礦產(chǎn)資源補償費與資源稅征收及制度演變耦合分析

王燕東，曾凌云

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京101149）

1 礦產(chǎn)資源有償開采制度的建立

建國以來，我國礦產(chǎn)資源開采經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時代的無償取得和無償開采到改革開放以后市場經(jīng)濟時期的有償取得和有償使用的發(fā)展階段。1984年，國務(wù)院頒布實施了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》和《中華人民共和國鹽稅條例（草案）》，開始對礦產(chǎn)資源開采征收資源稅。1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布實施，明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得，開采礦產(chǎn)資源必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費，將礦產(chǎn)資源有償使用以法律的形式確立下來。在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律框架下，我國礦業(yè)權(quán)有償使用制度由礦業(yè)權(quán)有償取得制度和礦產(chǎn)資源有償開采制度兩部分組成。而礦產(chǎn)資源有償開采則體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源補償費和資源稅兩個方面。

礦產(chǎn)資源補償費是按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計征，其計算方式為：礦產(chǎn)資源補償費金額＝礦產(chǎn)品銷售收入×補償費費率×開采回采率系數(shù)（其中，開采回采率系數(shù)＝核定開采回采率／實際開采回采率）。礦產(chǎn)資源補償費由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同財政主管部門征收，中央和地方5∶5分成（少數(shù)民族地區(qū)4∶6分成），實行專項預算管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查。礦產(chǎn)資源補償費設(shè)立的主要目的為了維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，保障和促進礦產(chǎn)資源的保護和合理開發(fā)利用，是礦產(chǎn)資源有償使用制度的重要組成部分。

資源稅是為調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的稅種，其應(yīng)納稅額按照從價定率或者從量定額的辦法，分別以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售額乘以納稅人具體適用的比例稅率或者以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量乘以納稅人具體適用的定額稅率計算。資源稅由地方稅務(wù)部門征收，由中央和地方分成，實際上全部留給地方。征收的主要目的是調(diào)節(jié)礦山企業(yè)因礦產(chǎn)資源稟賦質(zhì)量和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入。礦產(chǎn)資源補償費和資源稅設(shè)立以來，我國一直處于“稅費并存”的狀態(tài)，二者的性質(zhì)、測算、征收、使用和功能各不相同，都為促進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用和礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

2 礦產(chǎn)資源補償費、資源稅制度改革情況和存在的主要問題

2．1 礦產(chǎn)資源補償費征收制度改革

1994年國務(wù)院頒布實施《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》以來，國務(wù)院和國土資源等部門出臺了一系列規(guī)章和規(guī)范性文件加強和完善礦產(chǎn)資源補償費征收和使用管理。1996年，為了加強和規(guī)范礦產(chǎn)資源補償費使用的管理，提高財政資金使用效益，財政部和地質(zhì)礦產(chǎn)部聯(lián)合印發(fā)了《礦產(chǎn)資源補償費使用管理暫行辦法》（財基字〔1996〕1076號）。1997年，國務(wù)院發(fā)布222號令對《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》進行了修改，將其中第十條第一款修改為“征收的礦產(chǎn)資源補償費，應(yīng)當及時全額上繳，并按照下款規(guī)定的中央與省、自治區(qū)、直轄市的分成比例分別入庫，年終不再結(jié)算”，提高了礦產(chǎn)資源補償費的入庫和分配效率。2001年，財政部和國土資源部又聯(lián)合發(fā)文對《礦產(chǎn)資源補償費使用管理暫行辦法》進行了修改。2006年4月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強礦產(chǎn)資源補償費征收管理促進煤礦回采率提高的通知》（國土資發(fā)〔2006〕88號），嚴格和細化的煤礦開采回采率的核算。6月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強礦產(chǎn)資源補償費征收管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕116號），強化了礦產(chǎn)資源補償費征收，規(guī)范和完善了補償費的減免、征收、入庫管理，促進了開采回采率的提高。同年9月，國務(wù)院批復了財政部、國土資源部、發(fā)展改革委聯(lián)合上報的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》，由財政部會同國土資源部、發(fā)展改革委研究調(diào)整礦產(chǎn)資源補償費費率，探索建立浮動費率制度，在山西、內(nèi)蒙古等8個省（區(qū)）開展試點。2012年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于做好中外合作開采石油資源補償費征收工作的通知》（國土資廳發(fā)〔2012〕14號），規(guī)定了中外合作開采石油需繳納礦產(chǎn)資源補償費。2013年7月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源補償費征收管理的通知》（國土資發(fā)〔2013〕77號），進一步明確了開采回采率系數(shù)的確定，進一步規(guī)范了礦產(chǎn)品計征銷售收入的確定，明確了金、銅、鎢等9中礦產(chǎn)計征銷售收入計算方法和相關(guān)系數(shù)。

2．2 資源稅征收制度改革

我國的資源稅早在1984年開征。根據(jù)1984年9月18日國務(wù)院頒布的《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，以銷售收入利潤率，按照超額累進稅率計繳（表1）。1993年，國務(wù)院以139號令發(fā)布《中華人民共和國資源稅暫行條例》，對1984年資源稅制度作了重大修訂，改變了稅額標準確定辦法，不再按超額利潤征稅，而是按礦產(chǎn)品銷售量征稅，并把鹽稅并到資源稅中。該條例頒布實施以來，財政、稅務(wù)等部門印發(fā)了一系列文件加強和完善資源稅征收管理。1994年稅制改革把資源稅征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否贏利都普遍征收。1998年，國家稅務(wù)總局印發(fā)了《中華人民共和國資源稅代扣代繳管理辦法》，細化了資源稅代扣代繳有關(guān)規(guī)定。2003年，財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整石灰石、大理石和花崗石資源稅適用稅額的通知》（財稅〔2003〕119號），調(diào)高了石灰石、大理石和花崗巖3個礦種的稅額標準。2006年，財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于調(diào)整巖金礦資源稅有關(guān)政策的通知》（財稅〔2006〕69號），調(diào)整和細化了巖金礦稅額標準。2007年1月，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)文調(diào)整鹽資源稅適用稅額標。7月，國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于進一步加強資源稅管理工作的通知》（國稅發(fā)〔2007〕77號），加強了納稅人戶籍管理，提高了小礦山企業(yè)的自主申報納稅比例，細化了小礦山企業(yè)的資源稅的核定方式并強化了征收管理，加強了資源稅的減免和零散稅源管理。同年，財政部、國家稅務(wù)總局還發(fā)文調(diào)整了焦煤、鋅、銅、鎢等礦種的資源稅適用稅額標準。2008年，又調(diào)整了硅藻土、珍珠巖、磷礦石和玉石等礦種的資源稅稅額標準。2009年，提高了煤炭資源稅適用稅額。同年，全國人大財經(jīng)委建議擇機出臺資源稅改革方案。2010年3月，兩會政府工作報告提出推進資源稅改革列入改革重點，從價計征方式呼聲漸起。5月，又對耐火粘土中的高鋁粘土和焦寶石以及螢石的資源稅適用稅額標準作出調(diào)整。同年6月，財政部、國家稅務(wù)總局選定新疆從原油和天然氣入手開始資源稅改革試點，實行從價計征，稅率定為5%。同年7月，試點擴大到西部12個?。▍^(qū)）。2011年3月，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)文調(diào)整了稀土原礦資源稅稅額標準。同年4月，國家稅務(wù)總局發(fā)布的《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》提出繼續(xù)推進費改稅，全面改革資源稅，按照價、稅、費、租聯(lián)動機制，適當提高資源稅稅負，完善計征方式，將重要資源產(chǎn)品由從量定額征收改為從價定率征收。同年8月，國務(wù)院發(fā)布的《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》（國發(fā)〔2011〕26號）要求積極推進資源稅費改革，將原油、天然氣和煤炭資源稅計征辦法由從量征收改為從價征收并適當提高稅負水平。同年9月，國務(wù)院第173次常務(wù)會議修改了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，在現(xiàn)有資源稅從量定額計征基礎(chǔ)上增加從價定率的計征方法，調(diào)整原油、天然氣等資源稅稅率。2012年2月，財政部、國家稅務(wù)總局又發(fā)文上調(diào)了鐵礦、錫礦、鉬礦、菱鎂礦、滑石和硼礦6種礦產(chǎn)資源的適用稅率標準。2013年12月，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)文調(diào)整巖金礦石等品目資源稅稅額標準。資源稅稅目稅額幅度情況列于表2。

表1 1984年資源稅稅率

表2 資源稅稅目稅額幅度表

2．3 存在的主要問題

征收礦產(chǎn)資源補償費設(shè)立的依據(jù)是維護國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的財產(chǎn)權(quán)益，資源稅的設(shè)立依據(jù)是調(diào)節(jié)級差收益。然而目前，體現(xiàn)國家所有權(quán)財產(chǎn)收益的礦產(chǎn)資源補償費費率明顯偏低，而資源稅已經(jīng)脫離了僅調(diào)節(jié)級差收益的性質(zhì)，擴展到對資源絕對收益的調(diào)節(jié)，且稅率不斷上調(diào)，偏離了其設(shè)立初衷，模糊了其與礦產(chǎn)資源補償費的界線，也不斷擠占礦產(chǎn)資源補償費的改革空間。

從制度演變上看，礦產(chǎn)資源補償費征收管理制度演變的總體路徑是不斷規(guī)范和細化相關(guān)核定變量（如銷售收入、開采回采率系數(shù)）的測算方法和技術(shù)規(guī)范，但從未對相對偏低的費率進行調(diào)整。資源稅征收管理制度演變的總體路徑是從量定額征收改為從價定率征收，且大多數(shù)礦種的稅率標準都進行了上調(diào)。

因礦產(chǎn)資源補償費和資源稅的性質(zhì)、計算方式、征收、分配、使用、功能等的差異，僅通過提高資源稅稅率、增加稅收并不能完全實現(xiàn)礦產(chǎn)資源稅費對礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用等的調(diào)節(jié)作用。同時由于資源稅屬地方稅（除海洋石油資源稅外），收入歸地方財政，不能充分體現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有者的財產(chǎn)權(quán)益。此外，由于二者分配及使用方式存在明顯區(qū)別，也使得從礦產(chǎn)資源開發(fā)中獲得的資源稅收益不能有效用于礦產(chǎn)資源勘查，不利于礦產(chǎn)勘查開發(fā)和礦業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

3 礦產(chǎn)資源補償費、資源稅征收情況與制度耦合分析

3．1 征收總體情況

2000～2012年，礦產(chǎn)資源補償費年征收額由15．5億元增長到197．5億元，增長了11．74倍；礦產(chǎn)資源補償費占礦產(chǎn)品銷售收入的百分比由0．39%增長到1．23%，增長了2．15倍。同期，資源稅征收額由63．6億元增長到855．8億元，增長了12．46倍；資源稅占礦產(chǎn)品銷售收入的百分比由1．62%增長到5．32%，增長了2．28倍（具體數(shù)據(jù)見表3）。

表3 2000～2012年我國礦產(chǎn)資源補償費和資源稅征收情況表

3．2 增長趨勢分析

從各自增速看，礦產(chǎn)資源補償費和資源稅的增速相當，資源稅平均增速稍高于資源補償費相當，占銷售收入百分比的增速也相當。但由于礦產(chǎn)資源補償費的基數(shù)較小，2000年僅為資源稅的1／4左右，在總體增長速度相當?shù)那闆r下，導致目前資源稅征收總額遠遠大于礦產(chǎn)資源補償費的征收總額。

從增長速度變化趨勢來看，圖1為2000～2012年礦產(chǎn)資源補償費和資源稅各年的征收額曲線，曲線斜率大小代表了增長速度的大小。由圖可見，2000～2005年，礦產(chǎn)資源補償費和資源稅增長速度均較低，二者增長速度相當；2006～2010年，二者增長速度均有增加，但資源稅增長速度明顯高于礦產(chǎn)資源補償費；2011～2012年，礦產(chǎn)資源補償費的增長速度和前一階段相當，但資源稅增長速度明顯加快，年增幅超過40%。相比較，礦產(chǎn)資源補償費保持了較低的增長速度，而資源稅的增長速度不斷增加。

圖1 2000～2012年礦產(chǎn)資源補償費和資源稅征收額曲線（單位：億元）

從占銷售收入的百分比來看，圖2為2000～2012年礦產(chǎn)資源補償費和資源稅占礦產(chǎn)品銷售收入百分比曲線。由圖2可見，2000～2009年，礦產(chǎn)資源補償費和資源稅占礦產(chǎn)品銷售收入百分比相對穩(wěn)定，且資源稅占礦產(chǎn)品銷售收入百分比約為礦產(chǎn)資源補償費的3倍左右。從2010～2012年，礦產(chǎn)資源補償費占礦產(chǎn)品銷售收入百分比小幅提高，同期資源稅占礦產(chǎn)品銷售收入百分比則迅速增長。

圖2 2000～2012年礦產(chǎn)資源補償費和資源稅占礦產(chǎn)品銷售收入百分比曲線（單位：%）

3．3 制度耦合分析

從資源補償費來看，根據(jù)前面分析，從2006年開始，礦產(chǎn)資源補償費征收額的增長速度開始加快，對照其管理制度演變情況可發(fā)現(xiàn)，正是在2006年，國土資源部等部門出臺了一系列重要文件加強礦產(chǎn)資源補償費征收管理，包括國土資源部于2006年4月和6月分別印發(fā)的《關(guān)于加強礦產(chǎn)資源補償費征收管理促進煤礦回采率提高的通知》和《關(guān)于加強礦產(chǎn)資源補償費征收管理的通知》，以及同年9月國務(wù)院批復的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》，有力規(guī)范和加強了礦產(chǎn)資源補償費核算和征收管理，促進了礦產(chǎn)資源補償費征收額加快增長，一系列制度的出臺產(chǎn)生了一定的效果。

從資源稅來看，資源稅征收額也是從2008年開始加速增長，2010～2012年增長速度又明顯進一步加快。對照其制度演變情況可發(fā)現(xiàn)，2007年國家稅務(wù)總局印發(fā)了《關(guān)于進一步加強資源稅管理工作的通知》，通過對提高自主申報納稅比例、細化核定方式等措施強化了小礦山企業(yè)資源稅的征收管理，促進了資源稅征收額的增長。2010年以來，首先是兩會政府工作報告將推進資源稅改革列入改革重點，醞釀從價計征，隨后即在新疆等西部12個?。▍^(qū)）從原油和天然氣入手開始試點，2011年國家稅務(wù)總局和國務(wù)院先后發(fā)布的《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》和國務(wù)院發(fā)布的《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》進一步強力推進資源稅改革，之后國務(wù)院常務(wù)會議修改了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，增加了從價定率計征，調(diào)整了原油和天然氣稅率。2012年又上調(diào)了鐵礦、等6個礦種的稅率標準。對照2010～2012年資源稅征收額的進一步加速增長，可見2010年以來對資源稅的一系列重要改革舉措產(chǎn)生了明顯效果。

對以上礦產(chǎn)資源補償費和資源稅征收情況和制度演變耦合分析可以發(fā)現(xiàn)，資源稅相關(guān)制度改革的實施效果明顯要大于礦產(chǎn)資源補償費相關(guān)制度改革的實施效果。究其原因主要有以下三個方面：一是礦產(chǎn)資源補償費相關(guān)制度改革主要由國土資源部推動，而資源稅改革國務(wù)院高度重視，財政部、國家稅務(wù)總局等部門強力推進，改革層級高；二是礦產(chǎn)資源補償費改革主要在規(guī)范征收和細化其核算方法上，對費率的調(diào)整僅僅停留在理論研究層面，沒有運用于改革實踐中，使得礦產(chǎn)資源補償費費率20年來并沒有進行過調(diào)整，直接導致礦產(chǎn)資源補償費征收額遠低于資源稅征收額；三是資源稅自征收以來，通過一系列相關(guān)條例的修改，擴大征收范圍，改進征收方式，資源稅改革力度不斷加大，使得資源稅征收額加速增長，擠壓了礦產(chǎn)資源補償費改革的空間。

4 有關(guān)建議

基于以上分析，針對礦產(chǎn)資源補償費改革進度大大滯后于資源稅改革等問題，提出以下政策建議。

4．1 處理好礦產(chǎn)資源稅費關(guān)系

進一步厘清和處理好礦產(chǎn)資源稅費關(guān)系。具體來說，礦產(chǎn)資源補償費任務(wù)主要包括三個方面：一是維護國家所有者權(quán)益；二是與資源利用水平掛鉤，保障資源合理高效利用；三是對礦產(chǎn)資源耗竭性進行補償，實現(xiàn)資源可持續(xù)利用。資源稅主要是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源級差收益，是社會財富的再分配過程，體現(xiàn)社會公平和正義。

4．2 加快推進礦產(chǎn)資源補償費制度改革

建議國土資源主管部門加大對礦產(chǎn)資源補償費相關(guān)理論、性質(zhì)、制度研究，加強對相關(guān)研究成果的宣傳、輿論引導和轉(zhuǎn)化應(yīng)用，引起中央和國務(wù)院有關(guān)部門高度重視。在此基礎(chǔ)上，由國務(wù)院牽頭指導，國土資源主管部門會同財政、稅務(wù)、發(fā)展改革等部門聯(lián)合出臺礦產(chǎn)資源補償費改革方案，與資源稅改革做好統(tǒng)籌銜接，加大礦產(chǎn)資源補償費改革力度。

4．3 修改有關(guān)法律法規(guī)

通過修改《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》（國務(wù)院第150號令）等有關(guān)法律法規(guī)，進一步明確礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)和地位，適當調(diào)整礦產(chǎn)資源補償費征收標準，建立與資源利用水平掛鉤的浮動費率制度和動態(tài)調(diào)整機制。同時，進一步強化礦產(chǎn)資源補償費征管制度，完善開采回采率系數(shù)的等相關(guān)參數(shù)的核定方法，加強礦產(chǎn)資源補償費的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用，促進礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。

通過以上改革措施，真正實現(xiàn)二者“并行而不?！?，充分發(fā)揮各自作用，更好的維護和實現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，同時更好的促進地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

［1］ 國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司．礦產(chǎn)資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件匯編 ［M］．第四版．北京：地質(zhì)出版社，2013．

［2］ 李剛，干飛，等．礦產(chǎn)資源補償費征收管理辦法修訂及費率調(diào)整研究［R］．中國國土資源經(jīng)濟研究院，2011．

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