國有壟斷行業(yè)高工資高福利的政治經(jīng)濟學(xué)分析

摘要：構(gòu)建中國和諧社會，一個迫切的任務(wù)就是要理順分配關(guān)系，協(xié)調(diào)好各階層的利益關(guān)系。壟斷行業(yè)的高工資高福利有違起碼的社會公正，不利于社會各階層間的和諧，必須通過政府規(guī)制的改革對壟斷行業(yè)的不合理利益加以調(diào)節(jié)，以促進中國和諧社會的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：和諧社會；壟斷；政府規(guī)制

中圖分類號：F121文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2007）02-0039-03

一、問題的提出

《中國統(tǒng)計年鑒2005》按行業(yè)分職工平均工資數(shù)據(jù)顯示，處于壟斷地位的行業(yè)，其職工平均工資大大高于非壟斷部門。比如，電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)職工平均年工資收入為21805元，金融業(yè)為26982元，而農(nóng)、林、牧、漁業(yè)僅為7611元。一般而言，工資高的壟斷行業(yè)其福利水平也高。因為這些壟斷行業(yè)大都有名目繁多的高額獎金、房貼、車貼、電話補貼，以及無償或者廉價地向本行業(yè)職工甚至家屬提供的產(chǎn)品和服務(wù)。所以，勞動和社會保障部副部長步正發(fā)在2006年5月14日召開的第三屆薪酬管理高層論壇上說，“電力、電信、金融、保險、水電氣供應(yīng)、煙草等行業(yè)職工的平均工資是其他行業(yè)職工平均工資的2-3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，差距更大。”^[1]同時，媒體也不斷爆出諸如“高速公路收費員月薪超八千”^[2]、電力集團公司普通職工“年薪可達(dá)到15萬元，相當(dāng)于全國職工年均工資的10倍”的新聞^[3]。

構(gòu)建中國和諧社會，一個迫切的任務(wù)就是要理順分配關(guān)系，協(xié)調(diào)好各階層的利益關(guān)系，其中對廣受大眾輿論詬病的壟斷行業(yè)的利益調(diào)整無疑是一個相當(dāng)重要的方面。如果不通過深化改革切實加以解決，壟斷行業(yè)存在的這種高工資高福利現(xiàn)象將影響社會分配秩序、分配關(guān)系乃至社會穩(wěn)定。因為在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，通過市場競爭而形成的貧富差距也必須通過政府調(diào)節(jié)，而壟斷行業(yè)借助公共權(quán)力、行政性壟斷等手段獲取的特殊利益，不僅拉大了社會各行業(yè)之間的差距，而且違反了起碼的社會公正，而社會公正是和諧社會的基石。

二、國有壟斷行業(yè)高工資高福利的政治經(jīng)濟學(xué)分析

（一）國有壟斷行業(yè)的高工資高福利一定程度上意味著國有資本所有權(quán)的廢除

誰是國有資本的所有者？這似乎是一個極為幼稚的問題。本來，在市場經(jīng)濟條件下，國有資產(chǎn)的終極所有權(quán)歸全體人民——在現(xiàn)實中由政府代表人民行使所有者的權(quán)利。國有壟斷企業(yè)應(yīng)該從其經(jīng)營所得中向政府繳納投入資本的利息、地租，政府同時予以征稅。而國有壟斷企業(yè)的職工，在市場經(jīng)濟條件下，其勞動力價值或價格應(yīng)當(dāng)由市場調(diào)節(jié)，在生產(chǎn)過程中計入成本。在市場經(jīng)濟條件下，“勞動力的剩余勞動使產(chǎn)品價值超過產(chǎn)品形成要素的價值而形成的余額，也是資本的果實?！?sup>[4](P45)這個“資本的果實”——企業(yè)利潤是不能由壟斷行業(yè)的職工在企業(yè)內(nèi)部進行分配的，而應(yīng)當(dāng)先由代表人民的政府占有，再以比如說社會福利的形式分配給全體人民（事實上，自1994年稅制改革后，國有企業(yè)基本上不再向政府上繳稅后利潤，這些利潤留在企業(yè)，也成了企業(yè)管理層可以支配的資金）。而國有壟斷企業(yè)職工的高工資、高福利卻在一定程度上意味著國有資本所有權(quán)的廢除，造成了國有企業(yè)似乎是國有企業(yè)職工的企業(yè)的事實。其結(jié)果必然是，當(dāng)企業(yè)盈利時，可能（提高工資福利抬高成本）將利潤分光吃凈；當(dāng)企業(yè)虧損時，職工仍保持著高工資高福利而以體制問題為由將虧損由所有者承擔(dān)。甚至高工資高福利本身就成為企業(yè)虧損的一個原因。比如，2005年電力全行業(yè)虧損企業(yè)1280戶，虧損額127億元。 但同時，電力集團公司普通職工“年薪可達(dá)到15萬元”的新聞卻在刺激著大眾的神經(jīng)。

如果我們假定國有壟斷企業(yè)的經(jīng)營收入為Y，流動資本、固定資本的耗費為F，流轉(zhuǎn)稅為T（不含增值稅，因其為價外稅），勞動者（本文中包括經(jīng)營者）收入為W（工資及福利），國有資本收益R，則R=Y-F-T-W。顯然，國有壟斷行業(yè)的高工資高福利侵蝕國有資本收益R。這是典型的所有者缺位、內(nèi)部人控制行為。這種不論企業(yè)盈虧國有壟斷行業(yè)職工都能獲得高工資高福利的分配格局無疑使公有制成為只有少數(shù)人才能從中獲益的公有制，這種情況如果不加以改變，這樣的公有制對人民究竟還有什么意義呢？

（二）壟斷行業(yè)有演化成“分利聯(lián)盟”的危險

“分利聯(lián)盟”（distributional coalition）概念的完整闡釋來自美國著名經(jīng)濟學(xué)家曼庫爾·奧爾森。奧爾森認(rèn)為，“分利聯(lián)盟”是指一種擁有某種影響社會政策制定力量的聯(lián)盟，他們一般沒有動力提高經(jīng)營效率獲得財富，而是通過“尋租活動”影響經(jīng)濟政策的制定、改變收入再分配的方案，從而增加利益集團自己的收入。在經(jīng)濟上，由于分利聯(lián)盟不是致力于把蛋糕做大，而是設(shè)法在一塊既定大小的蛋糕中如何多給自己分得多一些，因而其本質(zhì)是非生產(chǎn)性的，對國家經(jīng)濟發(fā)展制造了許多不利因素。它們阻礙了技術(shù)進步、資源的流動與合理配置；它們降低了生產(chǎn)經(jīng)營活動的報酬，提高了社會交易成本而減少社會總收益。在這種情況下，與其說它們是在“分蛋糕”不如說它們是在進行有破壞性后果的“搶瓷器”：一部分人雖然多拿了一些，但還會同時打破一些本來大家可以分到手的瓷器。在《權(quán)力與繁榮》一書中，奧爾森進一步認(rèn)為，一個社會的繁榮必須具備兩個基本條件，其中之一是不存在任何形式的掠奪。任何一個社會，只要巧取豪奪比生產(chǎn)建設(shè)容易，掠奪活動就會使創(chuàng)造活動萎縮，經(jīng)濟就落后，社會就貧窮。在政治上，當(dāng)分利聯(lián)盟的地位日益重要，分配問題尤為突出時，社會階層間政治上的分歧將不斷加劇，進而導(dǎo)致政治選擇多變、政局不穩(wěn)和社會失控。

奧爾森的“分利聯(lián)盟”及其社會危害的理論應(yīng)當(dāng)引起我們的足夠重視。因為我國壟斷行業(yè)演化成“分利聯(lián)盟”的危險已初露端倪。我國壟斷行業(yè)具有以下特征：（1）壟斷行業(yè)具有自利動機，尋求本行業(yè)、本部門、本集團的利益最大化，為了自己集團的利益不惜犧牲社會福利。有關(guān)統(tǒng)計顯示，2003年國內(nèi)石油公司通過漲價得到了300多億元的利潤，而社會為此付出的代價則高達(dá)2100億元。（2）借助政治資源并以國家的名義來進行經(jīng)濟資源的瓜分和占有。盡管壟斷行業(yè)的從業(yè)人員在總?cè)丝谥械谋戎睾苄?，但占有的各種經(jīng)濟資源非常大。如電力系統(tǒng)累計投資額達(dá)8000-12000億元，但僅有200 萬從業(yè)人員，卻很少向國家上繳利潤。（3）排他性。壟斷行業(yè)常常打著維護國家利益、國家安全的旗號，極力排斥行業(yè)競爭和民營經(jīng)濟介入，妨礙要素自由流動，對觸及其特殊利益的改革千方百計予以阻撓并力圖獲取更大的利益份額。（4）具有強大的政治影響力。一些壟斷行業(yè)，長期依托行政壟斷，擁有強大的博弈能力，而且為維護龍頭地位、持續(xù)獲得壟斷利潤，在政界、學(xué)界、傳媒界網(wǎng)羅代言人，千方百計影響決策層，拖延改革。（5）既得利益具有剛性，其絕對利益必須增加不能減少，相對利益的份額必須上升不能下降。^[5]可見，這樣的利益集團如果不加以抑制而任其發(fā)展，終將演化成真正的“分利聯(lián)盟”。因此，要構(gòu)建中國和諧社會，協(xié)調(diào)和平衡強勢利益集團與弱勢群體之間的關(guān)系，是擺在黨和政府面前的一個重要課題。

（三）導(dǎo)致行業(yè)之間收入分配不公，影響社會階層之間的和諧

社會公正是社會主義的核心價值，是社會主義和諧社會的基石，也是黨和政府追求的重要目標(biāo)。

我國壟斷行業(yè)的企業(yè)效益很大程度上并非來源于企業(yè)經(jīng)營管理的改善，而是主要來源于壟斷本身。有關(guān)研究表明，決定中國企業(yè)500強之所以為“強”的相關(guān)因素排序為：一是資源壟斷；二是規(guī)模經(jīng)營；三是品牌；四是供應(yīng)鏈管理能力；五是核心技術(shù)。這鮮明地體現(xiàn)了中國壟斷企業(yè)的壟斷特點。所以，壟斷行業(yè)的高利潤不過是國有資本租金、國家重要資源租金和壟斷特許經(jīng)營權(quán)租金而已，更何況這些壟斷行業(yè)還不時出現(xiàn)行業(yè)虧損（但照樣保有高工資高福利）。

壟斷行業(yè)員工僅僅憑借壟斷地位就輕而易舉地獲得了高工資高福利，生活高枕無憂，而非壟斷行業(yè)的廣大勞動者卻承受著住房、醫(yī)療、子女教育甚至下崗分流的巨大壓力而勞碌奔波、艱難度日，這顯然有違起碼的社會公正。一方面，這種分配不公的強烈反差必然使非壟斷行業(yè)的廣大勞動者產(chǎn)生不平衡心理和不滿情緒，進而使社會各階層間相互抱怨、不解甚至敵視。另一方面，如果這些明顯有違社會公正的現(xiàn)象長期得不到解決，社會政治生活的基礎(chǔ)就會動搖。因為民眾可能對我們的政治宣傳產(chǎn)生懷疑，繼而產(chǎn)生逆反心理，對黨和政府在政治上的莊嚴(yán)承諾喪失信心。其中的一些人可能轉(zhuǎn)而謀求通過非正當(dāng)?shù)耐緩礁纳谱陨淼木秤?，從而引發(fā)社會階層間的對立與沖突^[6]。

三、改革政府規(guī)制，抑制壟斷行業(yè)特殊利益的膨脹

規(guī)制經(jīng)濟學(xué)意義上的政府規(guī)制（government regulation）指的是政府行政機構(gòu)通過法律授權(quán)，對市場主體的某些特殊行為進行限制和監(jiān)督，它有經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制之分。作為經(jīng)濟性規(guī)制，它是為了在市場機制存在缺陷的情況下維護競爭及對競爭具有局限性的產(chǎn)業(yè)（自然壟斷產(chǎn)業(yè)）采取諸如法律、政策制度等手段對其活動進行的限制，目的是防止無效率的資源配置，以保證公平的分配、經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。鑒于轉(zhuǎn)軌國家的現(xiàn)實，我國目前的政府規(guī)制尤其是對壟斷行業(yè)的政府規(guī)制實際上還不是嚴(yán)格意義上的市場經(jīng)濟條件下的政府規(guī)制，它在相當(dāng)大的程度上還是原來計劃體制下政府對有關(guān)產(chǎn)業(yè)實施行政垂直管理的延續(xù)。因此，必須采取多種措施加大政府規(guī)制的改革力度，才能抑制壟斷行業(yè)特殊利益的膨脹，從而促進社會和諧。

（一）以立法為先導(dǎo)改革政府規(guī)制

加速《反壟斷法》立法，修改電力法、鐵路法和民航法，制定電信法、石油天然氣法等行業(yè)的專門性法律，確立規(guī)制機構(gòu)的職能和規(guī)制范圍以及規(guī)制規(guī)則和公開透明的規(guī)制程序，促進政府規(guī)制行政程序法典化，使政府規(guī)制由主要依靠行政手段轉(zhuǎn)為依法監(jiān)管^[7]。

立法成為政府規(guī)制部門占有權(quán)力資源的方式和分配既得利益的手段必須引起高度警惕。為此，立法要進一步民主化、公開化，從而防止規(guī)制部門利益繼續(xù)擴張。一是打破各類規(guī)制機構(gòu)自己起草、自己制定、自己執(zhí)行的“部門立法”。由于我國立法機構(gòu)本身的因素，人大代表非職業(yè)化，相關(guān)專家比例低，人大在立法中的絕對主導(dǎo)地位尚待確立，因此可以輔之以委托起草等方式^[8]。二是立法公開制度，讓公眾對于法案意見有更加順暢的表達(dá)渠道。為此，在人大常委會審議草案期間，要廣泛聽取各界的意見，特別是有經(jīng)驗的相關(guān)法律專家及律師的意見。

（二）適當(dāng)放松規(guī)制，破除壟斷，開展有效競爭

在我國現(xiàn)有政府規(guī)制下，電力、電信、鐵路、石油天然氣等基礎(chǔ)行業(yè)以及煙草、食鹽的專賣、廣播電視的壟斷經(jīng)營，主要是基于自然壟斷特性基礎(chǔ)上的行政壟斷。因為所謂行政壟斷就是政府憑借行政權(quán)力對經(jīng)濟活動進行排他性的控制， 它是一種限制或排斥競爭的行為。而我國目前的自然壟斷正是用行政或法律手段設(shè)置進入壁壘而維持的壟斷。由于行政壟斷排除了潛在的一切競爭對手，妨礙了技術(shù)進步和經(jīng)濟效率的提高，而這些行業(yè)卻可以依靠行政特權(quán)獲取各種不合理的利益。因為我們對這種基于自然壟斷特性基礎(chǔ)上的行政壟斷行業(yè)長期實行的是事業(yè)化管理體制，即企業(yè)的市場經(jīng)營與行業(yè)管理相結(jié)合，使它們有著雙重的法律地位。一方面，作為實際經(jīng)營者，它們是民事主體，另一方面，在管理機構(gòu)的設(shè)置和職能上，它們又處于行業(yè)管理地位，是規(guī)制政策的制定者和監(jiān)督執(zhí)行者，是行政主體。因此，我國的壟斷行業(yè)具有明顯的“政企合一”的特點。而且，在壟斷的情況下，由于沒有可競爭市場下的競爭標(biāo)桿以及信息不對稱，壟斷行業(yè)的成本核算和績效考核很難有一個客觀的標(biāo)準(zhǔn)，因而它們可以輕而易舉地將高工資高福利轉(zhuǎn)換為成本并通過壟斷價格最終轉(zhuǎn)嫁給消費者。這樣，就出現(xiàn)了壟斷行業(yè)員工享有高工資和高福利而行業(yè)卻出現(xiàn)經(jīng)營虧損的悖論。

顯然，在現(xiàn)有的“政企合一”體制結(jié)構(gòu)下，寄希望于規(guī)制部門或壟斷行業(yè)自身來治理高工資高福利只不過是一種幻想。既然壟斷行業(yè)的高工資高福利源于“政企合一”的行政壟斷，那么，解決這一問題的根本途徑也就在于破除行政壟斷。為此，我們必須適當(dāng)放松規(guī)制， 降低壟斷程度，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的特性適當(dāng)吸引非國有資本進入，實現(xiàn)壟斷性行業(yè)的投資主體多元化，逐步構(gòu)建壟斷行業(yè)的有效競爭格局。這樣，才能對原有壟斷企業(yè)的成本核算形成市場內(nèi)生的硬約束，從而抑制壟斷行業(yè)特殊利益。

（三）重構(gòu)獨立、公正的規(guī)制機構(gòu)

政府規(guī)制的最終目的是要增進公共利益或合法的私人利益。政府規(guī)制能否實現(xiàn)其初衷的關(guān)鍵在于規(guī)制機構(gòu)的獨立性。也就是說，規(guī)制機構(gòu)越獨立于被規(guī)制的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，政府規(guī)制就越有可能產(chǎn)生預(yù)期的社會、經(jīng)濟效果。因為只有這樣，規(guī)制機構(gòu)才能獨立地執(zhí)行規(guī)制政策而不受利益相關(guān)方的干擾。所以，規(guī)制機構(gòu)在歐美成熟市場經(jīng)濟國家里都屬于獨立性的機構(gòu)。

然而，我國的政府規(guī)制機構(gòu)基本上是在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立和運行的。因為，在經(jīng)濟性規(guī)制領(lǐng)域，我國目前的規(guī)制機構(gòu)大都存在政企不分、政事不分、政資不分的事實。它們的職能結(jié)構(gòu)基本是宏觀政策調(diào)控（如行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策）、微觀管理和行政規(guī)制的混合體。所以，在經(jīng)濟性規(guī)制領(lǐng)域，作為壟斷行業(yè)主管部門的規(guī)制者與被規(guī)制者，即各壟斷行業(yè)的國有企業(yè)事實上是政企合一的政企同盟。這種狀況如果不改變，規(guī)制機構(gòu)就很難具備獨立性，很難擺脫部門偏好，從而難以在中立的立場上公正執(zhí)法。

但是，鑒于我國轉(zhuǎn)軌國家的現(xiàn)實，試圖一步到位建立獨立的規(guī)制機構(gòu)所面臨的阻力可能是巨大的。所以，我們可以考慮在政府相關(guān)部門下設(shè)立相對獨立的規(guī)制機構(gòu)，待條件成熟時再設(shè)立相對獨立的綜合性規(guī)制機構(gòu)。

（四）必須對壟斷行業(yè)經(jīng)管層進行強有力的行政監(jiān)管與政治約束

政府規(guī)制主要依靠經(jīng)濟的和法律的手段，但這并不意味著政府規(guī)制中行政手段的廢除，尤其是在轉(zhuǎn)軌國家。另一方面，由于規(guī)制立法、放松規(guī)制和獨立、公正的規(guī)制機構(gòu)的重構(gòu)并不能一蹴而就，因而對壟斷行業(yè)強有力的行政監(jiān)管與政治約束是必需的，其重點就是對壟斷行業(yè)經(jīng)營管理者進行政治問責(zé)和政治紀(jì)律約束。^[9]惟其如此，才能使經(jīng)營管理者在強化國有資本保值增值對工資福利增長的約束中發(fā)揮積極作用。

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責(zé)任編輯莫仲寧