河北省農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題分析及對(duì)策

[摘要]在全面建設(shè)小康社會(huì)的背景下，農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題暴露出許多缺點(diǎn)和不足，改革和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系勢(shì)在必行。搞好農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，既是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，及時(shí)有效地保障農(nóng)民基本生活權(quán)益的迫切需要，也是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、搞好計(jì)劃生育的客觀要求。在農(nóng)村社會(huì)保障制度中，廣大農(nóng)民群眾的基本要求與愿望是實(shí)現(xiàn)“生（存）有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度建設(shè)是其重點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會(huì)保障；問(wèn)題；分析；對(duì)策

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院5月28日發(fā)布2007年《社會(huì)保障綠皮書(shū)》。綠皮書(shū)指出，盡管目前中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)取得了很大進(jìn)展，但是突出矛盾和問(wèn)題依然存在。......特別是，廣大的農(nóng)村勞動(dòng)者幾乎都沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)，1億多喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)村老人沒(méi)有社會(huì)化的養(yǎng)老保障。......

一、我省農(nóng)村社會(huì)保障體系現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村的改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)變?nèi)酰糠执灞环止?、吃光、賣(mài)光，農(nóng)村集體組織軟弱散渙，再加上國(guó)家福利政策偏重于城鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)村投入較少，原有的福利項(xiàng)目和福利設(shè)施難以為繼；國(guó)家對(duì)福利企業(yè)的優(yōu)惠政策越來(lái)越少，使得福利企業(yè)舉步維艱，難以在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中生存。農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)逐漸萎縮。農(nóng)村醫(yī)療保障也有同樣的遭遇。原有的合作醫(yī)療和赤腳醫(yī)生制度在農(nóng)村改革中，遭到了極大的破壞。農(nóng)村中因病返貧、因病致貧的貧困戶(hù)的比重較大。農(nóng)民生病后是“小病扛，大病拖，聽(tīng)天由命”，有些家庭甚至因病而傾家蕩產(chǎn)。由于這些原因，農(nóng)村得到保障的人數(shù)所占比重相當(dāng)?shù)汀?/p>

二、當(dāng)前農(nóng)村人口特點(diǎn)與農(nóng)民的主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

(一)農(nóng)村人口特點(diǎn)。1、農(nóng)村人口比重下降。根據(jù)我國(guó)第五次人口普查數(shù)據(jù)，截止2000年11月，我國(guó)總?cè)丝?2.95億人。其中，農(nóng)村人口為80739萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3.91%；同1990年第四次全國(guó)人口普查相比，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎叵陆盗?.86個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明中國(guó)農(nóng)村人口下降速度約為1年1個(gè)百分點(diǎn)，城市化水平在不斷提高。2、農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年，中國(guó)農(nóng)村60歲以上的老齡人口為7285萬(wàn)人，占農(nóng)村人口總數(shù)的8.2%，老年人口基本以年均3%的速度增長(zhǎng)。到2000年，我國(guó)農(nóng)村60歲以上老人已近億人，超過(guò)農(nóng)村總?cè)丝诘?0.92%。由于大量農(nóng)村青年遷移到城鎮(zhèn)，人為造成農(nóng)村人口老齡化的提前到來(lái)，大批農(nóng)村年輕人外出打工，使農(nóng)村實(shí)際的老齡化程度比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映的情況更加嚴(yán)重。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村65歲及以上的老人比例大幅度上升，據(jù)預(yù)測(cè)，到2040年這一比例將達(dá)到22-26%，明顯高于城鎮(zhèn)人口老齡化水平。3、農(nóng)村家庭規(guī)模日趨小型化。由于我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策，農(nóng)村家庭規(guī)模也日趨小型化和核心化，\"4-2-1\"、\"4-2-2\"家庭結(jié)構(gòu)日趨增多。目前，我國(guó)農(nóng)村計(jì)劃生育(獨(dú)生子女和雙女戶(hù))的規(guī)模達(dá)4000多萬(wàn)戶(hù)，而且每年還將增加450萬(wàn)戶(hù)(約900萬(wàn)人)。農(nóng)村獨(dú)生子女和雙女戶(hù)的計(jì)劃生育家庭占3/4以上。這不僅使現(xiàn)階段中青年農(nóng)民贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)較重，而且未來(lái)的中青年農(nóng)民負(fù)擔(dān)將更加繁重。

(二)農(nóng)民的主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。1、農(nóng)民的家庭養(yǎng)老功能日趨枯竭，土地養(yǎng)老功能弱化，老年生活風(fēng)險(xiǎn)明顯。一是人口控制導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)日漸小型化，很多地方出現(xiàn)了\"4-2-1\"結(jié)構(gòu)，一對(duì)夫妻不僅要撫養(yǎng)小孩，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且要供養(yǎng)四個(gè)老人，其精力和財(cái)力均難維持家庭養(yǎng)老正常運(yùn)轉(zhuǎn)；二是數(shù)量龐大的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力跨地區(qū)打工或轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，會(huì)淡化與老年父母的感情，日漸淡漠傳統(tǒng)的\"孝道\"觀念；三是隨著工業(yè)化、城市化步伐加快，生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)加劇、社會(huì)分工更為細(xì)化，客觀上降低了家庭凝聚力，削弱了家庭養(yǎng)老效果；四是隨著工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，相當(dāng)多的農(nóng)民部分或全部喪失了賴(lài)以為生的土地，即使還擁有土地，由于空巢家庭增多、老人體力不支，難以勝任繁重的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，老年生活面臨困難的可能增大。加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民收入增幅小，因此，農(nóng)民未來(lái)的老年生活風(fēng)險(xiǎn)客觀存在。

三、加強(qiáng)和改善農(nóng)村的社會(huì)保障體系

改革現(xiàn)有的社會(huì)保障體系，建立新的社會(huì)保障體系是農(nóng)村改革深入的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

1. 建立農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)遵循的原則。以農(nóng)村全體農(nóng)民為保障對(duì)象；以家庭保障為基礎(chǔ)，以集體和國(guó)家保障為主干，家庭自我保障與社會(huì)保障相結(jié)合；保障水平與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，建立動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制；保障資金由個(gè)人、集體、國(guó)家共同負(fù)擔(dān)，三者比例可因不同地區(qū)而有所變化；物質(zhì)保障、貨幣保障、服務(wù)保障三者相結(jié)合，保障生活與扶持生產(chǎn)相配套；堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。

２.農(nóng)村社會(huì)保障體系的具體內(nèi)容。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障內(nèi)容的前五項(xiàng)需求分別是：醫(yī)療保障、生活救濟(jì)、教育費(fèi)用減免、養(yǎng)老保險(xiǎn)和幫助發(fā)展生產(chǎn)。這應(yīng)成為新的農(nóng)村社會(huì)保障體系的主要內(nèi)容。

３.農(nóng)村社會(huì)保障體系的框架。（１）社會(huì)救助。社會(huì)救助建立兩套系統(tǒng)：一是生產(chǎn)保障系統(tǒng)，包括救災(zāi)救濟(jì)、扶貧、幫助發(fā)展生產(chǎn)等，目的是抵御現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。（２）社會(huì)保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)分為三部分。一是醫(yī)療保障。醫(yī)療保障是農(nóng)村社會(huì)保障體系比較重要而又比較難解決的關(guān)鍵部分。繳費(fèi)過(guò)高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起；繳費(fèi)過(guò)低，難以得到合理的保障。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集以“個(gè)人交費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策支持”。建立個(gè)人帳戶(hù)，儲(chǔ)備積累，最后按積累確定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持把農(nóng)村各類(lèi)人員納入同一體系，擴(kuò)大覆蓋面。三是失業(yè)保險(xiǎn)。目前，在農(nóng)村實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)為時(shí)尚早，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，農(nóng)村失業(yè)問(wèn)題必將日益突出，這個(gè)問(wèn)題不能很好解決，不但會(huì)危及十多年來(lái)改革的成果，而且會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)造成很大壓力。（３）社會(huì)福利。根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)有的發(fā)展水平，社會(huì)福利的主體還只能是特殊群體，如殘疾人、老年人。辦好福利工廠(chǎng)，安排殘疾人就業(yè)，家庭生活困難的殘疾人要優(yōu)先照顧。

（一）實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度

農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救濟(jì)制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度不僅是改革與完善農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度的重大舉措，而且也是盡快建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵所在。

1.實(shí)行科學(xué)的保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。確定農(nóng)村最低生活保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的基本要求是：既要能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又要防止保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。其主要考慮因素是：①維持農(nóng)民最基本生活的物質(zhì)需要。②農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。③地方財(cái)政和村集體的承受能力。④物價(jià)上漲指數(shù)。

2.實(shí)行合理籌集保障資金。保障資金可由省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政和村集體合理分擔(dān)，社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)互助等再補(bǔ)充一點(diǎn)。至于各級(jí)財(cái)政及村集體的分擔(dān)比例應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際確定。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件好的主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體負(fù)擔(dān)；鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件差的主要由省及地、縣、鄉(xiāng)三級(jí)負(fù)擔(dān)，其負(fù)擔(dān)比例可為2∶4∶4；鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件一般的主要由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)負(fù)擔(dān)，負(fù)擔(dān)比例可各為1／3或3∶3∶4。各級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算。

3.實(shí)行正確方法界定保障對(duì)象。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象一般包括因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭；因?yàn)?zāi)、因病及殘疾致貧的家庭；無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源及無(wú)法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。據(jù)調(diào)查，保障被撫養(yǎng)對(duì)象一般占農(nóng)村總?cè)丝诘?～6％。要在全面掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等的基礎(chǔ)上，結(jié)合最低生活保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的確定，分類(lèi)別、分情況制定出保障對(duì)象的條件與范圍，嚴(yán)格按審批程序進(jìn)行。另外，還要建立最低生活保障對(duì)象的檔案，以便及時(shí)掌握保障對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況的變化，一年調(diào)整一次。

4.實(shí)行正確選擇資金管理與保障方式。一是將保障資金集中到縣一級(jí)統(tǒng)一管理，實(shí)行專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)帳，按時(shí)下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一發(fā)放；二是各級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金集中到縣一級(jí)統(tǒng)一管理，村集體負(fù)擔(dān)的資金，可由村集體直接與保障對(duì)象簽訂合同或協(xié)議，按時(shí)發(fā)放。相比而言，第二種方式更可行一些。

（二）實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體形式很多，按投保人的情況不同可歸納為兩類(lèi)：一類(lèi)是普遍保險(xiǎn)，即由個(gè)人直接向農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保而形成的保險(xiǎn)，其保險(xiǎn)費(fèi)主要是由保險(xiǎn)對(duì)象或其親屬繳納；一類(lèi)是職業(yè)保險(xiǎn)，即與某種職業(yè)有關(guān)的保險(xiǎn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村義務(wù)兵養(yǎng)老保險(xiǎn)、民辦教師養(yǎng)老保險(xiǎn)、蠶農(nóng)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，其保險(xiǎn)費(fèi)有的是保險(xiǎn)對(duì)象與有關(guān)單位按一定比例繳納，有的則完全是由有關(guān)單位代保險(xiǎn)對(duì)象繳納。第二類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)形式應(yīng)大力倡導(dǎo)。

針對(duì)當(dāng)前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的狀況，必須加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理工作，逐步實(shí)行規(guī)范化與制度化管理。一要建立健全適合當(dāng)?shù)貙?shí)際工作需要的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、基金和檔案管理等規(guī)章制度，實(shí)行崗位目標(biāo)管理責(zé)任制，強(qiáng)化約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制；二是要嚴(yán)格監(jiān)督和檢查，及時(shí)向各方面公布有關(guān)情況，增加透明度；三要健全實(shí)務(wù)規(guī)程，大力推行和普及規(guī)范化操作，逐步推廣和運(yùn)用計(jì)算機(jī)個(gè)人帳戶(hù)管理系統(tǒng)，不斷提高工作效率；四要加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)干部和一般工作人員的培訓(xùn)，爭(zhēng)取在2-3年時(shí)間內(nèi)將在崗人員輪訓(xùn)一遍，努力提高干部和一般工作人員的管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（三）實(shí)行農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度

從目前我省農(nóng)村合作醫(yī)療四種形式來(lái)看，都有其合理性、適宜性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)開(kāi)展\"互助互濟(jì)\"會(huì)有更強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，能進(jìn)行更有效的監(jiān)督管理并可以逐步提高社會(huì)化程度。目前農(nóng)村合作醫(yī)療主要有合醫(yī)合藥、合醫(yī)不合藥、合藥不合醫(yī)等三種形式，這是可以并存發(fā)展的，而且應(yīng)當(dāng)以合醫(yī)合藥為主，更能滿(mǎn)足農(nóng)民群眾的醫(yī)療需要。

一要建立健全各項(xiàng)管理規(guī)章制度，并嚴(yán)格執(zhí)行。要管好用好合作醫(yī)療資金，實(shí)行專(zhuān)人管理，做到專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，專(zhuān)款專(zhuān)用。二要加強(qiáng)審計(jì)與監(jiān)督。要成立由有關(guān)部門(mén)和農(nóng)民代表參加的監(jiān)督組織，定期對(duì)合作醫(yī)療的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，特別是對(duì)醫(yī)療資金的籌集、管理和使用情況，要進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，并向農(nóng)民張榜公布。各級(jí)合作醫(yī)療管理組織應(yīng)定期向同級(jí)人民政府匯報(bào)工作并接受同級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督。

黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，同時(shí)也提出了在\"有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度\"的任務(wù)。農(nóng)村社會(huì)保障體系是我省社會(huì)保障體系的重要組成部分，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，同時(shí)，又是我省社會(huì)保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，是困擾已久、迫切需要破解的難題。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決\"三農(nóng)\"問(wèn)題，緩解城鄉(xiāng)二元制社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不平衡狀況，維護(hù)農(nóng)村乃至全社會(huì)的穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變農(nóng)民養(yǎng)老、生育觀念，全面建設(shè)小康社會(huì)和促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程都具有非常重要的意義。

（作者單位：河北科技大學(xué)文法學(xué)院）