關(guān)于開發(fā)利用揚中市地下空間的幾點思考

開發(fā)城市地下空間，利用城市地下資源，以解決城市交通、商業(yè)、文化娛樂等事業(yè)發(fā)展的矛盾，這不僅對大中城市來說早已是順理成章的事，而且對我們揚中這樣一個“小城市”來說，同樣也有它的緊迫性。

適度開發(fā)我市地下空間已勢所必然

在廣泛搜集資料和調(diào)查研究中，我們發(fā)現(xiàn)當前我市開發(fā)利用地下空間已存在著一定的必要性，主要基于這樣幾個方面的情況：

一是城市化正在向我們加速走來。城市的發(fā)展需要多層面、立體式的布局。揚中地處長江三角洲經(jīng)濟發(fā)達圈，是蘇南城市連綿區(qū)中的一個組成成員，和上海、蘇州、南京等大中城市已連成一體，城市化發(fā)展的速度正在日益加快，適宜于創(chuàng)業(yè)和人居的目標要求正在逐步成為我市城市建設(shè)的根本指導思想。另外，我市經(jīng)濟總量、人均經(jīng)濟水平和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面的優(yōu)勢也逐步凸現(xiàn)。世界上發(fā)達國家的發(fā)展歷史證明，人均GDP達到500美元以上的地區(qū)，就具有開發(fā)利用地下空間的條件和時機。目前，我市人均GDP已超過3000美元，開發(fā)利用地下空間的經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)具備。從近年來的發(fā)展狀態(tài)看，我市正在全力做好“項目強市”“以港強市”兩篇大文章，不管項目強市也好，以港強市也好，都給揚中的城市建設(shè)提出了更高的要求；只有把揚中市建成最宜創(chuàng)業(yè)、最宜人居的花園城市、人文城市、生態(tài)島嶼城市，才能適應(yīng)今后經(jīng)濟發(fā)展的需要，才能吸引更多的市內(nèi)民資、市外資本、港臺資本和國際資本。為此，隨著泰揚過江通道的立項，今后一段時間里揚中是“小城市”的概念和格局很快會有所變動，構(gòu)建現(xiàn)代化中等城市的歷史重任已經(jīng)擺在我們面前。而開發(fā)利用地下空間，則是和推進城市化進程緊密相連的事。

二是以城市交通改造為推動力的地下空間開發(fā)正在逐步“浮出水面”。我市經(jīng)過多年的舊城改造和新城擴展，目前，市區(qū)從原有的3平方公里面積擴大為現(xiàn)在的7平方公里。老城區(qū)改造的成績是很大的，但老城區(qū)改造留下的遺憾也是很明顯的，最主要的問題是在改造中還沒有顧及城市交通與日俱增的需求。交通是城市功能中最為活躍的因素，城市交通發(fā)生矛盾是難免的，但我市矛盾發(fā)生速度之快、周期之短是始料不及的，數(shù)據(jù)已經(jīng)向全市交通提出了新的挑戰(zhàn)：目前，全市已有私家汽車約7000輛，申領(lǐng)牌證的摩托車3.4萬輛，市區(qū)主要街道每日平均車流量為5000輛；每日白天在市區(qū)主要街道上和晚間居民住宅小區(qū)內(nèi)違章停車數(shù)都在700輛左右。一個城區(qū)面積才7平方公里的小城市要承載起這么多的車輛，確實是勉為其難，而現(xiàn)在的停車場則是寥寥無幾，市區(qū)95％的商業(yè)網(wǎng)點、娛樂場所未配建停車場，停車難的問題開始突出，車輛擠占主要道路和人行街道的現(xiàn)象非常普遍。特別是在機關(guān)、企事業(yè)單位，干部職工上下班和學校上學放學的時段，有些地段的人和車亂作一團，揚中已經(jīng)基本上失去了小城市所特有的安靜、舒適、雅致，我們?nèi)?chuàng)建的國家級、省級衛(wèi)生、環(huán)保、文明等城市的榮譽稱號和所形成的環(huán)境優(yōu)勢正在逐步流失和發(fā)生轉(zhuǎn)型，如再不對交通作徹底的調(diào)整和改造，不僅會使城市喪失品位，而且還可能給全市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來實質(zhì)性的損害。

三是開發(fā)和利用城市地下空間是我市打造良好社會環(huán)境的重要戰(zhàn)略設(shè)計。過去，我們對外招商引資和興辦各項社會事業(yè)的“王牌”，很大程度是對土地的有償批租和利用，我們依靠土地的優(yōu)勢，為全市的開發(fā)和發(fā)展帶來了很大的社會效益和經(jīng)濟效益。但是，土地的利用是有限度的，土地是不可再生的資源，城區(qū)包括經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)可以利用的土地已經(jīng)越來越少，盡管我們可以將城區(qū)的規(guī)模向四周農(nóng)村拓展，但做大城市的代價很高，城市的中心區(qū)域的聚集功能也無可取代，現(xiàn)在中心地段的每畝土地拍賣價已高達110萬元以上。這樣，走地面地下相結(jié)合的協(xié)調(diào)建設(shè)之路，已成為勢所必然的事。適度開發(fā)利用地下空間不僅能順應(yīng)城市現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，而且能優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，完善整體功能，增強防災(zāi)抗毀能力，成為造就城市現(xiàn)代化的重要途徑之一。地下空間的利用對改善社會環(huán)境是一舉多得的好事，可以減少地面交通混亂、環(huán)保污染的諸多弊端，可以使城市騰出更好的黃金地段，營造綠化、美化的環(huán)境，同時，地下建筑的增多，可以解決戰(zhàn)時之需、災(zāi)時之急，實現(xiàn)平戰(zhàn)功能的轉(zhuǎn)換?？傊?，地下空間既有現(xiàn)實潛力可利用，也有戰(zhàn)略潛力可發(fā)揮，這對我市向中等城市目標推進是一個重要的戰(zhàn)略設(shè)計。

以人防建設(shè)為重點，開發(fā)我市的地下空間

地下空間的開發(fā)和利用對我市來說，最為直接和緊迫的事莫過于解決停車難的問題。停車難，雖然今天矛盾凸現(xiàn)還僅僅是開始，但再過若干年，這個矛盾將越來越尖銳。這決不是危言聳聽，而是明擺著的事實，它基于如下一些因素：

一是汽車進入家庭速度正在大大加快。我市經(jīng)濟社會比較發(fā)達，生活水平相對比較富裕，我市私人購車速度正進入一個發(fā)動期，前年全市共增添私家車2500輛，比上年新添將近1500輛。一般認為，月薪達到3000元以上的家庭大多有購車的欲望和條件，特別是當住房已經(jīng)解決，或者已開始籌購兩套房屋的家庭，接下來必然會把消費目光投放在購車上。因此，私人車輛的大幅度增長已是不爭的事實，這會給我市的停車問題帶來沉重的壓力。

二是外地來揚車輛日益增多。我市的經(jīng)濟發(fā)展隨著泰揚過江通道立項開工建設(shè)進入新一輪的高速增長和產(chǎn)出期，經(jīng)濟發(fā)展的后勁也會逐步顯現(xiàn)，深水岸線建設(shè)跟國內(nèi)外的經(jīng)濟上的交往越來越頻繁。特別是我市提出了加快實現(xiàn)“兩個率先”的目標，這必將在今后幾年中全面提升我市的發(fā)展水平，包括提升對外開放水平、城市建設(shè)水平、環(huán)境建設(shè)水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和人民生活水平等。因此，對城區(qū)整體環(huán)境的重新構(gòu)建和調(diào)整勢必會有大的動作，解決停車問題已擺上了實現(xiàn)“兩個率先”的議事日程。

三是我市城區(qū)的原有停車空間太小，停車設(shè)施的基礎(chǔ)較差。揚中城區(qū)的道路窄，空地少，公共用地小，只能適應(yīng)小城市格局的車輛運行。我們到處可以看到大小街道上橫七豎八地停放著的汽車、摩托車，尤其是中心繁華地段的停車已經(jīng)難以為繼。在城中心一些餐館、學校、商場、醫(yī)院等人們活動較為頻繁的地段，車滿為患的現(xiàn)象十分突出，晚上車不進戶的情況也很普遍。按理說，越是人多的地方應(yīng)保持環(huán)境安靜，越應(yīng)該做到秩序井然，但現(xiàn)實的情況是，人多的地方車也多，越需要停車場，而需要停車的地方越難建停車場。在一些人來人往頻繁出入的單位內(nèi)外，按人居環(huán)境的要求，這些地方最應(yīng)該設(shè)置大面積的綠化以增其美化，但這些地方卻成了停滿車、亂放車的場所。

解決停車難的問題，主要靠軟件和硬件兩手結(jié)合治理。軟件一頭就是依靠人的管理，把停車問題納入為城管工作的一個重要內(nèi)容，把眾多的車輛分層次、分地段、分時間、分類別地加以規(guī)范管理，讓“車聽人的話”，“行車有章法、停車有規(guī)則”。硬件一頭就是建設(shè)停車場，為車安一個“家”，讓車進“門”入“戶”。根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗，結(jié)合我市的實際情況，我們認為，把人防工程與建設(shè)停車場結(jié)合起來的做法，走平戰(zhàn)結(jié)合之路是比較可行的，主要取決于這樣幾個方面的理由：第一是上面有規(guī)定。在第五次全國人民防空會議上，中央強調(diào)：“十一五”期間人民防空建設(shè)必須堅持人防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，與城市建設(shè)相結(jié)合的原則。會議指出，把人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)一規(guī)劃，同步建設(shè)，協(xié)調(diào)發(fā)展，既有利于落實各項防空措施，增強我市的抗毀能力，又有利于發(fā)展平戰(zhàn)結(jié)合，做到一筆投資取得平時和戰(zhàn)時的雙重效益。這就為我們提供了一條可行的思路，就是把人防工程建設(shè)納入到服從服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)的大局中來，使人防工程從“冷”線變成了“熱”線，從“遠”利變成了“近”利，從“潛在”生產(chǎn)力變成了“實現(xiàn)”生產(chǎn)力，從“孤軍”作戰(zhàn)變成了“集團軍”作戰(zhàn)，這樣，各部門、各單位都會有積極性和責任心去辦這個一舉兩得的事。第二是現(xiàn)實有需求。一是滿足投資者獲得最佳綜合效益的需求，特別對一些經(jīng)營房地產(chǎn)事業(yè)的人來說，地下人防工程的建設(shè)可以使他們獲得寶貴的地下資源，通過建設(shè)車庫的形式獲得除地面房價外的第二塊盈利收入；二是解決城市建設(shè)用地日趨制約城市發(fā)展和經(jīng)濟增長的一個瓶頸，如果再大量占用耕地或無限度地向郊區(qū)擴展，必然會破壞生態(tài)平衡，因此，開辟新的空間是城市發(fā)展之必需；三是提高我市居住區(qū)整體環(huán)境質(zhì)量的要求。把停車場建在地下，對改善空氣質(zhì)量，減少交通噪音，增加綠化美化用地，完善服務(wù)功能等都會帶來好處。一個相對車輛少、噪音低、尾氣污染輕，綠化面積多的小區(qū)則是人們對現(xiàn)代化生活的一種追求。第三是功能有體現(xiàn)。地下空間開發(fā)，特別是在居住區(qū)的地下開發(fā)，必須充分考慮使用功能上的需要。地下建筑必須盡可能適應(yīng)地下空間的特性，要做到揚優(yōu)避劣。一般來說，較適宜的建筑莫過于建地下停車場了。因為它不需要或不太需要日照設(shè)施，它不太需要太高要求的機械通風設(shè)施，它是屬于少數(shù)人和極短時間入內(nèi)操作的建筑，它可以跟密度高的人流物流和公共環(huán)境設(shè)施隔離較遠，它還能為汽車、摩托車的安全保護提供足夠的空間?？傊?，讓人防工程建筑直接為廣大人民群眾的生產(chǎn)、生活服務(wù)，其功能的發(fā)揮是比較充分的。從以上的闡述中，我們可以得出這樣一個結(jié)論：城市交通是城市功能中最活躍的因素，當?shù)孛娼煌苓_到一定程度后，充分利用地下空間是必然的，以人防工程為依據(jù)建設(shè)地下停車場，逐步實現(xiàn)城市交通立體化，防護工程平戰(zhàn)結(jié)合兼容化和整體環(huán)境質(zhì)量的標準化，則是今后我市實現(xiàn)現(xiàn)代化中等城市目標的重要內(nèi)容。

進一步開發(fā)利用地下空間的幾點建議

我市開發(fā)利用地下空間工作從1996年10月開始啟動，主要是以人防工程建設(shè)為主體。10年來，先后建成了一批地下設(shè)施，如翠竹園人防工程（現(xiàn)蘇果超市）、擁軍路人防工程（星辰娛樂總匯）、怡港小區(qū)人防工程（現(xiàn)小區(qū)地下停車庫）、行政中心人防工程（地下停車庫）、市人醫(yī)新病房大樓（地下停車庫）、長江大酒店（地下停車庫兼設(shè)備用房）、公安局大樓（地下停車庫）、利民市場（地下停車庫現(xiàn)改為超市）等一批地下工程，實現(xiàn)了平戰(zhàn)結(jié)合，在平時發(fā)揮了一定的城市功能，即將建設(shè)和正在建設(shè)的還有長江花城居住小區(qū)、振華公司大樓、供電公司大樓及人防國動委指揮中心等。這些在建和新建的工程一旦完工，對我市地下空間的利用，無論是數(shù)量上或在質(zhì)量上都會有一個新的提高，標志著我市地下空間利用已成為城市建設(shè)和改造的有機組成部分，進入了適度發(fā)展的新階段。

在今后的5年里，我市將實現(xiàn)“兩個率先”的戰(zhàn)略目標。與之相適宜，我市的城市水平也將大大提升，地下空間開發(fā)和利用也必將出現(xiàn)新的高潮。但是，開發(fā)和利用地下空間是一個漫長的推進過程，有一個時間先后、推進方式、規(guī)模水平和投資大小上的取舍選擇。為此，從現(xiàn)在起我們就要把這一任務(wù)列入到我市的總體發(fā)展規(guī)劃中去，制訂出我市地下空間發(fā)展的戰(zhàn)略行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。為此，提出如下幾點建議：

一要更新觀念，不失時機把開發(fā)地下空間和解決停車難問題擺上議事日程。要通過解放思想，確立這樣幾個新的發(fā)展觀念：一是要確立資源觀念。地下空間同地上一樣是一種不可再生的資源，對城市的發(fā)展十分寶貴，無論是濫用或棄之不用都是對資源的浪費，因此，必須十分重視對地下空間的合理開發(fā)，特別是由于國家目前對土地實行有償出讓，而地下空間可無償使用，因此，我們必須活用政策，在開發(fā)利用地下空間上挖潛力、求效益。二是要確立配套觀念。地下車庫是城市建設(shè)的重要配套設(shè)施，它和電力、電信、消防、供水等配套設(shè)施一樣重要。三是要確立結(jié)合觀念。開發(fā)地下空間解決停車庫和人防工程建設(shè)相結(jié)合是一件優(yōu)勢互補、一舉兩得的好事，可以大有作為，它不僅有戰(zhàn)備效益、社會效益，而且有經(jīng)濟效益；不僅有長遠利益，而且有眼前利益；不僅能提升城市配套水平，而且能大大增強我市防護功能。既能造福人民，又能推動城市化進程，因此，它會調(diào)動多方面的積極性。四是要確立時機觀念。俗話說，機不可失，時不再來。城市建設(shè)有階段性，一旦地塊或街道改造完成，大局已定，在相對一個時期內(nèi)再也無法建造地下車庫，如通達商廈、南方商廈、揚中商城、人民劇場原地改造，就錯過了建設(shè)地下停車庫的良機。因此，今后在路段、地塊改造時，必須不失時機地同步規(guī)劃建設(shè)地下停車庫。五是要確立前瞻觀念。隨著城市逐步的快發(fā)展，經(jīng)濟實力的不斷遞升，以及汽車市場的日益成熟，本地車輛增加量和外來車輛駛?cè)肓勘貙⑴c日俱增。因此，必須超前考慮多建一點車庫，建大一點的車庫，要克服只顧眼前停車需求的短期行為。

二要結(jié)合市情，量力而行，力爭開發(fā)利用地下空間的重點突破。開發(fā)地下空間，既要有緊迫性，也要有科學性。要根據(jù)本地人口密度高，車輛增長快，人們對生活需求度大，以及經(jīng)濟社會發(fā)展快，實現(xiàn)“兩個率先”任務(wù)重的特點和要求作統(tǒng)一部署，分層實施。我們認為是否可以在以下三個層面率先突破：一是住宅小區(qū)。凡新建的住宅小區(qū)必須按規(guī)定建地下停車庫，高層建筑必須依法建造“滿堂紅”防空地下室，一般小區(qū)按建筑總面積比例的4%修建防空地下室，積極提倡利用住宅小區(qū)綠地廣場地下空間建造大體積的停車庫，讓小區(qū)內(nèi)的居民將機動車統(tǒng)統(tǒng)入庫。二是鬧市區(qū)。在商店、銀行、飯店、娛樂等密集的鬧市區(qū)，已有的地面、地下停車庫（場）要統(tǒng)一管理，全面推行商業(yè)性運作，面向社會，停車收費。凡在該地段進行舊房改造，必須規(guī)劃建設(shè)地下停車庫。特別是新建市民廣場和大面積的綠化工程應(yīng)結(jié)合人防工程建設(shè)，建成一兩個具有較高標準的中型地下停車庫，徹底解決鬧市區(qū)人流物流、停車行車、上班下班時形成的交通混亂狀況。三是開發(fā)區(qū)。由于開發(fā)區(qū)是老城區(qū)的延伸，是新城區(qū)的載體，因此，在注重道路、建筑物立面造型、綠化及基礎(chǔ)配套設(shè)施高起點規(guī)劃設(shè)計的同時，要注意停車庫（場）建設(shè)，凡新建住宅小區(qū)、商場、市場、教育文化設(shè)施、商業(yè)賓館等，都必須按國家規(guī)定建造防空地下室和規(guī)范的地面停車庫（場），真正使開發(fā)區(qū)成為城市交通秩序順暢、環(huán)境優(yōu)美、文明整潔的示范區(qū)。

三要政策調(diào)控，市場運作，建立充滿活力的開發(fā)利用地下空間機制。開發(fā)利用地下空間，解決停車難問題，應(yīng)該通過政策調(diào)控和市場運作的方式來進行，具體應(yīng)該做好這樣幾項工作：一是要編制規(guī)劃方案。市規(guī)劃局、建設(shè)局、國土局、人防辦要結(jié)合總體規(guī)劃或地塊改造開發(fā)規(guī)劃編制停車庫（場）建設(shè)方案，特別要有計劃建設(shè)一批公用停車庫，以滿足人口相對集中、車流量相對密集地段的停車需求。在辦理新建民用建筑項目的審核時，要嚴格把關(guān)，落實停車庫建設(shè)指標，要配合人防部門依法落實防空地下室建設(shè)項目。二是規(guī)范收費行為。堅持“以建為主、以收促建”的原則，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定收足用好城建配套費和人防易地建設(shè)費。凡按國家規(guī)定和規(guī)劃要求建地下停車庫和防空地下室的，免繳該項目的易地建設(shè)費和城建配套費。因地質(zhì)、地形、結(jié)構(gòu)等條件限制不能建防空地下室的，經(jīng)人防主管部門批準，建設(shè)單位必須按國家規(guī)定足額繳納易地建設(shè)費，未達到規(guī)劃要求建設(shè)地面停車庫的，必須經(jīng)規(guī)劃建設(shè)部門批準，并足額繳納城建配套費。三是改進投資方式。凡單位建房和商品房開發(fā)均由業(yè)主投資建地下停車庫，堅持誰投資誰受益的原則，通過落實人防工程建設(shè)稅費優(yōu)惠政策，鼓勵社會團體、企事業(yè)單位和個人投資人防工程建設(shè)。主流相對集中的地段，由規(guī)劃建設(shè)部門和人防部門有計劃地動用城市配套費和易地建設(shè)費建造規(guī)范的公用停車庫，不管是單位自建的地下停車庫還是住宅小區(qū)建設(shè)的地下停車庫和政府部門動用專項資金建造的公用停車庫，應(yīng)積極推行市場運作方式，采取出售、租賃、臨時停車收費的方法，從而形成滾動開發(fā)機制。四是加大執(zhí)法力度。規(guī)劃建設(shè)部門和人防主管部門要嚴格按照《規(guī)劃法》、《人防法》的規(guī)定，加大執(zhí)法力度，充分履行行政職能，嚴肅查處不按規(guī)劃建車庫、不按規(guī)定建防空地下室的違法行為。五是加強組織領(lǐng)導。要把開發(fā)地下空間、解決停車矛盾列入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，列入城市建設(shè)指標體系，加強監(jiān)督考核。各有關(guān)部門既要各司其職，又要通力協(xié)作，計劃、土地、規(guī)劃、建設(shè)和人防等部門主要負責建，公安、交通、城管等部門主要負責管，從而形成一個齊抓共管的新格局。

（作者系揚中市人民防空辦公室副主任、人防工程管理處主任）