shí)和思想準(zhǔn)備，要從人才儲(chǔ)備、軟件建設(shè)和審計(jì)管理上有足夠的重視和實(shí)際行動(dòng)，現(xiàn)在不是討論效益審計(jì)可不可以，而是要準(zhǔn)備怎么干的問題。財(cái)政效益審計(jì)不同以往的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，不能局限財(cái)務(wù)收支審計(jì)思維上，要跳出長期財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)模式，在財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法性基礎(chǔ)上著重對(duì)一個(gè)項(xiàng)目和一個(gè)具體事項(xiàng)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)審計(jì)目的對(duì)效益評(píng)價(jià)或側(cè)重于經(jīng)濟(jì)性，或側(cè)重于效率性，或側(cè)重于效果性，或三者兼顧，依此來確定具體審計(jì)目標(biāo)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，審計(jì)領(lǐng)域不斷拓展，審計(jì)環(huán)境正發(fā)生著重大變化，要求政府使用有限的資源而最大限度地向社會(huì)提供公共服務(wù)，提高工作效率和效果。審計(jì)監(jiān)督由傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)向檢查內(nèi)部控制和經(jīng)濟(jì)效益延伸是形勢(shì)發(fā)展的需要，審計(jì)工作不僅在查處違紀(jì)違規(guī)方面履行好職責(zé)，還要在促進(jìn)提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平和資金使用效益上發(fā)揮更大的作用。

二是注意搞好審前調(diào)查，制訂詳細(xì)審計(jì)方案。財(cái)政效益審計(jì)是一種綜合審計(jì)，沒有統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此更需要制定周密細(xì)致的審計(jì)方案。在充分考慮時(shí)間、成本和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，搞好審前調(diào)查，審計(jì)調(diào)查具有較強(qiáng)的靈活性，是財(cái)政效益審計(jì)中十分重要的方法，特別是對(duì)決策結(jié)果的衡量，涉及到很多非數(shù)量因素的問題，這就需要在審計(jì)中開展大量的調(diào)查。采取群眾座談、專家座談、問卷調(diào)查等靈活的調(diào)查方式，廣泛搜集審計(jì)對(duì)象或項(xiàng)目的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，了解內(nèi)部管理運(yùn)作和內(nèi)部控制制度情況，單位計(jì)劃、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、定額等技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，來獲取審計(jì)證據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，摸清家底，明確審計(jì)重點(diǎn)，搞好審前調(diào)查，是搞好效益審計(jì)的重要一面，能起著事半功倍的效果，也為正式的審計(jì)打好基礎(chǔ)，使審計(jì)方案更接近工作實(shí)際，更符合實(shí)際需要。

三是注意運(yùn)用現(xiàn)代科技手段、并注重分析，探索財(cái)政效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于每一項(xiàng)效益審計(jì)項(xiàng)目的具體目標(biāo)不同，評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)的具體形式也隨之不同。因此，探索建立財(cái)政效益審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，應(yīng)該立足財(cái)政支出管理目標(biāo)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展前景，在目前情況下，審計(jì)人員獲取效益審計(jì)評(píng)價(jià)體系的常用方法有：（1）將一個(gè)項(xiàng)目按照管理的程序分解成若干個(gè)階段，比如可行性研究、規(guī)劃、執(zhí)行和建設(shè)、運(yùn)營、評(píng)價(jià)等。（2）深入細(xì)致地閱讀和分析一些法律法規(guī)、政策文件、標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)，這些法規(guī)、文件和手冊(cè)中的規(guī)定和內(nèi)容可以作為備選的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。（3）在沒有現(xiàn)成的政策、程序和手冊(cè)的情況下，可以設(shè)法找至與被審單位類似的機(jī)構(gòu)，他們的政策、程序、手冊(cè)中的內(nèi)容可以在某些情況下，作為確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的參考。（4）對(duì)被審單位過去一定時(shí)期的數(shù)據(jù)進(jìn)行一些統(tǒng)計(jì)分析，從而得到被審單位一般情況下的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，作為確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的參考。（5）通過訪談和問卷調(diào)查等方式，了解公眾、信息使用者，將調(diào)查結(jié)果作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。（6）在審計(jì)實(shí)施之前，直接與被審單位就評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行討論，形成雙方都一致認(rèn)可的結(jié)論，作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。另外在建立財(cái)政資金效益審計(jì)評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，我們要積極探索財(cái)政資金效益審計(jì)評(píng)價(jià)體系與財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相結(jié)合的新路子，既可以促使項(xiàng)目目標(biāo)和業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)有公認(rèn)的、法定的規(guī)范予以定義，又能夠?qū)⒇?cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果作為更為可比的參考信息提供給財(cái)政預(yù)算編制。這就要求審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)與財(cái)政部門的合作，參與到每年的預(yù)算編制過程中，利用自身的審計(jì)資源，協(xié)助財(cái)政部門編制預(yù)算，逐步建立起預(yù)算評(píng)價(jià)體系，為開展財(cái)政資金效益審計(jì)提供評(píng)價(jià)依據(jù)。

四是注意整合有限的審計(jì)資源，滿足財(cái)政效益審計(jì)的需要。審計(jì)資源是保證效益審計(jì)成功的關(guān)鍵，而財(cái)政效益審計(jì)不同于傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，需要通過一定技術(shù)和建立一定數(shù)量的模式等手段來判斷效益，因此一個(gè)效益審計(jì)項(xiàng)目要有復(fù)合型的人才，從專業(yè)結(jié)構(gòu)來看，除財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)人員外，還需要有懂工程技術(shù)、計(jì)算機(jī)、管理工程、統(tǒng)計(jì)分析等方面的專業(yè)人才。從國家審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)狀看，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)是不能滿足財(cái)政效益審計(jì)工作要求的，這就必須在財(cái)政效益審計(jì)中整合審計(jì)資源。審計(jì)部門在選擇審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，首先要選擇力所能及的審計(jì)項(xiàng)目作為試點(diǎn)，包括明確的審計(jì)目標(biāo)，適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可獲得的信息和資料；二要打破專業(yè)界線，在審計(jì)隊(duì)伍中實(shí)現(xiàn)專業(yè)耦合，一個(gè)專業(yè)和另一個(gè)專業(yè)或多個(gè)專業(yè)審計(jì)人才的結(jié)合實(shí)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；三要借助外力，運(yùn)用部門單位內(nèi)部審計(jì)力量，發(fā)揮內(nèi)審人員熟悉情況懂管理的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)還必須聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人才；四要充分利用計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)。效益審計(jì)中涉及數(shù)學(xué)模型、統(tǒng)計(jì)抽樣、大量簡單重復(fù)計(jì)算，都必須運(yùn)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行輔助審計(jì)，在效益審計(jì)中充分運(yùn)用現(xiàn)代化審計(jì)手段資源，可以提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量。只有有效地整合各種審計(jì)資源，才能滿足財(cái)政效益審計(jì)的需要。

五是注意建立或完善財(cái)政效益審計(jì)制度，使效益審計(jì)發(fā)揮最大限度的作用。只有建立一套完備的制度，才能推動(dòng)財(cái)政效益審計(jì)進(jìn)入一個(gè)全新階段。一是要促進(jìn)政府及有關(guān)部門建立科學(xué)預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)，這是開展政府效益審計(jì)的基本前提；二是要制定科學(xué)的效益審計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)效益審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告基本形式等作出相關(guān)規(guī)定，用以指導(dǎo)效益審計(jì)實(shí)踐；三是要通過審計(jì)促進(jìn)政府在改革中建立和完善與公共財(cái)政相配套的制度；四是建立財(cái)政效益審計(jì)聯(lián)席制度。開展財(cái)政效益審計(jì)不僅是為了揭露財(cái)政支出管理的問題，更重要的是促成這些問題的解決。人大、政府、財(cái)政、審計(jì)在財(cái)政監(jiān)督管理中分別擔(dān)任著不同角色，因此有必要建立一個(gè)由人大牽頭，包括編辦、國資辦、人事、財(cái)政、審計(jì)等在內(nèi)的效益審計(jì)聯(lián)席制度，分層次明確各自責(zé)任和義務(wù)，使政府效益審計(jì)最大限度的發(fā)揮其作用。

六是注意實(shí)行審計(jì)結(jié)果披露，促進(jìn)財(cái)政資金效益不斷提高。財(cái)政效益審計(jì)后必須向社會(huì)披露，一方面滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)需要，另一方面起到宣傳審計(jì)，擴(kuò)大審計(jì)影響，使財(cái)政效益審計(jì)環(huán)境變得更好。通過列入向人大常委會(huì)報(bào)告的審計(jì)工作報(bào)告，借人大、政府之力，督促各部門落實(shí)審計(jì)建議，不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制，規(guī)范管理，用好財(cái)政資金。同時(shí)在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)群眾關(guān)注的重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)后，通過報(bào)紙、電視等新聞媒體向社會(huì)披露，讓社會(huì)新聞媒體參與監(jiān)督，促使項(xiàng)目建設(shè)單位科學(xué)決策，提高資金使用效益。

在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行財(cái)政效益審計(jì)中自身存在以下幾方面的困難和問題，還待改善或解決。

1、人員少與審計(jì)任務(wù)重的矛盾突出，給開展財(cái)政效益審計(jì)造成力量不足的困難。且目前審計(jì)人員的政策水平、綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能、知識(shí)結(jié)構(gòu)、分析判斷能力等不能滿足開展效益審計(jì)工作的需要。

2、基層審計(jì)機(jī)關(guān)受經(jīng)費(fèi)制約，難以更好地開展工作。效益審計(jì)需要各種專業(yè)人才，而審計(jì)機(jī)關(guān)不可能養(yǎng)一批各類專業(yè)人才，當(dāng)工作需要時(shí)要從社會(huì)上聘請(qǐng)一些專家來共同開展工作，需要相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)，這勢(shì)必加大審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作成本，再加上基層審計(jì)機(jī)關(guān)本身財(cái)政年初經(jīng)費(fèi)安排比較緊，經(jīng)費(fèi)問題成了阻礙審計(jì)工作發(fā)展的關(guān)鍵性因素。

3、審計(jì)信息化建設(shè)工作滯后，審計(jì)技術(shù)手段落后，法律法規(guī)滯后，且存在條塊利益、部門利益、地方利益的沖突，較難開展真正意義上的效益審計(jì)。如在投資項(xiàng)目審計(jì)中，由于相關(guān)職能部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督職能交叉，審計(jì)法與合同法等其他法律、法規(guī)、規(guī)章之間執(zhí)行中有矛盾，對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位和相關(guān)人員的責(zé)任追究制度缺乏和難以執(zhí)行等，使效益審計(jì)的成果很難落到實(shí)處，不利于發(fā)揮審計(jì)工作的作用。

4、當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)的管理體制，使審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性受影響，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中受地方政府和有關(guān)部門的影響較大，特別是在處理上下級(jí)經(jīng)濟(jì)利益矛盾時(shí)更為突出。

5、審計(jì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度較大。除上述因素會(huì)給審計(jì)帶來風(fēng)險(xiǎn)外，在審計(jì)中往往還會(huì)遇到被審計(jì)事項(xiàng)及所涉及的領(lǐng)域比較復(fù)雜，有的被審計(jì)事項(xiàng)不易觀察和計(jì)量、信息和數(shù)據(jù)不易獲得、責(zé)任可能被推諉或混淆、政治上過于敏感、存在安全保密問題或者是沒有統(tǒng)一明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目，這些可能存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于這種情況，審計(jì)要格外注意到其帶來的風(fēng)險(xiǎn)程度。

（作者單位：南昌縣審計(jì)局）