芻議檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體

研究檔案執(zhí)法監(jiān)督，必須首先從研究檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念入手，而要真正弄清檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念，又必須搞清楚檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體和客體的具體所指，二者之間是緊密聯(lián)系、相輔相成的。筆者不揣淺陋，擬就檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體問題，談點粗略的個人認識，以求教于檔案界諸同志，不當(dāng)甚至謬誤之處，敬請不吝賜教斧正。

一、“檔案執(zhí)法監(jiān)督三說”及其評析

目前，檔案界對“檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體”的理解，眾說紛紜，莫衷一是，歸納起來，主要有“三說”：“檔案行政管理部門主體說”、“檔案行政管理部門客體說”和“檔案行政管理部門主、客體說”。

1、“檔案行政管理部門主體說”

“檔案行政管理部門主體說”者認為：檔案執(zhí)法監(jiān)督，是指檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法律法規(guī)的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處；檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是各級檔案行政管理部門，客體是所轄行政區(qū)域內(nèi)的檔案館和各級國家機關(guān)、團體、企事業(yè)單位及公民，內(nèi)容是監(jiān)督檢查檔案法律法規(guī)的貫徹實施情況并依法查處違反檔案法律法規(guī)的行為，目的是保證檔案法規(guī)的順利貫徹實施?！皺n案行政管理部門主體說”目前在檔案界比較流行，其基本依據(jù)是《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》的有關(guān)條款。具體來說，一是《檔案法》規(guī)定了各級檔案行政管理部門對檔案工作的“監(jiān)督”權(quán)；二是《檔案法實施辦法》規(guī)定由檔案行政管理部門“監(jiān)督檢查檔案工作的法律、法規(guī)和方針政策的實施”；三是《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》中進一步明確“國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門是國家貫徹并監(jiān)督執(zhí)行檔案法規(guī)的機關(guān)，依法行使檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)。”

2、“檔案行政管理部門客體說”

“檔案行政管理部門客體說”者認為：“檔案執(zhí)法監(jiān)督，就是權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機關(guān)，黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等依法對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)所進行的監(jiān)督”；檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機關(guān)，黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾，客體是檔案行政管理部門，內(nèi)容對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)進行監(jiān)督，目的是防止以權(quán)謀私和腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生，保證檔案行政管理部門依法行政、依法治檔，使檔案執(zhí)法工作健康發(fā)展。“檔案行政管理部門客體說”在檔案界也有一定市場，其基本依據(jù)是“法學(xué)基本理論”，具體來說，主要有兩層意思：一是對“執(zhí)法”和“檔案執(zhí)法”的理解。按照法學(xué)基本理論，“執(zhí)法”就是法律法規(guī)的執(zhí)行，專指國家行政機關(guān)組織實施法律法規(guī)的活動。把這一觀點運用到檔案領(lǐng)域，“檔案執(zhí)法”就是檔案法律法規(guī)的執(zhí)行，專指國家檔案行政機關(guān)組織實施檔案法律法規(guī)的活動。把這一觀點運用到檔案領(lǐng)域，“檔案執(zhí)法”就是檔案法律法規(guī)的執(zhí)行，專指國家檔案行政機關(guān)組織實施檔案法律法規(guī)的活動。檔案行政管理部門是各級人民政府主管檔案事務(wù)的行政部門，理所當(dāng)然就是檔案執(zhí)法部門。二是對“執(zhí)法監(jiān)督”和“檔案執(zhí)法監(jiān)督”的理解。按照法學(xué)基本理論，“執(zhí)法監(jiān)督”是指擁有執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的機關(guān)、組織和公民依法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員的執(zhí)法活動所進行的監(jiān)督。把這一觀點運用到檔案領(lǐng)域，“檔案執(zhí)法監(jiān)督”就是指擁有檔案執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的機關(guān)、組織和公民依法對檔案行政管理部門及其執(zhí)法人員的檔案執(zhí)法活動所進行的監(jiān)督。

3、“檔案行政管理部門主、客體說”

“檔案行政管理部門主、客體說”者認為：檔案執(zhí)法監(jiān)督既包括檔案行政管理部門對管轄區(qū)域內(nèi)的檔案法律法規(guī)貫徹實施情況的監(jiān)督檢查和依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處，也包括權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機關(guān)，黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等依法對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)所進行的監(jiān)督；檔案行政管理部門既是檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體，又是客體。作為檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體，檔案行政管理部門對管轄區(qū)域內(nèi)的檔案法律法規(guī)貫徹實施情況實行監(jiān)督檢查并依法對違反檔案法律法規(guī)行為進行查處；作為檔案執(zhí)法監(jiān)督的客體，檔案行政管理部門的執(zhí)法活動又要受擁有檔案執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機關(guān)、黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等的監(jiān)督?！皺n案行政管理部門主、客體說”實質(zhì)上就是“檔案行政管理部門主體說”和“檔案行政管理部門客體說”的有機融合。

4、“檔案執(zhí)法監(jiān)督三說”評析

筆者認為，“檔案行政管理部門主體說”、“檔案行政管理部門客體說”和“檔案行政管理部門主、客體說”對檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體的理解都有一定的道理，前面已作論述，這里不再重復(fù)，在此僅就“檔案執(zhí)法監(jiān)督三說”的不足之處談點個人看法。

“檔案行政管理部門主體說”雖然符合《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》等檔案法規(guī)的本意，但它忽略了“檔案行政管理部門的執(zhí)法活動要受擁有檔案執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機關(guān)、黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等的監(jiān)督”這一重要內(nèi)容。

“檔案行政管理部門客體說”強調(diào)從法學(xué)基本理論的角度去理解檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體，卻忽略了《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》中規(guī)定的檔案行政管理部門有依法對檔案工作的“監(jiān)督”權(quán)、“監(jiān)督檢查檔案工作的法律、法規(guī)和方針政策的實施”權(quán)、“依法行使檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)”等重要內(nèi)容。

“檔案行政管理部門主、客體說”相對于“檔案行政管理部門主體說”和“檔案行政管理部門客體說”而言，比較全面，筆者也比較傾向于此說，但此說也有不足之處，那就是它忽略了“擁有檔案執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的‘非檔案行政管理部門’的權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等依法對‘非檔案行政管理部門’的機關(guān)、組織和公民貫徹執(zhí)行檔案法律法規(guī)情況有進行監(jiān)督的權(quán)力”這一重要內(nèi)容。

綜上所述，“檔案執(zhí)法監(jiān)督三說”對檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體的理解都有不盡人意之處，那么應(yīng)當(dāng)怎樣理解檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體呢？對此筆者將在下面談?wù)勛约旱拇譁\見解。

二、檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體

要想正確理解檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體，必須首先弄明白“執(zhí)法”、“檔案執(zhí)法”和“執(zhí)法監(jiān)督”這三個概念。筆者認為，“執(zhí)法”就是指法律法規(guī)的執(zhí)行，它不僅包括國家行政機關(guān)組織實施法律法規(guī)的活動，而且也包括非國家行政機關(guān)的組織機構(gòu)和個人組織實施法律法規(guī)的活動?！皺n案執(zhí)法”就是指檔案法律法規(guī)的執(zhí)行，它不僅包括檔案行政管理部門組織實施檔案法律法規(guī)的活動，而且也包括非檔案行政管理部門的組織機構(gòu)和個人組織實施檔案法律法規(guī)的活動?！皥?zhí)法監(jiān)督”就是指對法律法規(guī)的執(zhí)行情況所進行的監(jiān)督檢查，它既包括國家行政機關(guān)對貫徹實施法律法規(guī)情況的監(jiān)督檢查以及依法對違反法律法規(guī)行為的查處，也包括擁有執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等對國家行政機關(guān)的執(zhí)法活動是否合法所進行的監(jiān)督，還包括擁有執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的非國家行政機關(guān)的組織機構(gòu)和個人依法對非國家行政機關(guān)的組織機構(gòu)和公民貫徹實施法律法規(guī)情況的監(jiān)督。那么，究竟什么是檔案執(zhí)法監(jiān)督又應(yīng)當(dāng)如何全面準(zhǔn)確地理解檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體呢？

筆者認為，所謂檔案執(zhí)法監(jiān)督，是指對檔案法律法規(guī)的貫徹實施情況所進行的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處，它既包括檔案行政管理部門對所轄行政區(qū)域內(nèi)的檔案館和各級國家機關(guān)、團體、企事業(yè)單位及公民貫徹實施檔案法律法規(guī)的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處，也包括權(quán)利機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)所進行的監(jiān)督檢查，還包括中共中央和國務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委與政府各部門以及人大、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊系統(tǒng)和其它部門的檔案機構(gòu)及其工作人員對本系統(tǒng)或所屬單位檔案法律法規(guī)的貫徹實施情況所進行的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處。具體來說，可從以下十個方面去理解檔案執(zhí)法監(jiān)督這一概念及其主體和客體：

第一，國家檔案局依法對中共中央和國務(wù)院各部門、全國性社會團體的檔案工作，中央級國家檔案館的工作，以及省、自治區(qū)、直轄市的檔案行政管理部門的工作所進行的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是國家檔案局；客體是中共中央和國務(wù)院各部門、全國性社會團體、中央級國家檔案館以及省、自治區(qū)、直轄市的檔案行政管理部門。

第二，縣級以上地方人民政府的檔案行政管理部門依法對本行政區(qū)域內(nèi)的檔案館以及其它機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和組織的檔案工作所進行的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是縣級以上地方人民政府的檔案行政管理部門；客體是所轄行政區(qū)域內(nèi)的檔案館以及其它機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和組織。

第三，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定的負責(zé)保管本機關(guān)檔案的專門人員依法對所屬單位檔案工作所進行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定的負責(zé)保管本機關(guān)檔案的專門人員，客體是所屬單位。

第四，機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其它組織內(nèi)的檔案機構(gòu)依法對所屬單位檔案工作所進行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其它組織內(nèi)的檔案機構(gòu)，客體是所屬單位。

第五，中共中央或者省、自治區(qū)、直轄市黨委各部門的檔案機構(gòu)依法對本系統(tǒng)各單位的檔案工作所進行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是中共中央或者省、自治區(qū)、直轄市黨委各部門的檔案機構(gòu)，客體是本系統(tǒng)各單位。

第六，國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門的檔案機構(gòu)依法對本系統(tǒng)各單位的檔案工作所進行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門的檔案機構(gòu)，客體是本系統(tǒng)各單位。

第七，人大、政協(xié)、法院、檢察院和軍隊系統(tǒng)的檔案機構(gòu)依法對本系統(tǒng)各單位的檔案工作所進行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是人大、政協(xié)、法院、檢察院和軍隊系統(tǒng)的檔案機構(gòu)，客體是本系統(tǒng)各單位。

第八，上級檔案行政管理部門依法對下級檔案行政管理部門貫徹實施檔案法律法規(guī)情況所進行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是上級檔案行政管理部門，客體是下級檔案行政管理部門。

第九，權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)依法對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)所進行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)，客體是檔案行政管理部門。

第十，黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾依法對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)所進行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾，客體是檔案行政管理部門。

（作者單位：河南省濮陽市檔案局）