關(guān)于“新機(jī)制”的新思考

袁桂林

我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)體制有著密切的相關(guān)性。

進(jìn)入21世紀(jì)，與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，基礎(chǔ)教育財(cái)政體制已有了兩次大的改革。

第一次改革是從2001年到2005年，在國(guó)家“分稅制”運(yùn)行過(guò)程中，為了適應(yīng)實(shí)行稅費(fèi)改革帶來(lái)的農(nóng)村教育投入減少的情況，農(nóng)村義務(wù)教育開始實(shí)行“以縣為主”的管理體制，與此配套，國(guó)家采取了“一費(fèi)制”和“兩免一補(bǔ)”等政策措施。

“一費(fèi)制”的實(shí)施，對(duì)于防止教育“亂收費(fèi)”，控制因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難而導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)的現(xiàn)象有一定作用。但是，“一費(fèi)制”的局限性也很明顯：沒(méi)有緩解城鄉(xiāng)居民收入差距，農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)大幅度削減，等等。

所以，推行“一費(fèi)制”不是解決農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的關(guān)鍵措施。但是，這項(xiàng)制度為國(guó)家出臺(tái)新的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障政策奠定了基礎(chǔ)。2006年開始實(shí)施的“新機(jī)制”，在制定中央和地方分項(xiàng)目和按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面，就參照了“一費(fèi)制”的規(guī)定。

目前，國(guó)家實(shí)施的“新機(jī)制”是進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的第二次重要改革。

此次改革的基本原則是：“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施?！庇?jì)劃逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

根據(jù)我們調(diào)查，2006年率先實(shí)施“新機(jī)制”的?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)），教育經(jīng)費(fèi)已經(jīng)落實(shí)到位，學(xué)校、學(xué)生、教師、家長(zhǎng)開始受惠，人們一致拍手稱快。

2007年春季，全國(guó)所有農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)都免除了，更是鼓舞人心。在湖北省，某學(xué)生家長(zhǎng)創(chuàng)作了一副對(duì)聯(lián)表達(dá)了廣大農(nóng)民群眾的心聲。對(duì)聯(lián)寫道：“泱泱大國(guó)免除皇糧稅造福老百姓，莘莘學(xué)子不交學(xué)雜費(fèi)感謝共產(chǎn)黨”，橫批是“民富國(guó)強(qiáng)”！

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施免學(xué)雜費(fèi)，最直接的好處就是減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，其實(shí)惠不亞于免收農(nóng)業(yè)稅。全國(guó)1億多農(nóng)村學(xué)生，每人每年少交400多元錢，總計(jì)是400多億元，全國(guó)免掉的農(nóng)業(yè)稅也就400多億元。這是“新機(jī)制”帶來(lái)的新希望，是為新農(nóng)村建設(shè)增添的一筆光彩。

此外，寧夏、安徽、江西、海南、天津、江蘇、浙江、上海8個(gè)?。ㄊ校┑霓r(nóng)村和城市已經(jīng)同步實(shí)行了免費(fèi)義務(wù)教育。還有一些地級(jí)、縣級(jí)城市也在實(shí)行城市免費(fèi)義務(wù)教育的試點(diǎn)。這說(shuō)明我國(guó)城市免費(fèi)義務(wù)教育的序幕已經(jīng)拉開。

但是，“新機(jī)制”是改革發(fā)展過(guò)程中的新嘗試，還需要不斷完善。尤其在經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)或者可能會(huì)出現(xiàn)一些新問(wèn)題。

第一，部分?。▍^(qū)）教師地方津補(bǔ)貼和“三險(xiǎn)一金”（指醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金）的問(wèn)題沒(méi)有得到關(guān)注。

實(shí)施“新機(jī)制”后，學(xué)校不再向?qū)W生收取雜費(fèi)，而公用經(jīng)費(fèi)又不能用于教師津補(bǔ)貼發(fā)放。教師實(shí)際收入下降，困擾著農(nóng)村教育發(fā)展，在中部地區(qū)不少農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)都有這樣的苦惱。

以前，學(xué)校發(fā)放的津補(bǔ)貼很多是以從雜費(fèi)中列支的方式去解決的。中西部省份普遍存在這種現(xiàn)象。同時(shí)，東部和中部某些地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況較好的學(xué)校，改革前從雜費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)中用于發(fā)放教師津補(bǔ)貼的資金量和比例也相對(duì)較高。因此，實(shí)行“新機(jī)制”后，教師實(shí)際收入下降的問(wèn)題比西部地區(qū)更為突出。例如，安徽、湖北、湖南、江西等省均不同程度存在這一問(wèn)題。筆者認(rèn)為，其原因是政府不承擔(dān)這筆開支，只是“給政策，不給錢”。

“新機(jī)制”實(shí)施之后，在統(tǒng)一發(fā)放教師津補(bǔ)貼后，如何調(diào)動(dòng)教師的工作積極性是一個(gè)新問(wèn)題。所以，應(yīng)將教師津補(bǔ)貼與教師績(jī)效掛鉤，把教師津補(bǔ)貼的發(fā)放權(quán)交給縣級(jí)教育行政部門，當(dāng)教師完成一定的工作量后，由學(xué)?？己瞬⑸陥?bào)，教育行政部門復(fù)核通過(guò)后，再由縣財(cái)政統(tǒng)一支付到教師工資卡中。

另外，一些地方農(nóng)村教師的“三險(xiǎn)一金”按規(guī)定一部分由財(cái)政支付，一部分由個(gè)人負(fù)擔(dān)。但是，一些農(nóng)村地區(qū)原來(lái)財(cái)政支付的一部分是由學(xué)校從收費(fèi)中開支的，現(xiàn)在取消了收費(fèi)，這項(xiàng)資金失去了來(lái)源，財(cái)政負(fù)擔(dān)部分很難落實(shí)。這些問(wèn)題如得不到妥善解決，勢(shì)必影響到教師的實(shí)際收入，從而導(dǎo)致教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定，使這項(xiàng)惠民政策在中部地區(qū)的實(shí)施效果受到影響。

第二，實(shí)施“新機(jī)制”過(guò)程中有的地方借經(jīng)費(fèi)“統(tǒng)籌使用”之機(jī)，將資金挪用。

有地方從公用經(jīng)費(fèi)中大比例切出“統(tǒng)籌使用”資金。例如，在中部某國(guó)貧縣調(diào)查“新機(jī)制”實(shí)施情況時(shí)，當(dāng)?shù)亟逃耸拷榻B說(shuō)，“考慮到寄宿制學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難，決定從公用經(jīng)費(fèi)中拿出100萬(wàn)元來(lái)統(tǒng)籌使用”。據(jù)了解，所說(shuō)的100萬(wàn)，占該縣公用經(jīng)費(fèi)的四分之一。這種現(xiàn)象比較普遍。

筆者認(rèn)為，在“新機(jī)制”剛剛實(shí)施、經(jīng)費(fèi)保障水平本身就不高的狀況下，拿出較多的比例統(tǒng)籌使用，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)部分學(xué)校經(jīng)費(fèi)水平下降的情況。對(duì)于經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌，特別是在相對(duì)落后的地區(qū)應(yīng)該慎重使用。地方過(guò)度的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌將使部分學(xué)校感受不到“新機(jī)制”帶來(lái)的效益?！靶聶C(jī)制”實(shí)施方案中對(duì)于經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌使用問(wèn)題給予了地方一定的自主權(quán)，鼓勵(lì)地方向條件更為艱苦、學(xué)校規(guī)模較小的學(xué)校進(jìn)行傾斜，以確保這些學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，不鼓勵(lì)大規(guī)模的統(tǒng)籌使用，畢竟保證各個(gè)學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)是最重要的。

第三，編制預(yù)算問(wèn)題。

編制預(yù)算是“新機(jī)制”對(duì)農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用的基本要求。但是，很多農(nóng)村學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)還沒(méi)有很好地形成編制預(yù)算的觀念，沒(méi)有編制預(yù)算的能力?？梢?jiàn)，“新機(jī)制”的實(shí)施需要領(lǐng)導(dǎo)更新觀念，也需要關(guān)照新舊管理體制的過(guò)渡和銜接。

例如，在先行進(jìn)行“新機(jī)制”試點(diǎn)的湖北省沙洋縣西湖中學(xué)，規(guī)范的預(yù)算編制及財(cái)務(wù)管理確保了“新機(jī)制”的順利實(shí)施。在該校會(huì)計(jì)制作的本月財(cái)務(wù)核算報(bào)表上，“支出”一欄寫著“電腦維修費(fèi)500元”。學(xué)校會(huì)計(jì)說(shuō)，這筆錢已經(jīng)向縣級(jí)教育和財(cái)政部門申報(bào)并得到了批準(zhǔn)。學(xué)校的所有支出都是在得到批準(zhǔn)后，通過(guò)學(xué)校的財(cái)務(wù)專戶直接撥付到對(duì)方單位的賬戶上，在這一過(guò)程中，學(xué)校是看不到現(xiàn)金的。因此，學(xué)校校長(zhǎng)必須學(xué)習(xí)編制預(yù)算，否則便無(wú)法管理學(xué)校。

另外，據(jù)報(bào)道，沙洋縣的20所初中和15所中心小學(xué)都像西湖中學(xué)一樣，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行設(shè)立了零余額賬戶，并與縣國(guó)庫(kù)支付網(wǎng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)通。每月各學(xué)校通過(guò)網(wǎng)絡(luò)申報(bào)用款計(jì)劃，經(jīng)縣教育局匯總審核，縣財(cái)政局終審，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。學(xué)校作為獨(dú)立的核算主體，校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)核算負(fù)責(zé)。為保證這種新型財(cái)務(wù)管理制度的實(shí)施，沙洋縣在去年就已經(jīng)為所有獨(dú)立核算包括代理記賬的農(nóng)村中小學(xué)統(tǒng)一配置了電腦設(shè)備，并安裝了“湖北省農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)核算管理系統(tǒng)”軟件。

將部門預(yù)算制度引入學(xué)校財(cái)務(wù)管理之中，把預(yù)算編制、財(cái)務(wù)核算都直接落實(shí)到學(xué)校，并在中心學(xué)校建立財(cái)務(wù)核算點(diǎn)，統(tǒng)一管理下屬分校點(diǎn)的財(cái)務(wù)，就把中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政的撥付資金都集中在一個(gè)專用賬戶上，從技術(shù)上保證了資金直接撥付到校。取消了過(guò)去層層轉(zhuǎn)移支付的程序，避免了資金被擠占、挪用的可能，從而保證了資金在使用中的安全性。

第四，農(nóng)村規(guī)模比較小的學(xué)校經(jīng)費(fèi)緊張問(wèn)題。

“新機(jī)制”經(jīng)費(fèi)下?lián)芑疽罁?jù)是學(xué)生數(shù)。這樣的計(jì)算方法，規(guī)模較大的學(xué)校經(jīng)費(fèi)比較充裕，而規(guī)模較小的學(xué)校，就比較拮據(jù)。有的村小，十幾個(gè)學(xué)生，學(xué)校同樣要支付電話費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、取暖費(fèi)等必要的開支。例如，在吉林省某村小，11名學(xué)生，預(yù)算的取暖煤錢，只能買一噸煤，學(xué)校除了教室還有辦公室，一噸煤根本就無(wú)法過(guò)冬。取暖煤費(fèi)是每生每個(gè)取暖季30元。即使買最便宜的煤，也要260多元一噸，運(yùn)到學(xué)校要300元左右。這是校長(zhǎng)面臨的大難題。

對(duì)于此類問(wèn)題，筆者認(rèn)為，“新機(jī)制”預(yù)算除了考慮學(xué)生基數(shù)外，還應(yīng)該考慮將學(xué)校作為一個(gè)獨(dú)立因素。畢竟，每所學(xué)校都有一些必要的、不與學(xué)生數(shù)量聯(lián)系的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。

第五，“普九”債務(wù)包袱。

我國(guó)“普九”時(shí)間短，要求高，必然出現(xiàn)一些問(wèn)題。欠債就是問(wèn)題之一。

欠債問(wèn)題怎么辦？“新機(jī)制”規(guī)定，“橋歸橋，路歸路”，“新機(jī)制”不管舊債務(wù)。這在實(shí)踐中也遇到了一些新問(wèn)題。

不管舊債務(wù)的“新機(jī)制”和我國(guó)傳統(tǒng)的“有錢先還債”農(nóng)村文化相沖突。在我們進(jìn)行的訪談中，有的校長(zhǎng)說(shuō)，當(dāng)然要先還債了，欠的時(shí)間長(zhǎng)了，不還說(shuō)不過(guò)去，債主成天來(lái)要賬，我們也受不了?？梢?jiàn)，“新機(jī)制”沒(méi)有解決“普九”和“兩基”遺留的債務(wù)問(wèn)題。

我們調(diào)查東北某縣，每所村小都有債務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣教育欠債1400多萬(wàn)元。有一個(gè)中心小學(xué)欠30萬(wàn)元，現(xiàn)在該校只有140名學(xué)生在校，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，30萬(wàn)元就是天文數(shù)字了。多數(shù)欠款都是前幾屆校長(zhǎng)離任前遺留的。有的是學(xué)校校舍建設(shè)費(fèi)；有的是欠書款比較嚴(yán)重，學(xué)校每年提前收書款，補(bǔ)過(guò)去的漏洞，一年一年壓下來(lái)了。

第六，沒(méi)有解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。

在“新機(jī)制”中，學(xué)校沒(méi)有聘請(qǐng)專家到學(xué)校講學(xué)等經(jīng)費(fèi)，這就極大限制了農(nóng)村教育質(zhì)量的提高。這方面問(wèn)題不解決的話，對(duì)農(nóng)村學(xué)校仍然是不公平的，而且城鄉(xiāng)教育歷史積淀的發(fā)展落差問(wèn)題也無(wú)從解決。

第七，服務(wù)性收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

在實(shí)際工作中，一些學(xué)校還存在不同程度的服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)。例如，東北某地農(nóng)村，為了開設(shè)信息技術(shù)課程，教育局允許學(xué)校向?qū)W生收“上機(jī)費(fèi)”，小學(xué)每學(xué)期15元，中學(xué)25元。但是，有些校長(zhǎng)估算，學(xué)校的電腦最低檔次的480W一臺(tái)。按照1000W一小時(shí)耗電1度計(jì)算，要開足信息技術(shù)課程規(guī)定的上機(jī)時(shí)間，收的“上機(jī)費(fèi)”根本不能支付電費(fèi)，學(xué)校還要另外想辦法。

中國(guó)義務(wù)教育剛剛經(jīng)歷20年的發(fā)展歷程，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題在黨和政府的努力下，在人民群眾的支持下，得到了巨大改善。但是，由于中國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間差別還很大，作為社會(huì)公共事業(yè)的義務(wù)教育公平性和各地區(qū)之間發(fā)展不均衡性的矛盾十分突出。實(shí)施“新機(jī)制”是一個(gè)偉大的進(jìn)步?！靶聶C(jī)制”是現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入和保障的最佳方案，但是決不是一成不變的方案。我們相信，在不久的將來(lái)，還會(huì)有更新的符合“十七大”科學(xué)發(fā)展觀的機(jī)制出臺(tái)。