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    和諧社會下服務(wù)型政府的構(gòu)建

    2007-01-01 00:00:00萬昌燁
    理論與當(dāng)代 2007年5期

    溫家寶總理在講話中指出:“我們要把政府辦成一個服務(wù)型的政府,為市場主體服務(wù),為社會服務(wù),最終是為人民服務(wù)。”建設(shè)服務(wù)型政府現(xiàn)已成為各級地方政府改革的重要目標(biāo),成為和諧社會建設(shè)進(jìn)程中的一項(xiàng)重要舉措。

    市場經(jīng)濟(jì)的精髓在于充分利用行為人的自利本性,通過合規(guī)范的自利行為謀求整個社會的發(fā)展與繁榮。在此,行為人的主體資格與自主權(quán)利十分必要和重要,管理的規(guī)則體系必須無損其存在,否則便是一種反市場的規(guī)則體系。因此,市場經(jīng)濟(jì)近乎本能地要求政府行政以社會、企業(yè)、公民為本位,順應(yīng)他們的意志愿望實(shí)施職能活動,為其愿望的滿足提供必要的條件??梢?,市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的政府行政就其本質(zhì)而言,不是管制,而是服務(wù)。在構(gòu)建和諧社會的舉措中,服務(wù)型政府的建設(shè)是構(gòu)建和諧社會的應(yīng)有之意。

    一、充分發(fā)揮黨在我國行政生態(tài)環(huán)境中的中心力量作用

    建國之初,中國共產(chǎn)黨黨員不足500萬,而到1997年中共十五大時,黨員人數(shù)已達(dá)到5800萬,是建國初的10多倍,約為全國人數(shù)的1/20,共產(chǎn)黨在各個階層,各種職業(yè),各種利益群體,各個地方,各個民族,各種社團(tuán)乃至各民主黨派中都有自己的成員。這種龐大的并分布在各個行業(yè)中的黨員為我黨開展工作提供了有利條件。

    共產(chǎn)黨組織是當(dāng)代中國政府過程中核心的、主導(dǎo)的體制化政治結(jié)構(gòu)。中國政府的整個過程——從利益表達(dá),綜合和政治溝通,到政策制定和執(zhí)行等,都與共產(chǎn)黨組織有著極為密切的關(guān)系,這是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則在政府過程層面的具體展開。中國政府過程中的其他體制化結(jié)構(gòu),如國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、大眾傳播媒介、軍隊(duì)以及合法存在的社會團(tuán)體等,也都是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的,因此,共產(chǎn)黨組織雖然是政府過程的一個體制化結(jié)構(gòu),但不是一般的結(jié)構(gòu),而是中樞結(jié)構(gòu)。從宏觀上看,中國共產(chǎn)黨的整個組織體系除在政府過程中具有重要的利益表達(dá)和綜合功能外,還具有十分明顯的政策執(zhí)行功能,共產(chǎn)黨組織體系本身就是一個結(jié)構(gòu)精細(xì)的科層組織,這是其具有政策執(zhí)行功能的結(jié)構(gòu)性因素,黨的中央機(jī)構(gòu)不僅是全國性政策的制定者,同時也負(fù)責(zé)政策的實(shí)施和監(jiān)控,而黨的各級地方組織和基層組織則是具體的政策執(zhí)行者,當(dāng)然,黨在執(zhí)行政策時一般也借助于政府系統(tǒng)的力量,實(shí)際上形成了黨政雙軌政策執(zhí)行系統(tǒng)。另外,從微觀上,各級地方黨委則是該地區(qū)政策的主要制定者。

    “黨是中國社會的領(lǐng)導(dǎo)核心,是執(zhí)政力量”,我國的改革是政黨推動型,處理好黨和國家關(guān)系的目的在于使黨能更好地通過國家制度實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo);處理好黨和社會關(guān)系的目的在于使黨在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下既能立于不敗之地,又能有效地領(lǐng)導(dǎo)國家與社會。一方面,服務(wù)型政府建設(shè)的一個題中之義是杜絕腐敗,講究廉政、高效,而腐敗之源在吏治,在我國,治之關(guān)鍵在從嚴(yán)治黨。這是因?yàn)?,大多?shù)行政人員一般是公務(wù)員和黨員雙重身份,并且黨委又在行政單位中處于核心地位,所以,怎樣防止黨員經(jīng)不住“糖衣炮彈”的襲擊,這成了服務(wù)型政府建設(shè)中對黨建提出的一個要求。另一方面,服務(wù)型的政府理論核心,是公民本位、社會本位、體現(xiàn)了“代表最廣大人民的根本利益”的政府,能否真正做到,還要靠對政府行為進(jìn)行制約,而“政府外部制度性的制約力量主要有兩大方面,一是人民代表大會的力量,一是執(zhí)政黨的力量”。

    二、塑造政府的服務(wù)理念是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵

    1、確立以服務(wù)為核心的組織理念

    政府的理念是政府行為在方向上的一種概括,它決定了政府行為的態(tài)度和方式。服務(wù)型政府建立的關(guān)鍵也在于政府服務(wù)理念的厘清,然后輔以法律制度、體制機(jī)構(gòu)作保障。服務(wù)型政府的理念必須從以下幾個方面界定。首要的前提是樹立以人為本的新發(fā)展觀。單純的GDP增長不等于發(fā)展,如果忽視社會發(fā)展,可能會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。持續(xù)快速發(fā)展的關(guān)鍵是人的發(fā)展,是人的基本素質(zhì)的提高。樹立以人為本的發(fā)展觀,對政府的轉(zhuǎn)型十分重要。其次,需要深刻理解政府管理的本質(zhì)。我國正處在經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,政府管理對于建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)、社會秩序十分重要。管物、管人、管事既不是政府存在的理由,也不是政府存在的目的,政府管理的本質(zhì)是提供良好的服務(wù)。最后,需要構(gòu)建新的政府文化。

    2、應(yīng)對行政人員進(jìn)行服務(wù)理念和服務(wù)技能教育

    “一個好的法律,能否得到認(rèn)真貫徹,關(guān)鍵在于人,尤其在于那些最高的執(zhí)法者和當(dāng)權(quán)者”。所以,服務(wù)型政府的建立,首先必須確立公務(wù)人員對行政理念的正確認(rèn)識,通過加強(qiáng)對公務(wù)員的行政倫理教育、服務(wù)倫理教育,培養(yǎng)公務(wù)員的自律能力、主動服務(wù)意識和公仆意識,從根本上實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色意識轉(zhuǎn)變,力求做到“向人民學(xué)習(xí),為人民服務(wù),請人民評判,讓人民滿意”。同時,也要加強(qiáng)對公務(wù)員的法治意識教育,只有徹底從“人治”陰影中走出來,把對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力魅力的崇拜變?yōu)閷Ψ芍粮邿o上的尊崇,嚴(yán)格遵循職權(quán)法定、越權(quán)無效、公平執(zhí)法,陽光行政的原則,才以牢牢樹立“依法行政”觀念,奠定服務(wù)型政府的思想基礎(chǔ)。另外,隨著高科技的廣泛應(yīng)用,行政人員也必須在服務(wù)的技能上有所進(jìn)步,比如,政務(wù)公開的網(wǎng)絡(luò)化,提供各部門兼容的電子政務(wù)平臺等等,以確保政府提供服務(wù)的便捷、高效。

    三、 政府職能的合理定位是服務(wù)型政府建設(shè)的功能保障

    確立了以服務(wù)為核心的政府理念后,還要據(jù)此細(xì)化出政府的職能,綜觀經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家正在進(jìn)行的“政府再造”運(yùn)動,莫不以反省政府在治理過程中應(yīng)扮演的角色,重新定位政府職能為首要。

    第一,理清政府與市場的界限,應(yīng)該退出的就堅(jiān)決退出。

    過去政府采取大包大攬的“婆婆式”管理,其結(jié)果是一方面政府規(guī)模過度膨脹,機(jī)構(gòu)臃腫,效率低下,財(cái)政困難;另一方面由于政府對市場的過度干預(yù),妨礙企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán),使公正、有效的市場秩序難以建立?!皩?dǎo)航式政府”,就是明確政府的職能重在為市場導(dǎo)航而不是親自操槳劃船,將可以由市場調(diào)節(jié)的部分歸還給市場。我國進(jìn)行的行政審批制度改革、各級政府部門在機(jī)構(gòu)改革中實(shí)行的“管辦脫離”、“政企分開”已經(jīng)在這方面作了初步嘗試。

    第二,合理區(qū)隔行政決策與行政執(zhí)行職能,整合組織結(jié)構(gòu),避免職能交叉。

    區(qū)隔行政決策與行政執(zhí)行職能,并不是將政策的規(guī)劃與執(zhí)行截然分開,因?yàn)楣舱哌^程是一個不斷循環(huán)、同時并存著前進(jìn)與逆轉(zhuǎn)兩種演進(jìn)路徑的過程,執(zhí)行不僅是落實(shí)政策的指令,更經(jīng)常是對政策問題、政策方案甚至政策目標(biāo)的重新思索,往往涉及政策再規(guī)劃,因此在實(shí)務(wù)中不能對行政決策與執(zhí)行截然劃分,卻可以將政府職能區(qū)隔為與政策規(guī)劃有關(guān)的職能和與政策執(zhí)行有關(guān)的職能。這既有利于組織高層與組織低層之間的分工,也有利于同級政府部門之間的分工。高層負(fù)責(zé)決策,低層負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。如中央與地方政府的職能區(qū)隔,中央政府的職能主要包含制定與國家生存有關(guān)的政策規(guī)劃,制度設(shè)計(jì)或需全國統(tǒng)一規(guī)范的政務(wù),地方政府則負(fù)責(zé)辦理這些政策、制度的執(zhí)行事項(xiàng)。同樣,對于地方性政務(wù),地方各級政府之間也司依據(jù)組織層級進(jìn)行職能的區(qū)隔。在同級政府部門之間,也可由一部分部門負(fù)責(zé)決策,一部分部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。并且,即使是在部門內(nèi)部,高層管理者與低層管理者之間,同樣可以進(jìn)行職能的區(qū)隔。

    為了克服政府管理中出現(xiàn)的越位、錯位、缺位現(xiàn)象,應(yīng)進(jìn)一步加大行政機(jī)構(gòu)的改革力度,各級行政機(jī)關(guān)的設(shè)置要按照職能類同、業(yè)務(wù)均衡、權(quán)責(zé)分明、管理經(jīng)濟(jì)、整體配合、規(guī)模適中,的原則進(jìn)行調(diào)整,對階段性任務(wù)已經(jīng)完成,業(yè)務(wù)或功能明顯萎縮或因政策改變、管轄區(qū)域調(diào)整等己無存在必要的機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)決撤并。對業(yè)務(wù)性質(zhì)相近或相互間有互補(bǔ)性質(zhì)的不同機(jī)關(guān),可以依法合并或成立綜合性機(jī)關(guān)。各地方政府相繼成立的城管綜合執(zhí)法部門,已經(jīng)啟動的國務(wù)院新一輪部委調(diào)整便是大膽的探索。

    第三,充分開發(fā)社會資源,培育和鼓勵第三部門、民營企業(yè)參與公共事業(yè)管理。

    杜拉克在《不連續(xù)的時代》一書中指出:任何想要把治理和“實(shí)干”大規(guī)模聯(lián)系在一起的做法會嚴(yán)重削弱決策的能力,任何想要決策機(jī)構(gòu)去親自“實(shí)干”的做法也意味著“干”蠢事,決策機(jī)構(gòu)并不具備那樣的能力,從根本上說那也不是它的事。

    服務(wù)型政府要求政府專注于公共決策與公共領(lǐng)導(dǎo),因此政府的角色應(yīng)該從“提供服務(wù)”逐步轉(zhuǎn)化為“保證會有服務(wù)”。政府應(yīng)從服務(wù)的直接提供者逐步演變?yōu)榉?wù)提供的協(xié)調(diào)者,將一部分可以開放的公共事務(wù),依法定程序委托給民營企業(yè)或第三部門(非營利組織)。在我國,一方面要加快行業(yè)協(xié)會、中介組織等的培育和完善,逐步實(shí)現(xiàn)與行政主管部門的徹底脫鉤,使其協(xié)助政府進(jìn)行行業(yè)管理。另一方面也要通過立法授權(quán)鼓勵民營企業(yè)參與市政公用、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè),甚至還可必提倡政府部門與之展開合理合法的競爭,以求提高公共服務(wù)的品質(zhì)。同時也有利于充分開發(fā)民間資源,加強(qiáng)民間的參與感,提升公民意識。

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