淺談農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后農(nóng)村面臨的土地問(wèn)題與對(duì)策

中央頒布的一號(hào)文件把“三農(nóng)”工作提到了相當(dāng)?shù)母叨龋e國(guó)上下關(guān)注農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，其中免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)這一重要的惠農(nóng)政策使老百姓得到了更多的實(shí)惠。這無(wú)疑對(duì)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁、鼓舞群眾發(fā)展的干勁、保持發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁起到“助推器”作用。然而，事物都是一分為二的、兼具兩重性的，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，在其凸現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)作用的同時(shí)，也應(yīng)看到其潛在的，不可忽視的一些問(wèn)題，其中的土地問(wèn)題是最直接的問(wèn)題，筆者一直從事農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收工作，現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后可能引發(fā)的土地問(wèn)題和相應(yīng)對(duì)策淺談自己的看法，實(shí)為“一孔之見(jiàn)”，以期共同商榷。

農(nóng)業(yè)稅取消后面臨的問(wèn)題

用農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取之于民、用之于民的本質(zhì)內(nèi)在要求加以透視，不難看出，過(guò)去農(nóng)業(yè)稅費(fèi)乃農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要源泉，有基于此，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體貼于田地、并行于農(nóng)業(yè)發(fā)展是其與生俱來(lái)的屬性，所以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后存在的問(wèn)題突出表現(xiàn)在田地與發(fā)展上。一是要田之風(fēng)盛行，沖擊發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后加上糧食直補(bǔ)、水稻良種補(bǔ)貼等一系列政策性補(bǔ)助的落實(shí)，種田的效益急速攀升，田地由過(guò)去的“棄兒”一舉成為“香餑餑”。在摸得著、看得見(jiàn)的利益驅(qū)動(dòng)下，一些過(guò)去視田地為負(fù)擔(dān)、為避稅而拋荒者必定會(huì)竭盡胡攪蠻纏之能事，想方設(shè)法要把原屬自己的田地重歸自己的名下。（注：過(guò)去凡人戶分離的田地或長(zhǎng)期拋荒的田地被視為無(wú)主地重新安排種植或他用）此舉輕則鄰里糾紛、信訪不斷，社會(huì)穩(wěn)定受損，重則沖擊集體農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)實(shí)體，前功盡棄，損失嚴(yán)重。比如有的村將群眾拋荒多年的崗坡田地相對(duì)集中后，引進(jìn)能人，盤(pán)活資源，興辦小型農(nóng)場(chǎng)，效益十分理想，但免征農(nóng)業(yè)稅后，村民們?yōu)榱艘稽c(diǎn)既得利益而將農(nóng)場(chǎng)四分五裂加以瓜分，承包者投資化為烏有，轉(zhuǎn)而與村打官司，追討損失。二是用地難度加大，影響發(fā)展。本來(lái)群眾愛(ài)護(hù)土地是無(wú)可厚非的事，但農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，一些群眾借愛(ài)惜土地之名，行不當(dāng)?shù)美畬?shí)，致使地方上農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)甚至公共事業(yè)的正當(dāng)用地成為“蜀道之難”。少數(shù)群眾在得到政策規(guī)定的用地補(bǔ)貼后，按照“雞生蛋，蛋孵雞”的歪理繼續(xù)阻撓用地，曾聽(tīng)說(shuō)一宕韭菜索要50元補(bǔ)償?shù)聂[劇，即使是為群眾改善生產(chǎn)生活條件的事，只要涉及到田地，也一律是“有利無(wú)錢(qián)莫進(jìn)來(lái)”。三是開(kāi)發(fā)阻力增多，制約發(fā)展。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的重要途徑，然而高效化，規(guī)?；?、生態(tài)化的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)需要連片大面積集中規(guī)劃，集約化實(shí)施，然而稅費(fèi)免征后，群眾在其土地使用面積上的自由化、隨意性較之以往更甚，要讓他們服從開(kāi)發(fā)規(guī)劃，除非給予其較多的眼前利益，否則將寸步難行。以江蘇省句容市后白鎮(zhèn)為例，近年來(lái)，鎮(zhèn)里積極依靠政策，爭(zhēng)取到國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目和省級(jí)4萬(wàn)畝農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)示范項(xiàng)目，然而在工程啟動(dòng)過(guò)程中，為數(shù)不少的群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為項(xiàng)目規(guī)劃用地是政府的軟肋，不達(dá)無(wú)理要求不予配合，盡管項(xiàng)目按序時(shí)進(jìn)度要求進(jìn)展順利，但所耗費(fèi)的人力、精力、財(cái)力、物力與農(nóng)業(yè)稅免征前不可同日而語(yǔ)，工作壓力明顯增大。四是資金掣肘嚴(yán)重，無(wú)錢(qián)發(fā)展。不可否認(rèn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)給予了較多較好的政策扶持，但政策性扶持的資金大都用于農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)或流入了老百姓的口袋，而絕大部分農(nóng)民群眾真正用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入微乎其微，即使?fàn)幦〉揭恍┺r(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金也只是用于點(diǎn)上的開(kāi)發(fā)，因此，要加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，必須需要基層政府的重點(diǎn)投入和村集體的廣泛投入。然而現(xiàn)實(shí)情況是：由于現(xiàn)行的財(cái)政體制加上基層政府辦事過(guò)多，自有財(cái)力相對(duì)不足，欠發(fā)達(dá)地區(qū)保吃飯尚難以維持，何談投入；村一級(jí)則困難更甚，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，多年來(lái)積淀的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)拖欠額致使有實(shí)體的村逐年補(bǔ)虧尚待時(shí)日，無(wú)實(shí)體的村則更無(wú)暇他顧。五是功能更趨弱化，無(wú)序發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，集體與群眾的關(guān)聯(lián)度減弱，村組合并后區(qū)域的擴(kuò)大和集體因財(cái)力因素辦實(shí)事水平的降低，導(dǎo)致村級(jí)影響力下滑，進(jìn)而產(chǎn)生群眾的信任危機(jī)。群眾的自行其是與集體的引導(dǎo)失控，其結(jié)果必然形成農(nóng)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整隨意性、隨便來(lái)、隨從化的發(fā)展格局。

解決問(wèn)題的辦法與對(duì)策

針對(duì)上述問(wèn)題，筆者以為應(yīng)該創(chuàng)新思維，對(duì)癥下藥，分別使策。

第一，以穩(wěn)定剎要田之風(fēng)。要田之風(fēng)盛行，皆因趨利心理，筆者以為解決問(wèn)題可以嘗試以“三定”求穩(wěn)定的做法。一是普查定性。以一定的范圍為單位對(duì)區(qū)域內(nèi)的承包和開(kāi)發(fā)面積進(jìn)行一次全面普查，理清農(nóng)戶的固有面積和“泊”來(lái)面積，特別弄清“泊”來(lái)面積的取向和成因、手續(xù)等，為釋疑解難夯實(shí)基礎(chǔ)。二是獎(jiǎng)罰定位。依據(jù)普查情況，一事一議解決要田問(wèn)題，凡協(xié)議拋收田者以協(xié)議為準(zhǔn)，無(wú)協(xié)議者可本著保護(hù)耕種者利益的原則，對(duì)拋荒要田者實(shí)行追補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，獎(jiǎng)勵(lì)拾種荒田者。三是讓利定額。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征前相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，集體從事農(nóng)業(yè)實(shí)體開(kāi)發(fā)中都多少不等地占用了原本屬于農(nóng)戶的面積，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，對(duì)這部分土地可實(shí)行收入讓利補(bǔ)民政策，使群眾成為土地出讓方，集體實(shí)體成為土地承租方，也可讓群眾以田地折價(jià)入股，利益均沾，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以此理順關(guān)系。

第二，靠用法解用地之難。用地難并非免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后的產(chǎn)物，而是由來(lái)已久的事，只是伴隨農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，田地種植比較效益提升，其難度加大而已。解決這一問(wèn)題必須在過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高依法辦事水平，具體措施能否以“三不”求支持，即：不損害群眾絲毫利益，不違背群眾的正當(dāng)要求，不讓群眾有后顧之憂，由此群眾不會(huì)不讓地用于建設(shè)與發(fā)展。

第三，用優(yōu)惠消開(kāi)發(fā)之阻。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效之舉，無(wú)庸置疑，群眾守著田地也不愿粗種薄收，但由于其固有的思維定勢(shì)，他們往往把眼前實(shí)際看得比長(zhǎng)遠(yuǎn)利益重要得多，如俗語(yǔ)所云：搞現(xiàn)的不搞欠的。按照群眾易樂(lè)成而難慮始的心理，要化消阻力，可探索以“三導(dǎo)”促拓展的途徑，一是宣傳引導(dǎo)，常言道心知者神往，無(wú)知者莽干，要想讓群眾跟著走，得先讓群眾知道為什么要跟著走；二是設(shè)點(diǎn)指導(dǎo)，群眾是最講實(shí)際的，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，眼前“美味”遠(yuǎn)勝于“天花亂墜”，有利可圖不亞于宏偉藍(lán)圖。怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)主使他們謹(jǐn)慎投入，只有看準(zhǔn)了的事才不令而行；三是優(yōu)惠倡導(dǎo)，以資金扶持的方式幫助他們啟動(dòng)，承擔(dān)或轉(zhuǎn)嫁他們懼怕的風(fēng)險(xiǎn)，迎合其趨利避害的心理，以此調(diào)動(dòng)他們的熱情和積極性，可以收到事半功倍的效果。

第四，以改革解資金之結(jié)。應(yīng)該說(shuō)免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，對(duì)基層而言，發(fā)展資金困難可謂首要的難題，多年的稅費(fèi)征收中的拖欠，許多村可說(shuō)是幾近靠“典當(dāng)”維持運(yùn)轉(zhuǎn)。要解決資金難題，筆者以為要落實(shí)“三改”措施聚財(cái)力。一是改清理之法，填補(bǔ)虧欠宕坑。應(yīng)出臺(tái)行之有效的政策，上下聯(lián)動(dòng)把拖欠的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)清繳上來(lái)，也可加大轉(zhuǎn)移支付力度，使村債務(wù)得到逐年化解，解決困擾村級(jí)發(fā)展的難題。二是改管理之法，關(guān)注實(shí)體收入。不可否認(rèn)村級(jí)有一定的實(shí)體收入，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消，這些收入成了村級(jí)經(jīng)濟(jì)主要來(lái)源，由于這部分收入受合同簽定、財(cái)務(wù)結(jié)算等不夠規(guī)范的影響，隱性流失較多，可效預(yù)算外資金管理之法，由相關(guān)部門(mén)為之設(shè)專(zhuān)戶，將收入收歸專(zhuān)戶統(tǒng)籌，便于把錢(qián)用在刀刃上。三是改投入之法，借他力以發(fā)展。在依靠國(guó)家和基層政府財(cái)力投入發(fā)展的基礎(chǔ)上，可以引技引項(xiàng)啟用外資、民事民辦啟動(dòng)民資，此舉可以起到變不利為有利，沒(méi)有條件創(chuàng)造條件發(fā)展的作用。比如句容市后白鎮(zhèn)蘆江村屬于經(jīng)濟(jì)薄弱村，為充分利用村里的水灘塘壩從事開(kāi)發(fā)，村里在沒(méi)有錢(qián)的情況下主動(dòng)聯(lián)系外地老板帶資自行開(kāi)發(fā)，對(duì)其投資則在開(kāi)發(fā)項(xiàng)目上交利潤(rùn)中抵扣，無(wú)力也辦成了大事，實(shí)現(xiàn)了良性發(fā)展。此事情雖小，但具有良好的借鑒作用。

第五，以統(tǒng)聯(lián)促功能提高。增強(qiáng)基層組織的功能必須提高與群眾的密切程度，免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，基層特別是村一級(jí)財(cái)力和事權(quán)與以往不可同日而語(yǔ)，因此密切與群眾的聯(lián)系很大程度上依賴(lài)于服務(wù)，因此必須實(shí)現(xiàn)由統(tǒng)治到自治的轉(zhuǎn)變，應(yīng)充分發(fā)揮村民代表大會(huì)等自治組織、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)等自我管理組織的作用，將宣傳、引導(dǎo)、服務(wù)貫穿于農(nóng)民增收的全過(guò)程，把重樹(shù)威信寄于群眾大幅度增加收入上。在發(fā)揮相關(guān)組織作用過(guò)程中，作為村一級(jí)組織應(yīng)起到“粘合劑”、“興奮劑”的作用，以此重拾群眾中的信任。

（作者單位：句容市后白財(cái)政所）