農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)：“低?！钡倪M(jìn)展及相關(guān)重要事項(xiàng)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和改革深化，我國(guó)各級(jí)財(cái)政的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力不斷增強(qiáng)，體現(xiàn)了公共財(cái)政功能的不斷強(qiáng)化。為使公共財(cái)政的陽(yáng)光更多地照耀農(nóng)村區(qū)域以助益于和諧社會(huì)的建設(shè)，國(guó)家已有一系列重要舉措陸續(xù)出臺(tái)：加大農(nóng)業(yè)投入；實(shí)行農(nóng)民種糧“直補(bǔ)”并發(fā)展到與農(nóng)機(jī)、種籽的綜合直補(bǔ)；取消農(nóng)業(yè)稅；等等，都是意在促進(jìn)全面小康進(jìn)程和解決我國(guó)現(xiàn)代化所面臨的“三農(nóng)”難題。農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題的重要性，也在此過(guò)程中日益凸顯，而農(nóng)村社保問(wèn)題的背景，又聯(lián)系著城鎮(zhèn)社保體系和整體社保制度建設(shè)的進(jìn)展。90年代后，通過(guò)財(cái)政支出增量的結(jié)構(gòu)調(diào)整，財(cái)政重點(diǎn)支持了環(huán)境保護(hù)、教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的支出。2005年全國(guó)財(cái)政用于做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶、促進(jìn)就業(yè)、抗災(zāi)救災(zāi)等項(xiàng)目的社會(huì)保障支出達(dá)到3 699億元，比1998年增加3 103億元，增長(zhǎng)了5.2倍，占全國(guó)財(cái)政支出的比重由5.1%提升到10.9%。2006年全國(guó)財(cái)政就業(yè)和社會(huì)保障支出又比2005年增長(zhǎng)了17.3%，達(dá)到4 337.65億元，完成預(yù)算的109.1%（其中，中央財(cái)政社會(huì)保障支出2 019億元，比去年增加247億元，增長(zhǎng)了22.9%）。但是，由于受長(zhǎng)期以來(lái)體制框架、管理水平以及財(cái)政負(fù)擔(dān)能力等多方面因素的制約，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障發(fā)展明顯滯后，保障面窄，保障水平低，城鄉(xiāng)之間保障水平的差異較大，在農(nóng)村其他民生問(wèn)題的矛盾得到緩解之后，已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾之一。2007年的人代會(huì)上，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中明確提出，今年要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，中央財(cái)政安排30億元用于農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助支出。這對(duì)推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)，具有重要意義，也是不斷擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍和加強(qiáng)其力度的又一有力舉措。

農(nóng)村最低生活保障制度將進(jìn)入全面鋪開(kāi)的階段

前些年，已有不少地區(qū)先后建立了農(nóng)村最低生活保障制度，那些尚不具備建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)，也按照“政府救濟(jì)、社會(huì)救助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策”的原則建立和完善了農(nóng)村特困戶生活救濟(jì)制度。截止2006年，我國(guó)已經(jīng)有20多個(gè)?。▍^(qū)）、市的2 100多個(gè)縣建立了或開(kāi)始試建農(nóng)村最低生活保障制度，低保對(duì)象達(dá)到1 260萬(wàn)人以上，月人均保障標(biāo)準(zhǔn)約70元；未建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)，對(duì)農(nóng)村特困戶的定期定量救助對(duì)象總計(jì)約730萬(wàn)人。自今年起，農(nóng)村低保將進(jìn)入全面鋪開(kāi)階段，未建立或未全部建立農(nóng)民低保制度的1 000多個(gè)縣（主要在中西部），將加快步伐實(shí)行“全民低?！薄某擎?zhèn)區(qū)域開(kāi)始的“應(yīng)保盡?！弊源藢⒏采w全體共和國(guó)公民。從制度的角度看，農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)需要特別注意做好三個(gè)方面的工作：其一，合理確定保障線標(biāo)準(zhǔn)。受到人口因素和財(cái)力水平等方面的制約，在初始階段可以定得低一些，而且各地不必強(qiáng)求一律，允許存在差別（可以適當(dāng)參照國(guó)家確定的農(nóng)村貧困縣標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不同檔次）。各地具體的保障線標(biāo)準(zhǔn)也不可一成不變，而應(yīng)隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活水平提高以及綜合考慮物價(jià)等因素而逐步調(diào)整、提高。其二，提高農(nóng)村最低生活保障制度的管理水平和可操作性。應(yīng)創(chuàng)新和細(xì)化農(nóng)村低保的管理手段，既要逐步做到應(yīng)保盡保，又要防治虛報(bào)冒領(lǐng)問(wèn)題。在具體的保障方式上，可采取實(shí)物救濟(jì)為主，現(xiàn)金救濟(jì)為輔的混合救濟(jì)模式。其三，加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政間的協(xié)調(diào)配合。建議積極整合和統(tǒng)籌現(xiàn)有農(nóng)村五保供養(yǎng)、臨時(shí)救濟(jì)、定期定量救濟(jì)、扶貧等財(cái)政投入渠道，借助中央財(cái)政“獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合”的激勵(lì)機(jī)制，帶動(dòng)地方各級(jí)政府增加對(duì)農(nóng)村最低生活保障的財(cái)政投入，由各級(jí)財(cái)政合力構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。與農(nóng)村低保相關(guān)，還有下面兩個(gè)方面的重要事項(xiàng)。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)也需加快進(jìn)行

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)已分期分批在全國(guó)選擇若干縣市進(jìn)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療改革試點(diǎn)。截止2006年9月底，全國(guó)約50%的縣（市、區(qū)）進(jìn)行了改革試點(diǎn)，參加合作醫(yī)療的農(nóng)民4.06億人，參加合作醫(yī)療人口比例為80.49%，中央財(cái)政安排補(bǔ)助資金42.7億元，中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年10元提高到20元，省級(jí)財(cái)政也相應(yīng)提高了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。這些從資金和制度上支持緩解農(nóng)村群眾“因病致貧、因病返貧”問(wèn)題，意義重大。2007年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)范圍將擴(kuò)大到占全國(guó)約80%的縣，中央財(cái)政除繼續(xù)按照原標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助外，對(duì)東部部分地區(qū)也給予適當(dāng)補(bǔ)助，進(jìn)一步使新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國(guó)范圍推開(kāi)。作為解決農(nóng)村群眾基本醫(yī)療保障的關(guān)鍵性措施，新型農(nóng)村合作醫(yī)療還有賴通過(guò)進(jìn)一步的制度創(chuàng)新提升惠農(nóng)的政策效果。我們建議：第一，為低成本地、便捷地?cái)U(kuò)大農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面，應(yīng)考慮整合2004年之后業(yè)已出臺(tái)的國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)民的優(yōu)惠措施，探討將新型農(nóng)村合作醫(yī)療納入政府涉農(nóng)優(yōu)惠政策框架中統(tǒng)籌，變合作醫(yī)療原來(lái)向農(nóng)民一戶一戶、一人一人地直接籌資，為從財(cái)政給農(nóng)民的優(yōu)惠補(bǔ)助（諸如種糧直補(bǔ)等各項(xiàng)補(bǔ)貼）中統(tǒng)一抵扣，由此避開(kāi)了政府與單個(gè)農(nóng)民之間先“發(fā)錢(qián)”后“收錢(qián)”的煩瑣工作流程，提高了制度的運(yùn)行效率。第二，建議適當(dāng)調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政嚴(yán)重困難地區(qū)不同層級(jí)財(cái)政對(duì)新型合作醫(yī)療投入的職責(zé)分工，將大額資金籌集定位在中央、省級(jí)和市級(jí)財(cái)政，縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村合作醫(yī)療運(yùn)作過(guò)程中的管理費(fèi)用與零散支出。在大部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可考慮由中央、省級(jí)和市級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)合作醫(yī)療的每人40元財(cái)政投入資金，其中中央財(cái)政保持每人20元的投入規(guī)模，由省級(jí)和市級(jí)財(cái)政為主分?jǐn)偯咳?0元的地方財(cái)政配套投入，農(nóng)民的10元錢(qián)仍由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。困難地區(qū)縣級(jí)財(cái)政公共責(zé)任的合理定位，應(yīng)該是合作醫(yī)療運(yùn)行之初組織發(fā)動(dòng)的人力物力財(cái)力投入，以及合作醫(yī)療駛?cè)胍?guī)范軌道后維護(hù)管理系統(tǒng)所需的日常投入。這樣有利于針對(duì)貧困地區(qū)基層財(cái)政運(yùn)行特別困難這一現(xiàn)實(shí)情況，爭(zhēng)取在貧困地區(qū)盡快推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。第三，應(yīng)順應(yīng)農(nóng)民心理，創(chuàng)新農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資模式。建議調(diào)整籌資順序，先由地方財(cái)政將每人20元錢(qián)的補(bǔ)助金籌齊，并將中央財(cái)政補(bǔ)助金到位，然后憑著已經(jīng)到位的各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金收繳個(gè)人負(fù)擔(dān)部分，讓農(nóng)民感覺(jué)到承諾真實(shí)可靠，馬上可以兌現(xiàn)。在合作醫(yī)療啟動(dòng)階段，可以淡化“誰(shuí)參保就補(bǔ)助給誰(shuí)”的觀念，參照試點(diǎn)縣上年末的實(shí)有農(nóng)村居民人數(shù)，先按照每人40元全部給予安排。從財(cái)力的角度講，一般不存在按照農(nóng)村總?cè)丝谘a(bǔ)助會(huì)出現(xiàn)各級(jí)財(cái)政因財(cái)力緊張出資不足的問(wèn)題。在農(nóng)村合作醫(yī)療按此新方式籌資啟動(dòng)之后，可望較快落實(shí)大部分個(gè)人負(fù)擔(dān)部分，逐步形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，由此提升農(nóng)民基本醫(yī)療條件和水平。

妥善解決失地農(nóng)民與進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題

隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，出現(xiàn)了大批失地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，解決好他們的社會(huì)保障問(wèn)題是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、完善社會(huì)保障體系的重要組成部分。

不同地區(qū)失地農(nóng)民以及同一地區(qū)失地農(nóng)民之間的生產(chǎn)生活狀況存在較大差別，需要區(qū)別對(duì)待。對(duì)于有勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民，應(yīng)該首先著眼于促進(jìn)其就業(yè)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該為這部分失地農(nóng)民就業(yè)提供信息，減免就業(yè)過(guò)程中需繳納的稅費(fèi)，如企業(yè)招工應(yīng)該優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民就業(yè)。在實(shí)現(xiàn)就業(yè)的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)可以企業(yè)職工或靈活就業(yè)人員的身份參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)解決其養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障問(wèn)題。對(duì)于無(wú)勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民，應(yīng)該在分配其土地補(bǔ)償費(fèi)基礎(chǔ)上，從政府土地轉(zhuǎn)讓凈收益中劃出一定比例保障其基本生活需要。可以借鑒部分地區(qū)農(nóng)民以土地作價(jià)入股的方式參與企業(yè)的組建，并從企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中獲得利潤(rùn)分成，讓失地農(nóng)民有更為穩(wěn)定的收入來(lái)源，進(jìn)而分享工業(yè)化帶來(lái)的實(shí)惠。

進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民是介于城市居民與農(nóng)民之間的特殊群體，妥善解決這部分群眾的社會(huì)保障是有效銜接城市社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)保障體系的一個(gè)關(guān)鍵。目前至少需要解決三個(gè)方面的問(wèn)題。其一，建立農(nóng)民工強(qiáng)制工傷保險(xiǎn)制度。很多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在建筑、搬運(yùn)等高危行業(yè)工作，勞動(dòng)強(qiáng)度大且工作時(shí)間長(zhǎng)，是工傷風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)群體。因此，建立勞動(dòng)保障部門(mén)牽頭的農(nóng)民工強(qiáng)制工傷保險(xiǎn)制度十分必要。其二，將長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工、勞動(dòng)關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌，不建立個(gè)人賬戶，主要解決其大病風(fēng)險(xiǎn)。而且考慮到進(jìn)城務(wù)工人員多為青壯年，且未來(lái)仍有可能回到原居住地，其繳納的保費(fèi)可設(shè)為相對(duì)較低的水平。其三，對(duì)于流動(dòng)性強(qiáng)、季節(jié)性進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，可以通過(guò)參加原居住地的新型農(nóng)村合作醫(yī)療來(lái)解決醫(yī)療保障問(wèn)題。

（作者單位：中華人民共和國(guó)財(cái)政部）