中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方向與發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的區(qū)域方法

未來區(qū)域合作的發(fā)展方向是什么？這個(gè)問題不僅關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。更為重要的是會(huì)葉中國(guó)的整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力產(chǎn)土重要影響。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了“人世”后過渡期。隨著與國(guó)際市場(chǎng)全面接軌。中國(guó)面臨的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力與沖擊無疑會(huì)增大，各個(gè)地方只有攜手合作，才能從容應(yīng)對(duì)日益加大的挑戰(zhàn)。與壓力。

2003年，十六屆三中全會(huì)明確提出了“五統(tǒng)籌”要求，其中統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展是一項(xiàng)重要的核心要求。2005年公布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》又進(jìn)一步提出要“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。實(shí)際上，早在“八五計(jì)劃”時(shí)期，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就受到了高度重視。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，而加強(qiáng)區(qū)域合作又是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵要求。

應(yīng)該說，中國(guó)真正意義上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作始于改革開放初期，經(jīng)過20世紀(jì)80年代的蓬勃發(fā)展后，90年代初期出現(xiàn)了一個(gè)低潮。未來區(qū)域合作的發(fā)展方向是什么?這個(gè)問題不僅關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更為重要的是會(huì)對(duì)中國(guó)的整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力產(chǎn)生重要影響。因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)進(jìn)入了“入世”后過渡期，隨著與國(guó)際市場(chǎng)全面接軌，中國(guó)面臨的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力與沖擊無疑會(huì)增大，各個(gè)地方只有攜手合作，才能從容應(yīng)對(duì)日益加大的挑戰(zhàn)與壓力。

目前，無論是學(xué)術(shù)界還是各級(jí)政府，時(shí)區(qū)域合作的討論較多。作者認(rèn)為，討論未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的方向與地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的方法，應(yīng)該注重三個(gè)角度：第一，應(yīng)該從規(guī)律的角度看區(qū)域合作；第二，應(yīng)該從戰(zhàn)略的角度看區(qū)域合作；第三，應(yīng)該從動(dòng)態(tài)的角度看區(qū)域合作。

一、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的背景

改革開放以來，區(qū)域合作經(jīng)歷了4個(gè)發(fā)展階段：

——開始興起階段(1979～1984年)。受改革開放的影響，各級(jí)地方政府獨(dú)立利益主體體身份得到了制度的承認(rèn)，地方政府具有了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性與積極性。1979年同務(wù)院提出“揚(yáng)長(zhǎng)避短、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、堅(jiān)持自愿、組織聯(lián)合”的原則，并于1980年作出《國(guó)務(wù)院關(guān)廠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行規(guī)定》，以地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間余缺物資調(diào)劑和技術(shù)、資金協(xié)作為主的區(qū)域合作開始興起。1981年華北地區(qū)在呼和浩特市如開了經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)議，并成立了我國(guó)第一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織——華北經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)(由京、津、冀、晉、內(nèi)蒙組成)。之后，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)等相繼成立，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作范圍開始擴(kuò)大。

——全面鋪開階段(1984—1986年)。到20世紀(jì)80年代中期，由于區(qū)域合作給各合作方帶來了巨大的利益，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作全面鋪開。1984年9月，原國(guó)家經(jīng)委與國(guó)家計(jì)委、國(guó)家民委和國(guó)家物資局聯(lián)合召開了“全國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作和對(duì)口支援會(huì)議”。同年秋，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》明確指出：“對(duì)外要外放，國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間更要相互開放。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)利比較不發(fā)達(dá)地區(qū)，沿海，內(nèi)地和邊疆，城市和農(nóng)村，以及各行業(yè)務(wù)企業(yè)之間，都要打破封鎖，打開門戶，按照‘揚(yáng)長(zhǎng)避短、形式多樣、互利互惠、共同發(fā)展’的原則，人力促進(jìn)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)資金、設(shè)備、技術(shù)和人才的合理流動(dòng)，發(fā)展各種經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，聯(lián)合舉辦各種經(jīng)濟(jì)事業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的合理化，加速我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程?！痹诟骷?jí)政府推動(dòng)下，地區(qū)、城市與企業(yè)之間不同層次、不同規(guī)模、不同內(nèi)容的合作大量涌現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展到100多個(gè)。在此階段前，我國(guó)有組織的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作基本上集中于東部沿海地區(qū)。1985年后，中西部地區(qū)也開始建立廣泛的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，1986年全國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展到160多個(gè)。在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)區(qū)(包括經(jīng)濟(jì)協(xié)，作區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)等)小絕人部分是在第二階段形成的。

——深入發(fā)展階段(1986～1992年)。1986年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問題的規(guī)定》，對(duì)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的原則和目標(biāo)、維護(hù)企業(yè)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的自主權(quán)、基建計(jì)劃管理和統(tǒng)計(jì)方法、促進(jìn)物資的橫向流通、加強(qiáng)生產(chǎn)與科技的結(jié)合、發(fā)展資金的橫向融通、調(diào)整征稅辦法和保障經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織的合法權(quán)益等問題作了具體、明確的規(guī)定。1991年制定的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》又提出“繼續(xù)完善利發(fā)展區(qū)域合作，以省、區(qū)、市為基礎(chǔ)，以跨省、區(qū)、市的橫向聯(lián)合為補(bǔ)充，發(fā)展各具特色、分工合理的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”。在這一階段，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、合作手段與內(nèi)容等不斷得到完善，而且區(qū)域間間接的交流與合作也發(fā)展較快。財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、物資局、工商行政管理局，商業(yè)部、體改委、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行等部門相繼制定了一些具體規(guī)定以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1990年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖，進(jìn)一步搞活商品流通的通知》。

——邁向規(guī)范化階段(1992～)。

為克服沖突，國(guó)務(wù)院子1990年底發(fā)山的上述通知，要求“各地區(qū)、各部門自覺制止和糾正地區(qū)封鎖的錯(cuò)誤做法”。這一通知對(duì)緩解當(dāng)時(shí)較為激烈的地區(qū)沖突起了一定的作用，但仍未能消除地區(qū)沖突的根源?！笆娜恕泵鞔_提出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1993年底，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》確定了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架。這標(biāo)志著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作規(guī)范化與消除地區(qū)沖突有了基本的規(guī)范體制依據(jù)。在市場(chǎng)規(guī)律的作用下，以企業(yè)為主體、地方政府專業(yè)職能部門為指導(dǎo)的新型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作格局正在逐步形成。區(qū)域發(fā)展特別是一級(jí)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展受到廣泛重視，區(qū)域市場(chǎng)正在逐步完善。2001年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》。2004年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于清理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》。

從1992年提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，區(qū)域合作一直處在完善的過程中，換句話說就是中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作尚未完善，其原因是多方面的。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作開展以來，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了5個(gè)有關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定基本上形同一紙空文?！敖沟胤绞袌?chǎng)封鎖”的規(guī)定在20多年內(nèi)反復(fù)強(qiáng)調(diào)了多次，但地方市場(chǎng)封鎖等地方保護(hù)主義做法屢禁不止。正是由于地方之間的相互封鎖，導(dǎo)致區(qū)域合作至今還沒有規(guī)范化。

如前所述，中國(guó)目前重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展與促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，其必然性具體表現(xiàn)在如下4個(gè)方面：

首先，為適應(yīng)全球化的國(guó)際環(huán)境需要加強(qiáng)合作。2001年中國(guó)正式加入世貿(mào)組織，目前已經(jīng)進(jìn)入了“入世”后過渡期，中國(guó)所面臨的壓力和挑戰(zhàn)會(huì)越來越大。如果國(guó)內(nèi)各個(gè)地方還是各自為政，彼此不合作，那么中國(guó)整體的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力將不會(huì)提高。

其次，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要加強(qiáng)合作。建國(guó)以來，中國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略經(jīng)過了內(nèi)地建設(shè)戰(zhàn)略階段、“二線建設(shè)”戰(zhàn)略階段、戰(zhàn)略調(diào)整階段、沿海發(fā)展戰(zhàn)略階段與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新世紀(jì)后，小國(guó)的區(qū)域問題越來越多。建國(guó)以來地區(qū)小平衡的問題一直存在，改革開放以后，區(qū)域差距過大，區(qū)域矛盾和沖突加劇。目前存在的重大區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題主要有：區(qū)域差距進(jìn)一步擴(kuò)大，西部地區(qū)依然落后；東北地區(qū)等老工業(yè)基地的老化問題突出；東部地區(qū)一些城市地區(qū)膨脹問題突出；中部六省的相對(duì)地位有可能下滑；第三輪地區(qū)經(jīng)濟(jì)沖突已經(jīng)發(fā)生。解決這些問題需要不同類型區(qū)域加強(qiáng)合作。

第三，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)需要區(qū)域合作。京津冀都市圈落后于長(zhǎng)三角和珠三角是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這一事實(shí)在很大程度上證明了不合作則落后的道理。中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是從1992年開始轉(zhuǎn)型的，京津冀和珠三角、長(zhǎng)三角的差距拉大的分水嶺也出現(xiàn)在1992年。1992年以前，天津和北京的GDP相加超過上海。之后，北京和天津的GDP之和小于上海的GDP。這就說明京津冀落后于長(zhǎng)三角，在很大程度上來說是因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)合作轉(zhuǎn)型不及時(shí)。

第四，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律要求加強(qiáng)合作。一般來說，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化會(huì)分四個(gè)階段，即獨(dú)立的地方中心→單一強(qiáng)中心→單一強(qiáng)中心與少數(shù)次級(jí)中心并存→一體化。目前我國(guó)大部分地區(qū)處在第三個(gè)階段。由第三階段向一體化過渡需要政府強(qiáng)力推動(dòng)企業(yè)主導(dǎo)型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合

二、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的未來方向與關(guān)鍵問題

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作規(guī)律、發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)域管理經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的主要問題，我認(rèn)為，未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的方向主要是：

第一，完善并加強(qiáng)對(duì)區(qū)域合作的管理。中國(guó)地方間利益矛盾與沖突始終難以解決，一個(gè)重要原因是中國(guó)區(qū)域管理缺乏法律基礎(chǔ)。要完善并加強(qiáng)區(qū)域管理，立法是必然要求。

第二，強(qiáng)化企業(yè)主導(dǎo)型區(qū)域合作。在20世紀(jì)80年代，區(qū)域合作主要是地方政府推動(dòng)的，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立的條件下，政府主導(dǎo)型區(qū)域合作要讓位于企業(yè)主導(dǎo)型區(qū)域合作，這要求轉(zhuǎn)換地方政府的職能。

第三，通過多層次的區(qū)域合作推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。改革開放初期，中國(guó)的政府主導(dǎo)型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展得蓬蓬勃勃，最主要的原因是在改革開放初期，地方政府之間合作的潛在利益非常大，而現(xiàn)在這種潛在利益不易被地方政府發(fā)現(xiàn)。政府主導(dǎo)的區(qū)域合作大多數(shù)流于形式。未來的合作需要企業(yè)廣泛參與，政府的主要職責(zé)是為企業(yè)跨區(qū)域活動(dòng)創(chuàng)造良好環(huán)境。

第四，通過城市擴(kuò)散帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展。未來的一體化需要發(fā)揮城市的帶動(dòng)作用。各級(jí)地方政府重視都市圈與經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，一方面反映了城市帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的要求，另一方面也說明了不同城市區(qū)域間合作的要求。

要適應(yīng)以上發(fā)展趨勢(shì)，需要處理好若干關(guān)鍵問題。

首先，需要完善區(qū)域管理制度基礎(chǔ)，主要包括兩個(gè)方面的問題，即“誰管”與“管誰”。其中，“誰管”需要明確區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，“管誰”需要明確區(qū)域管理的具體對(duì)象。以美國(guó)為例，美國(guó)的阿巴拉契亞涉及13個(gè)州，美國(guó)聯(lián)邦政府為了推動(dòng)這13個(gè)州的合作，于1963年成立了“總統(tǒng)阿巴拉契亞區(qū)域委員會(huì)”，1965年批準(zhǔn)成立了《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》，明確了總統(tǒng)阿巴拉契亞區(qū)域委員會(huì)的管理范圍與職責(zé)。京津冀都市圈的合作受到廣泛關(guān)注，但如果沒有一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)，京津冀的合作很可能只會(huì)流于口頭。

其次，需要克服地方之間的利益矛盾與沖突。中國(guó)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的政策手段主要有兩個(gè)：即減免稅收與廉價(jià)或無償提供土地。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，這種地方政策是無效的，而且會(huì)導(dǎo)致相關(guān)地方之間激烈的利益矛盾與沖突。在一個(gè)地方政府免稅的情況下，其他地方政府也會(huì)“比照辦理”，因?yàn)樵谄渌胤矫舛惗镜夭幻舛惖那闆r下，本地的利益會(huì)受到侵害。那么怎樣協(xié)調(diào)地方政府的發(fā)展政策呢?在國(guó)外有很多可供借鑒的做法，比如有的國(guó)家出臺(tái)了區(qū)域稅基分享法，即將通過合作所獲得的稅收在相關(guān)地方按比例分配。再如，有些國(guó)家為了克服利益沖突，實(shí)行統(tǒng)一獎(jiǎng)勵(lì)政策法，即將地方政府制定優(yōu)惠政策的權(quán)力上收到區(qū)域管理委員會(huì)。

最后，需要通過跨區(qū)域的合作提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。從一般意義上講，任何地方的企業(yè)成長(zhǎng)都會(huì)經(jīng)歷四個(gè)階段，即品牌創(chuàng)造階段、發(fā)育成長(zhǎng)階段、壯大階段與國(guó)際化階段。處于不同階段的企業(yè)發(fā)展所要解決的關(guān)鍵問題是不一樣的。在品牌創(chuàng)造階段，關(guān)鍵是要抓住一些偶然機(jī)會(huì)；在發(fā)育成長(zhǎng)階段，關(guān)鍵是要抓住其他地方帶來的機(jī)遇，跨地區(qū)擴(kuò)張品牌；在壯大階段，關(guān)鍵是要改革企業(yè)制度，完成跳躍式發(fā)展；在國(guó)際化階段，關(guān)鍵在于要善于利用國(guó)際機(jī)遇，捕捉國(guó)際商機(jī)。中國(guó)許多民族企業(yè)尚處于發(fā)育成長(zhǎng)階段，跨區(qū)域合作是壯大企業(yè)的前提。

三、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的區(qū)域方法

在全球化的時(shí)代，只注意地方內(nèi)部的條件，而忽視外部機(jī)遇的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方法是一種短視的方法，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)需要運(yùn)用區(qū)域方法。其要點(diǎn)包括3個(gè)方面：

第一，必須考慮外部影響。地方政府在確定地區(qū)的發(fā)展方向時(shí)，必須考慮外部環(huán)境對(duì)自身所可能造成的影響，不能脫離外部變化來制定地方發(fā)展政策。

第二，必須同相關(guān)地方合作。單個(gè)地方只有在與同一區(qū)域內(nèi)其他地方攜手合作，才能在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中充分展示自身的優(yōu)勢(shì)，也才有可能對(duì)整個(gè)國(guó)家的強(qiáng)盛做出最有用的貢獻(xiàn)。

第三，由地方政府制定的地方發(fā)展政策必須同區(qū)域政策相協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的手段之一是由相關(guān)地區(qū)與有關(guān)區(qū)域管理委員會(huì)共同制定區(qū)域合作政策，共同推動(dòng)企業(yè)主導(dǎo)型區(qū)域合作發(fā)展。

運(yùn)用區(qū)域方法發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)取得成功的例子比比皆是。許多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展案例告訴我們，一個(gè)地方的發(fā)展必須考慮區(qū)域合作才能促進(jìn)自身發(fā)展。善于借助外部機(jī)遇發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的地方政府才是聰明的政府。而且特別重要的是，只有運(yùn)用區(qū)域方法發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。

(責(zé)編：張 銘)