論我國公立高校治理中的制度性障礙

[摘 要]我國公立高校治理中存在的制度性障礙在于，權力高度集中在校長和書記手中，教師利益代表制度的泛行政化，學生利益代表制度的缺失。制度性障礙背后反映出的是價值的失落，公共利益和學術利益，有效性和效率，民主參與和精英統(tǒng)治是治理結構安排面臨的價值性難題。今后，我國公立高校治理需要結構和要素的變革。

[關鍵詞]公立高校；治理結構；價值分析；結構調整

[中圖分類號]G649.22

[文獻標識碼]Ａ

[文章編號]1672．0717（2007）05．0050．04

On the Institutional Problems of the Governance in China's Public University

GUO Hui

（China National Institute for Educational Research， Beijing 100088，China)

Abstract:The governance of China's public universities has institutional problems， which are the power centralization， the extensive．administration of faculty interest．expressing， and the absence of student interest．expressing. What behind the institutional problems is the lost of value. Public value and academic value， effect and efficiency， democracy and power elite are the valuable problems. In the future， the governance of China's public universities needs both elemental and structural reforms.

Key words:public university; governance structure; value analysis; structure regulation

高校治理是指高校內外部利益相關者參與學校重大事務決策的結構和過程^[1]。其中治理結構規(guī)定了各個利益主體在決策中的地位，相互之間的權、責、利關系，它是高校治理的基本制度。改革開放以來，中國高等教育體制改革的核心議題是落實高校辦學自主權和提升高校自主性。時至今日，獲得辦學自主權的高校是否能夠恰當?shù)匦惺箼嗔?，更好地履行義務？現(xiàn)實反映出的情況并不樂觀：高校中因校長書記權力過于膨脹而導致的辦學失范行為時有發(fā)生，高校教師和學生因校方不合理決策而采取的群體性對抗事件也開始出現(xiàn)。政府“一放就亂”不無原因。從學理上而言，政府在充分放權的同時，還需要積極推進高校治理結構的變革。

一、制度性障礙的存在現(xiàn)狀

制度性障礙是指制度層面存在的問題。高校治理包括治理結構和治理過程，在此，探討的是作為正式制度的治理結構中存在的問題。結構由要素組成，我國公立高校治理結構存在的問題，既有要素方面的，也有整個結構方面的。

1.從整體結構而言，治理中存在的最大問題是權力的高度集中化

受法律的制約，我國公立高校治理呈現(xiàn)高度一致化局面?！陡叩冉逃ā返?9～43 條規(guī)定了公立高校的治理結構，其基本情況是：校長是學校的法定代表人；校長在黨委領導下具有全面管理教學、科研和行政事務的權力；學術委員會具有學術事務的審議權； 教職工代表大會具有對學校管理的監(jiān)督權^[2]?；仡櫣⒏咝Ｖ卫淼陌l(fā)展歷史我們會發(fā)現(xiàn)，改革開放二十年來，高校治理結構沒有實質性的變化。但是，高校的外部關系已經發(fā)生了深刻的改變，政府正逐步還權于高校。高校治理結構變革落后所導致的問題是，法律賦予高校的辦學自主權已經集中在黨委和校長手中。從權力的分配角度而言，高校不是權力太小，而是權力太大！我們可以從側面來分析這種高度集中的權力結構。首先，權力結構中所有者缺位。公立高校屬于國家。政府是國家的代表，政府把管理高校的權力委托給校長， 校長獲得的是高校的辦學自主權，第一層委托代理關系解決的是政府與高校之間的關系。而在辦學自主權的內部分配中，出現(xiàn)了所有者缺位的問題。無論是依據法律中校長是法定代表人，還是現(xiàn)實中黨委書記是一把手，校長和書記都是經營者，不能代表所有者。名義上，政府在授權之后不能插手高校內部事務，此外，政府的行政管理方式主要是事先指導、事后追究，難以做到過程監(jiān)控，由此也決定了政府不適合在高校內部決策中充當所有者角色?？梢?，校長和書記的權力缺乏所有者權力的約束。

其次，權力結構中重大利益相關者缺位。勿庸置疑，教師和學生是高校的重大利益相關者，但是在現(xiàn)有的權力結構中，教師和學生幾乎處于缺位狀態(tài)。依據《高等教育法》的規(guī)定，學術委員會只具備學術事務的審議權，教代會只具有監(jiān)督權。在高校運行的現(xiàn)實中，學術委員會和教代會能否有效地開展工作，完全依賴于大學黨委和行政的支持，它們不具有獨立提出議案的能力。在很多人看來，學術委員會和教代會工作只是一種促進決策合法化的工具。此外，高校中缺乏大學生參與決策的制度化途徑，作為學生團體性組織的學生聯(lián)合會更多地起著管理學生，開展學生活動的作用。大部分時候，學生都被排除在學校的決策之外。公立高校中，所有者、教師和學生在權力結構中的缺位狀態(tài)，從側面體現(xiàn)了權力的集中化狀況。

2．從要素方面而言，學術委員會和教代會呈現(xiàn)泛行政化狀況，深刻影響了它們的利益表達功能

在我國公立高校治理結構中，教代會和學術委員會名義上由教師群體組成，它們不是強有力的權力機構，從治理的角度而言，它們發(fā)揮著傳遞教師利益需求的作用。正是由于它們的存在，部分解釋了在權力高度集中的環(huán)境中秩序是如何建立和維持的，這即是說，雖然高校教師手中缺乏制度化的權力，但是他們的利益需求能夠通過學術委員會和教代會上達到政策制定者，從而影響決策。我們應該充分肯定學術委員會和教代會的制度功能，但與此同時，還存在著一些問題不能回避。

總的說來，學術委員會和教代會制度呈現(xiàn)泛行政化狀況，影響了它們利益表達和傳輸功能。首先，從人員構成而言，學術委員會和教代會不是純粹的教師群體性組織，它們深受行政力量的滲透和支配。就一般情況而言，高校的學術委員會主要由“雙肩挑”人員組成，“雙肩挑”人員的雙重身份使他們在具體的決策情景中不能完全代表教師利益，在決策時他們究竟是站在行政人員的立場，還是專家學者的立場，依賴于個體的價值觀和決策場景的壓力，學術自由價值觀不會始終表現(xiàn)出來，一旦行政的考慮壓倒學術的考慮，學術利益就會受損。在教代會的構成中，雖然教師群體能夠比較廣泛地參與，但是行政人員往往占據了教代會中的職權位置（代表團團長、主席團成員），從“外部人”轉變成為“內部人”，從而控制教代會的運行。

其次，學生和家長利益代表制度的缺失。在公立高校治理結構的設計中，尚未把學生和家長的利益訴求考慮在內，缺少它們的利益表達制度。

綜上所述，對公立高校的治理分析都指向了行政權力的膨脹，行政力量的泛化，相比較而言，教師群體在決策中處于弱權地位，而學生群體則處于較邊緣化狀態(tài)。

二、對制度性障礙的價值分析

要充分認識公立高校治理結構的制度性障礙，必須將問題提升到價值層面進行探討，制度性障礙背后反映出的是價值的失落。

1．公共利益和學術自由

公立高校是一個公共組織，在對公立高校使命的描述中——作為文化的保存者和捍衛(wèi)者、文化改革的代言人、國民經濟增長的發(fā)動機、共同抱負實現(xiàn)的工具——充分體現(xiàn)出它服務公共利益的宗旨。公共利益受益人實質上是不特定的社會公眾。法律賦予公立高校獨立法人地位，政府作為委托人，將財產權轉移給受托人——高校，那么在高校中由誰來接受委托能確保最大限度地實現(xiàn)公共利益呢? 黨委、行政人員和教師同屬于高校內部群體，他們的利益追求具有內部性，都不足以擔此重任。因此，我國公立高校治理結構中缺乏公共利益的代表機構，這顯然是個重大的問題。在美國高校，主要由外部人組成的董事會成為政府的受托人，掌握著高校的最高決策權，因為董事會的成員構成使得它能夠比較好地代表社會各界的利益需求。

學術自由是高校教師的重要權利，雖然它只為教師群體所要求，但是受到全社會的保護，因此可以上升為一種具體的公共利益，高校更有責任去維護教師的學術自由權利。在高校治理中，教師群體基于自主維護學術自由權利的需要而要求獲得控制學術事務的權力。與更為廣泛的公共利益相比，學術自由權利要低一籌，如果只片面地維護學術自由，而忽視公共利益，高校將走向保守和落寞；反之，如果片面強調公共利益而侵犯學術自由，學術活動將會遭到破壞而最終損害公共利益。高校治理既要維護學術自由，又要保障公共利益。因此，美國高校把代表公共利益的董事會置于最高權力地位，把代表學術自由的教授會置于董事會之下，但是董事會采取了不干預傳統(tǒng)和向下授權的方式，從而保證了教授會的獨立性。

2．有效性和效率

在治理中，效率是指用盡可能少的投入包括時間、金錢和人數(shù)，完成決策。有效性是指在決策方的能力的基礎上達成高質量的決策。治理的效率和有效性是一對矛盾。通常，高校行政人員更看重決策的效率，集權化的決策方式固然能提高決策效率，但卻有損決策的有效性。教師的參與和各種委員會的會議可能會延長決策的時間，增加決策的費用，但是有助于提高決策的質量。教師是基于自身的專業(yè)知識參與決策，他們增加了決策中的知識和信息投入；各種委員會的會議增進了參與者之間的認同感，尤其是教師和行政人員共同參加的會議將會彌補他們因各自價值觀的差異而造成的觀點分歧，有利于達成可被雙方接受的決策，此外對決策程序的認定有助于決策實施。伯恩鮑姆的研究表明，治理的有效性總是與低效和功能冗余相聯(lián)，雖然組織看上去沒有效率，但實際上非常有效，恰恰是某些影響效率的因素促進了治理的有效性^[3]。

在高校治理中，應遵循有效性第一、效率第二的原則。強調教師群體在決策中的主體地位能增強治理的有效性，相反，過于強調行政的決策權，片面重視效率將會降低有效性。美國高校治理強調有效性，因效率而犧牲有效性的做法會遭到抵制，甚至訴諸法律。2003 年加利福尼亞馬鞍社區(qū)學院教授會向法院起訴校長和董事會在新頒布的教師聘用政策中剝奪了教師的決策權。校長和董事會的理由是為了節(jié)約資源，減少不必要的會議以提高效率。加利福尼亞教育法案規(guī)定“教師聘用政策必須由董事會和教授會聯(lián)合制定”^[4]。法院最后判決教授會勝訴。

3．民主參與和權力精英

民主是當代政治活動強調的重要價值，在高校治理中，民主顯然也是一個重要的價值尺度。與民主參與相對的是權力精英的統(tǒng)治。治理的民主體現(xiàn)在主要的利益相關者能夠參與決策，很顯然，在“人民民主”的意識形態(tài)框架下，國家提出要擴大教職工對學校決策和管理的參與，但是在實際的決策過程中，教職工和學生的參與非常有限。相反，在高校治理中已經形成了一個權力精英集團，那就是高校的黨委和行政負責人，他們幾乎包攬了所有重大事務的決策。從對治理的參與程度而言，高層黨委和行政人員參與決策最多，是治理中的精英分子；其次是那些有著行政職務的教授們，他們占領了學術委員會的多數(shù)席位，還能夠以行政人員身份參與各種行政會議，此外， 他們還具有基于自身的學識、威望和人格魅力等等的對決策的非正式影響力；第三級是普通教師，他們能在自身的專業(yè)領域和學術領域內決定各自活動的偏好，這是一種基本的學術自由權利；參與程度最低的是學生，他們幾乎只是被動地接受各種決策。雖然民主與精英之間的緊張關系是權力分配的內在矛盾，但是如何進一步擴大民主參與，是治理發(fā)展的理想化價值追求。

三、公立高校治理變革的建議

我國公立高校治理出現(xiàn)的價值問題需要通過調整結構來解決。以下從學理方面提出幾點公立高校治理變革的建議。

1．建立各方利益主體廣泛參與的全校性委員會

我國公立高校治理是一種權力高度集中的“內部人”治理，不足以充分代表公共利益，從權力主體上看，顯現(xiàn)出公共利益代表的缺失。因此，應該建立一個能夠充分代表公共利益的由各方利益主體廣泛參與的全校性委員會，由它來行使最高決策權，確保高校的使命和方向。放眼西方發(fā)達國家的大學，不論各大學的具體做法怎樣，它們都秉持維護公共利益的價值觀，成立能夠代表公共利益的機構作為最高掌權機構。在美國大學中是主要由外部人士組成的董事會，在德、法、英等國大學中則是由外部人士、校內各團體代表組成的全校性代表大會。在維護公共利益這個基本價值理念一致的情況下，我們可以大力借鑒西方發(fā)達國家大學的做法，建立起類似的治理機構。

2．賦予教師群體制度化權力，改造教師利益代表制度

教師群體是高校的生產性群體，他們擔負起高校的生產活動，教師群體的利益需求中既有一般性的物質利益需求，還有超越物質利益需求的精神性需求，其中最為本質的是學術自由價值觀。學術自由價值已經超越了教師群體的小團體利益而上升為一種大學和社會乃至全人類的共同利益。在一個組織中，任何一種重要的價值都需要相應的權力予以維護，基于“用權力來保障權利”的需要，應該賦予教師群體制度化權力，以捍衛(wèi)學術自由。通過賦權實際上也是為了分化高校黨委和行政的專權。賦予教師對重大學術事務的決策權，能夠提高決策的有效性。

在賦權的同時要進一步考慮權力機構的設計，現(xiàn)有的教代會和學術委員會需要制度上的改造。其中最基本的是改革學術委員會和教代會的組織結構。擴大普通教師參與學術委員會，讓更多的教師能夠參與到學術事務的決策中，限制雙肩挑人員的加入，以及雙肩挑人員作為成員的權利。此外，也必須限制行政人員對教代會的參與，確保教代會的職權掌握在教師的手中。通過上述組織結構的改革，使教代會和學術委員會真正成為教師群體的代表性機構。

3．擴大學生和家長對高校決策的參與，建立決策監(jiān)督機制

學生是學校的主要組群，在當今“消費主義”理念抬頭的背景下，高校也有責任為學生提供更好的服務。擴大學生和家長對高校決策的參與，不僅是服務的需要，也是尊重人權、培養(yǎng)學生關心自我生存狀態(tài)，提高參政議政能力的需要。今后，可以吸收優(yōu)秀學生代表參與各級各類的治理機構，從而更好地體現(xiàn)學生的利益需求。

與賦權相輔相成的是監(jiān)督。任何權力都需要制衡和監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的權力將走向異化。今后，可以建立多種途徑的監(jiān)督機制，例如，成立由教師、學生和社會團體等利益相關者組成的專門監(jiān)督機構。此外，還可以通過規(guī)范程序來進行監(jiān)督：完善行政的辦事程序，增強行政工作的透明度，舉辦新聞發(fā)布會和聽證會，加強教師和學生對行政事務的知情權。

4．提升權力主體的道德自主性

分化權力和改造利益代表制度，有助于完善高校治理結構。在合理的治理結構基礎上，權力的“善行”不僅依靠制度規(guī)范，還有賴于權力主體的道德約束。提升權力主體的道德自主性是高校治理變革的倫理維度。

從倫理的角度而言，高校行政人員權力行為的合理性，不僅在于完成既定的工作職責，達成實踐性目標，還在于實現(xiàn)公正、平等、自由、誠實、人性尊嚴和民主等等價值和原則。因此，這些基本價值應該被引入行政人員的職業(yè)倫理。通過強調職業(yè)倫理，促使行政人員內化這些基本的價值觀，以推進他們負責地行使權力。對高校教師群體而言，他們的權力直接指向保障學術自由權利，學術自由是學者權力的根基。因此，培育和提升教師群體的學術自由精神，才能確保學者行使權力的價值向度。

高校黨委和行政作為掌權者，缺乏“自我革命\"的動力，公立高校內部權力關系的調整需要國家主體的介入。在公立高校產權配置尚不明晰的情況下，國家作為公立高校的最終所有者，更有責任推動高校治理的變革。雖然，高校治理與整個國家政治體制呈現(xiàn)“同型制度化\"局面，但是在總體原則框架下，仍然有變革的空間和余地。變革不一定要是疾風驟雨式的跨越式發(fā)展，國家可以選擇漸進的方式，逐步推動。

[參考文獻]

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[4]Tierney，William G.， Minor， James T， Challenges for Governance (CHEPA: 2003) [M] ERIC Digest. ED482060．

(責任編輯 黃建新)