論文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的法規(guī)建設(shè)

【內(nèi)容摘要】本文從文化市場調(diào)節(jié)的盲目性、文化市場主體的唯利性、文化市場進(jìn)入的障礙性三個維度入手，分析了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中法規(guī)建設(shè)的必要性；接著分析我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀，凸現(xiàn)其存在的不足；在此基礎(chǔ)上分別從完善宏觀管理體制、健全中觀管理法規(guī)、構(gòu)建微觀執(zhí)法體系三個視角探討文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展法規(guī)建設(shè)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)建設(shè)時代需求

知識經(jīng)濟(jì)大潮的到來，使得作為知識經(jīng)濟(jì)中重要經(jīng)濟(jì)類型的文化經(jīng)濟(jì)得到蓬勃發(fā)展。文化產(chǎn)業(yè)作為“無煙工業(yè)”日漸顯現(xiàn)出旺盛的生命力。因此，文化產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種必然趨勢和時代選擇，文化產(chǎn)業(yè)必將成為21世紀(jì)我國搶占世界經(jīng)濟(jì)制高點的支柱產(chǎn)業(yè)。然而，由于文化產(chǎn)業(yè)在我國起步較晚，政策法規(guī)建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于產(chǎn)業(yè)實踐，嚴(yán)重制約了文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，因此，加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)的法規(guī)體系建設(shè)，對于改善文化產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境、規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)的市場行為、滿足多樣化文化需求、推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展、拉動國民經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)而促進(jìn)國家綜合國力全面提高等均具有重要作用。

一、文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)建設(shè)是時代的需求

社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。文化產(chǎn)業(yè)作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一種重要產(chǎn)業(yè)類型，必然需要政策法規(guī)加以引導(dǎo)和規(guī)范。唯其如此，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才能沿著社會主義的法治經(jīng)濟(jì)軌道不斷前進(jìn)，才能滿足社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾社會生活的需要。

首先，市場調(diào)節(jié)具有盲目性。一方面，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只要市場存在需求，經(jīng)營者就會樂于投資生產(chǎn)，每當(dāng)一個新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)時，由于市場需求巨大，經(jīng)濟(jì)利潤豐厚，就會吸引眾多的經(jīng)營者和大量的金融資本不斷集中，但需求的有限性和多樣性，使集中的結(jié)果不但造成資源的巨大浪費，同時還會嚴(yán)重制約其健康發(fā)展。隨著黨的十六大的召開，文化產(chǎn)業(yè)被我國各級黨政部門高度重視，他們紛紛作出“文化立省”和“文化立市”等戰(zhàn)略決策，在這一時代背景之下，國有資本、民營資本甚至個人資本不顧當(dāng)?shù)氐馁Y源實際和國民的需求狀況，紛紛涌向文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，使文化產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)空前的火爆場面。如果這一現(xiàn)象沒有市場法規(guī)的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，必將出現(xiàn)類似房地產(chǎn)一樣的“泡沫經(jīng)濟(jì)”，造成資源的巨大浪費和其它消費的嚴(yán)重不足。另一方面，由于文化產(chǎn)業(yè)本身固有的特性，使文化產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出生命周期短、產(chǎn)業(yè)更新快等特征，這就進(jìn)一步需要國家的法規(guī)建設(shè)加以指導(dǎo)，減少投資的盲目性，維護(hù)廣大投資者的利益。

其次，市場主體具有唯利性。唯利性主要指投資經(jīng)營者所關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)利益，并往往重視眼前可實現(xiàn)的利益。追求最大利潤是市場經(jīng)濟(jì)的至上原則，為了獲得超額利潤，經(jīng)營者們往往會鋌而走險，在市場經(jīng)濟(jì)的背景下違法經(jīng)營，這一點在文化產(chǎn)業(yè)市場中得表現(xiàn)更加突出：一方面經(jīng)營者為了獲得較大的市場占有率，采取與社會主義精神文明建設(shè)相背離的行為，生產(chǎn)兜售淫穢光盤、賭博游戲、黃色演藝和假冒偽劣品等；另一方面經(jīng)營者為了節(jié)約成本，違背知識產(chǎn)權(quán)法，復(fù)制、盜版和剽竊他人成果，嚴(yán)重影響了創(chuàng)作者、開發(fā)者及發(fā)行商的利益。以上兩種情況嚴(yán)重影響了文化產(chǎn)業(yè)社會功能的發(fā)揮和文化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另外，由于利益的驅(qū)使，文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者對于盈利低、周期長但具有一定公益屬性的行業(yè)不愿投資，然而這些行業(yè)關(guān)系到社會主義精神文明建設(shè)，關(guān)系到國民素質(zhì)的提高，因此需要國家的法規(guī)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。

最后，市場進(jìn)入具有障礙性。競爭是市場經(jīng)濟(jì)的顯著特征，但不可避免地存在兩種不良傾向：限制競爭和不正當(dāng)競爭。文化產(chǎn)業(yè)屬于知識密集型產(chǎn)業(yè)，對產(chǎn)業(yè)開發(fā)人才、經(jīng)營管理人才的綜合素質(zhì)要求較高；同時，文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)主要借助高科技完成，使進(jìn)入該行業(yè)的技術(shù)難度大；另外，大多數(shù)文化資源也具有獨占性，例如歷史文化資源，既具有不可再生性，也具有不可移植性。因此，文化產(chǎn)業(yè)在一定程度上具有壟斷屬性，其結(jié)果是一些企業(yè)憑借其經(jīng)濟(jì)實力和權(quán)力優(yōu)勢壟斷某個行業(yè)，造成市場競爭不完全，缺乏經(jīng)濟(jì)活力，嚴(yán)重影響市場經(jīng)濟(jì)的整體運行，無法滿足廣大消費者的文化需求。另外，還有一部分生產(chǎn)經(jīng)營者運用不正當(dāng)方式和手段進(jìn)行競爭，如利用假冒商標(biāo)、竊取商業(yè)秘密、詆毀他人商譽(yù)等。這些行為嚴(yán)重破壞了我國文化市場的經(jīng)營秩序，必須對其進(jìn)行行政處罰和法律引導(dǎo)。

二、文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀分析

文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)是調(diào)節(jié)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與管理行為的各種法律規(guī)范的總稱，是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策保證。在傳統(tǒng)的法律分類中，文化法并不是一個獨立的法律部門，我們所說的文化法是以憲法為核心，橫跨行政法、民商法、刑法等多部門多層次的調(diào)整文化關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。改革開放以來，我國的文化法制建設(shè)開始走上了制度化、規(guī)范化的軌道。經(jīng)過多年努力，可以說在調(diào)整社會文化關(guān)系和文化管理的一些重要方面，初步做到了“有法可依、有章可循”。目前，在文化領(lǐng)域我國制定了兩部法律：《文物保護(hù)法》和《著作權(quán)法》；在文化行政管理方面，國務(wù)院發(fā)布了若干行政法規(guī)，如《營業(yè)性演出管理條例》、《娛樂場所管理條例》、《廣播電視管理條例》、《電影管理條例》、《出版管理條例》和《音像制品管理條例》等。然而，從總體上看，我國的文化法制建設(shè)剛剛起步，人們對依法治文、依法行政認(rèn)識不足，文化法制建設(shè)十分薄弱，人們的文化權(quán)利只停留在一般宣言中，并沒有得到法律落實；同時，國家對文化事業(yè)的管理主要依靠政策號召和行政措施，缺乏用法制手段保障文化建設(shè)和文化活動的順利進(jìn)行。具體來講，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）文化產(chǎn)業(yè)立法工作滯后于產(chǎn)業(yè)實踐

雖然文化產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，如教育產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)近幾年才被提出，但文化部門的經(jīng)營實踐已超前于法律法規(guī)建設(shè)，文化產(chǎn)業(yè)立法進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于產(chǎn)業(yè)實踐。首先，現(xiàn)行文化法規(guī)數(shù)量少、涵蓋面不全，主要集中在文化管理方面，在公共文化事務(wù)和規(guī)范文化行為方面的立法還很欠缺，憲法確定的公民的文化權(quán)利和文化義務(wù)缺少具體化的法律規(guī)范加以保障，如新聞采訪報道、手機(jī)短信息、網(wǎng)絡(luò)視聽等方面缺少相應(yīng)法律的規(guī)范；其次，當(dāng)前國家制定的相關(guān)法律規(guī)范只停留在行政法規(guī)或部門規(guī)章的層次上，并沒有形成完善的文化產(chǎn)業(yè)法律體系；第三，許多地方文化市場稽查隊伍的機(jī)構(gòu)編制問題長期未能得到解決，與所擔(dān)負(fù)的任務(wù)相比人員嚴(yán)重不足，平均每個機(jī)構(gòu)6.3人；此外，監(jiān)督檢查經(jīng)費甚至工作人員工資都不能得到保障，36%的機(jī)構(gòu)靠自收自支或差額補(bǔ)貼，從而嚴(yán)重影響了文化市場稽查隊伍的穩(wěn)定及日常監(jiān)督檢查工作的正常開展。

（二）民眾法治觀念和維權(quán)意識淡薄

一方面，法治的目的在于限制政府行為，維護(hù)經(jīng)營者的合法利益。傳統(tǒng)的中國是專制人治的國家，專制于官是特權(quán)，于民是殘害，所以廣大人民群眾形成了一種對官權(quán)的畏懼心理。對文化市場管理過程中出現(xiàn)的亂收費和亂攤派的現(xiàn)象，經(jīng)營者往往不敢用法律手段來維護(hù)自身合法利益。另一方面，法治的目的在于規(guī)范經(jīng)營者的經(jīng)營活動，維護(hù)市場競爭的有序運行，保護(hù)消費者的合法權(quán)益。由于廣大文化消費者是單一個體，較之文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者力量弱小，一旦合法權(quán)益遭到不法侵害，消費者維權(quán)之旅甚是艱難，從而造成“多一事不如少一事”的無奈心理。

（三）執(zhí)法人員素質(zhì)偏低致使執(zhí)法過程簡單粗暴

由于文化市場涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，高技術(shù)手段不斷增加，而目前文化市場執(zhí)法人員綜合素質(zhì)還有待提高，29.1%為高中以下文化程度，影響了執(zhí)法效能，造成不少地方文化市場稽查隊伍的執(zhí)法程序和文書不規(guī)范，有些地方存在著有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)、甚至充當(dāng)“保護(hù)傘”等問題。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)管理部門長期以來對文化市場的管理以罰代法、以罰為主。由于文化產(chǎn)業(yè)是一個特殊市場，涉及眾多管理部門，而每個部門都有各自的管理政策法規(guī)，這樣一來，管理人員頻繁地光顧經(jīng)營戶，你檢查我罰款，利用職權(quán)謀取私利，收受甚至索取賄賂，弄得經(jīng)營者苦不堪言，類似的情況在全國范圍內(nèi)比比皆是。

三、加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)建設(shè)的措施

由于市場機(jī)制的固有缺陷，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須要國家各個層面的政策法規(guī)加以引導(dǎo)和規(guī)制，需要完善的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)執(zhí)法隊伍來保證實施。文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)建設(shè)必須從宏觀、中觀、微觀三個層面入手，既要做到有法可依，還要做到有法必依；既要規(guī)范管理者的行為，還要規(guī)范經(jīng)營者的行為；既要保護(hù)經(jīng)營者的利益，還要保護(hù)消費者的利益，從而最終實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）完善宏觀調(diào)控體制

一方面，完善國家文化產(chǎn)業(yè)投資經(jīng)營法規(guī)，調(diào)整國家投資經(jīng)營文化產(chǎn)業(yè)過程發(fā)生的各種社會關(guān)系。主要包括：按照法律規(guī)定的程序國家組建文化事業(yè)部門，如文化局、博物館、教育局等；制定完善的法律對于國家文化遺產(chǎn)予以保護(hù)，如1982年頒布的《文物保護(hù)法》；制定相關(guān)法規(guī)規(guī)范國家文化部門舉辦的如送科技下鄉(xiāng)、募捐義演等臨時性活動，以確定經(jīng)營性質(zhì)、資金來源和收益流向。另一方面，國家主要對文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營進(jìn)行宏觀調(diào)控，包括制定文化產(chǎn)業(yè)融資法規(guī)、財政稅收法規(guī)等，積極鼓勵和引導(dǎo)多種所有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)投資經(jīng)營文化產(chǎn)業(yè)，參與文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的公平競爭。其一，把對文化產(chǎn)業(yè)的投資納入國家信貸范圍，對效益好的文化企業(yè)集團(tuán)，金融部門應(yīng)向其開放貸款業(yè)務(wù)，鼓勵對原有文化企業(yè)進(jìn)行股份制改造，通過市場尋找資金來源；其二，對不同的文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營單位給予不同的稅收優(yōu)惠政策，從而調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的財政分配方式，增加文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的專項資金投入。

（二）健全中觀管理法規(guī)

首先，制定合理的文化市場的準(zhǔn)入法規(guī)，規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體。一方面，國家應(yīng)擴(kuò)大投資主體范圍和經(jīng)營范圍，允許多種所有制經(jīng)濟(jì)共同參與投資文化產(chǎn)業(yè)，允許其經(jīng)營包括報業(yè)、新聞業(yè)、影視業(yè)等在內(nèi)的文化核心產(chǎn)業(yè)。另一方面，經(jīng)營主體的多樣性必然會造成市場混亂，因此經(jīng)營者進(jìn)入文化市場時應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格審察，可以以《公司法》為主體制定文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體法規(guī)，采取“黑名單”制度，禁止信譽(yù)差的企業(yè)、個人進(jìn)入文化市場。其次，制定文化市場管理法規(guī)，規(guī)制經(jīng)營主體的市場行為。市場的唯利性和文化產(chǎn)業(yè)的巨大潛力，必然吸引眾多的投資者的進(jìn)入，但價值規(guī)律又會使一些經(jīng)營者采用不正當(dāng)行為，甚至從事違法經(jīng)營活動。另外，經(jīng)濟(jì)實力較雄厚的企業(yè)還會憑借自身的實力壟斷某個領(lǐng)域，嚴(yán)重危害了市場秩序正常運行。對此國家應(yīng)制定和完善相關(guān)政策法規(guī)，堅決打擊一切擾亂文化市場秩序的不法行為，如《反不正當(dāng)競爭法》、《文化市場管理法》等。值得強(qiáng)調(diào)的是，文化產(chǎn)業(yè)由于其特殊性，有時在違法與合法的界定上模糊，例如：“人體藝術(shù)展”，有些人看來是一種藝術(shù)創(chuàng)作，而有些人則認(rèn)為是一種黃色文化，因此在制定相關(guān)法律規(guī)范時，我們一定要考慮我們的傳統(tǒng)文化，考慮我國法治建設(shè)的原則和要求。第三，重視消費者合法權(quán)益，完善消費者權(quán)益保護(hù)法規(guī)。文化產(chǎn)業(yè)最終的服務(wù)對象是廣大的公民，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的目的是滿足公民的文化生活和學(xué)習(xí)知識的需要，文化消費是公民應(yīng)有的權(quán)利。當(dāng)文化市場上的違法行為侵犯公民的合法權(quán)益時(如盜版書刊、虛假廣告、強(qiáng)迫交易)，如果國家的法律規(guī)范不能保護(hù)消費者的合法權(quán)利，那么文化產(chǎn)業(yè)的社會功能就難以發(fā)揮，文化產(chǎn)業(yè)就難以實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

（三）構(gòu)建微觀執(zhí)法體系

其一，進(jìn)一步提高執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)。完善法律法規(guī)只是文化產(chǎn)業(yè)法治建設(shè)的前提，目的在于使市場經(jīng)營主體和管理主體的行為有法可依，但有法可依不是法治的全部內(nèi)容，如果法律不能得到很好地貫徹執(zhí)行，那根本就根本談不上法治。在高度重視法律建設(shè)的今天，一些地區(qū)的文化部門仍存在著以言代法、以權(quán)壓法、執(zhí)法不公的現(xiàn)象，在群眾中造成極壞影響。法是“平、正、直”的代表，是保護(hù)公民權(quán)益的最后屏障，如果執(zhí)法者的行為得不到法律的約束，那些弱小群體的權(quán)益將無法得到保障，人民對我們的法治就會失去信心。因此，組建一支素質(zhì)過硬且作風(fēng)正派的執(zhí)法隊伍，是文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)建設(shè)中實現(xiàn)有法必依的重要前提。

其二，進(jìn)一步實現(xiàn)司法過程的公正性。法治經(jīng)濟(jì)是以“法律至上”為原則的經(jīng)濟(jì)形態(tài)?！胺芍辽稀北厝灰笏痉ǖ墓焦?，主要體現(xiàn)為司法的獨立性、司法的公平性、司法的客觀性以及司法程序的合法性等方面。文化產(chǎn)業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，必須堅持“法律至上”的準(zhǔn)繩，在執(zhí)法過程中凸現(xiàn)司法的公平、公正、公開。因此，規(guī)范司法過程是文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)建設(shè)中實現(xiàn)執(zhí)法必嚴(yán)的重要內(nèi)容。

其三，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法過程的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。加大法治宣傳和普法教育工作力度，使社會各界和廣大公民了解國家法治建設(shè)的目的和宗旨是限制政府行為、保障公民的合法權(quán)益。在法治建設(shè)背景下，充分利用公民和輿論雙重監(jiān)督機(jī)制，對文化市場經(jīng)營主體及其管理主體進(jìn)行積極有效的監(jiān)督。此外，要培植社會主義的大眾法律文化，增強(qiáng)公民的法律意識和維權(quán)觀念。因此，完善法律監(jiān)督機(jī)制是違法必究的重要保證。

總之，文化產(chǎn)業(yè)是隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的不斷提高和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善而發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè)。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大不僅促進(jìn)了我國文化事業(yè)的發(fā)展，而且有效地推動了社會主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。文化產(chǎn)業(yè)作為以法治為特征的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其健康發(fā)展必然要求進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)。因此，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，應(yīng)將法律、行政和市場三種調(diào)節(jié)手段有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮其整體功能，從而推動我國文化產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。在未來的中國，發(fā)達(dá)的文化產(chǎn)業(yè)市場與完善的文化產(chǎn)業(yè)法治相結(jié)合必將是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要特征。

（作者簡介：劉吉發(fā) 長安大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院院長、教授、碩士生導(dǎo)師。陳懷平 長安大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院文化產(chǎn)業(yè)碩士研究生。）