從財政憲法的角度解讀《自由大憲章》

【內容摘要】 英國《自由大憲章》因其巨大的歷史意義而被譽為世界歷史上第一個憲法性文件，其中有關財稅問題的規(guī)定尤其引人注意，并且對英國公共財政制度的建立以及立憲主義的發(fā)展產生了深遠的影響。因此，本文首先追溯了《自由大憲章》制定的歷史背景，其次分析了在英國國王與議會關于征稅問題的博弈過程中，它所發(fā)揮的催生英國“早熟”的公共財政制度的作用。

【關 鍵 詞】 財政憲法；《自由大憲章》；稅收；公共財政

早在12世紀，意大利就憑借其優(yōu)越的地理條件產生了比較發(fā)達的商品經濟，并且建立了為其他各國相繼效仿的共和國。荷蘭在1566到1609年之間爆發(fā)了世界上最早的資產階級革命，即“尼德蘭革命”。而世界范圍內的憲政化的標志性事件都沒有發(fā)生在12世紀的英國。也就是說，英國既不是歐洲最早發(fā)展商品經濟的國家，也不是最早爆發(fā)資產階級革命的國家，但它卻是近代憲政國家制度的發(fā)源地和憲政理論的發(fā)祥地，這其中的奧妙何在？作者認為，從財政憲法這個獨特的視角可略窺一二。因此，本文從《自由大憲章》說起。

一、追溯《自由大憲章》制定的歷史背景

《牛津法律大辭典》在“大憲章”條目下是這樣注釋的：“對于《大憲章》的解釋，有過多次爭論。與英國《大憲章》同時，歐洲大陸各國也出現(xiàn)過各種形式的憲章，其內容都是規(guī)定民眾的權利，并要求統(tǒng)治者不得過度的侵襲民眾權；同時憲章還規(guī)定合理的稅收標準和恰當?shù)恼鞫愅緩??！?但是，從歷史的角度來看，歐洲大陸出現(xiàn)過的其它憲章都已經為歷史所拋棄，早已銷聲匿跡甚至無處可尋，只有英國1215年的《自由大憲章》完整保留下來并且以超乎當時人們想象的生命力繼續(xù)向前發(fā)展，并且至今仍然是英國憲法的重要組成部分之一。

1066年諾曼征服后，英國逐漸建立了具有強大王權的統(tǒng)一國家，這對鞏固封建統(tǒng)治秩序和等級關系起了積極的作用。尤其是在亨利二世統(tǒng)治時期，他所采取的一系列措施有效地加強了中央集權，促進了英國的穩(wěn)定統(tǒng)一。然而，英國國王的權力與我們觀念中的中國皇帝的權力是有差距的。專門研究英國史的學者錢乘旦先生曾經指出：英國中世紀前期，“國王最大的經濟職能是分封土地，他的權力來于此，也受制于此。由于他分封土地，貴族便承認他的崇高；但由于他分封土地，貴族也分享了他的權力，從而只把他看成是自己隊伍中的一員、貴族中的第一人……事實上，國王與貴族各有各的領地，在領地上又都各自行使司法權，國王對領主的領地事務不隨意干涉，國王與貴族是處在社會的同一層次上”，“既然國王與貴族處于同一級次，為什么又需要一個國王，而且國王還受到全體貴族的承認，承認王權在貴族權力之上？這是因為在封建時期，國王執(zhí)行的特殊的職能，即在全國征召軍隊，并率領軍隊出征。只有在這個意義上國王才是‘一國之王’，有號令全國的權利”。 對于這一問題，英國學者通過研究也得出了類似的結論：“自12世紀晚期，英格蘭的確很快變成了一個半封建化、半科層化的國家，在這里封建主義失去了它政治、司法和軍事上的意義，而僅限于土地保有和財稅規(guī)則方面?！?/p>

考察以上兩位學者的觀點：諾曼征服后，英國形成了一種類似現(xiàn)代國家的形式也即早熟的國家狀態(tài)。英國國王雖然也號稱一國之君，然而，一旦國王想要有所行為，尤其是涉及需要征稅的行為，就必然會引起國王與大議會之間的軒然大波。因此，國王無所作為的話倒也能與大議會處得相安無事。

然而，自威廉后的英國國王都熱衷于歐洲事務，屢次發(fā)動與法國國王的戰(zhàn)爭，戰(zhàn)爭期限的延長導致戰(zhàn)爭費用的迅速增加，政府財政開支越來越大，迫切需要“錢、錢，更多的錢”——這是一句古老的格言。 眾所周知，在戰(zhàn)爭時期，國家不僅需要大量的錢，而且需要立刻將錢籌集起來。在這樣的情況下，單靠國王的傳統(tǒng)收入肯定杯水車薪。而英國國王的土地大部分都已經分封給了貴族，真正掌握錢袋子的是貴族。國王既然沒有控制錢袋子，又想要從貴族手中要錢，這簡直是比登天還難的事情。國王如果不經封建大會議同意，強行征稅，就會有激烈的政治斗爭發(fā)生，“國王向其他地方征稅也常常引起爭議。” 但是在特殊的戰(zhàn)爭時期，不到萬不得已，國王是不會愿意強行征稅的，因為他肯定不會笨到希望國內國外同時作戰(zhàn)的狀況出現(xiàn)。

尤其是到了被人們稱為“失地者”的約翰時期，英國國王失去了歐洲大陸的全部領地，他只好收回了英格蘭原有封臣的土地。為了試圖收復失地，約翰不得不發(fā)起戰(zhàn)爭，從而不得不經常征稅。這些行為大大損害了英格蘭大貴族的利益。1215年，以約翰王收復失地戰(zhàn)役為導火索，大貴族們聯(lián)合起來，迫使約翰在倫敦城外的沼澤地上簽署了被后人視為英國自由傳統(tǒng)的《自由大憲章》。

當然，約翰是被迫簽署《自由大憲章》的，他曾企圖撕毀《自由大憲章》，只是由于后來他突然死去，才未能如愿以償。其后，約翰的兒子亨利三世在貴族們的壓迫下又三次頒布《自由大憲章》而被稱作“英國的查士丁尼”。愛德華三世也對《自由大憲章》進行了三次確認。這樣的確認總共約30余次。在不斷的確認過程中，《自由大憲章》還為普通法所吸收，具備了司法和審查立法的效力。

二、從財政憲法原理的角度來解讀《自由大憲章》

（一）從《自由大憲章》的文本來看，它由一個序言和六十三個條款構成，其中涉及財政方面的條款就有十三個。為了便于以后的論述，現(xiàn)將有關財政的部分條款進行簡單分析。第十二條規(guī)定：“除下列三項稅金外，設無全國公意許可，將不征收任何免役稅與貢金。即1，贖回余等身體時之贖金[指被俘時]。2，策封余等之長子為武士時之費用。3，余等之長女出嫁時之費用——但以一次為限。且為此三項目的征收之貢金亦務求適當。關于倫敦城之貢金，按同樣規(guī)定辦理?！?這個條款的意思是，英國國王要征收稅收（包括絕大多數(shù)的征稅項目），要取得全國公意的許可，就必須召開大會議。國王不召開大會議，未征得大會議的許可就不能征稅。這在一定程度上可以看作是對國王征稅權的限制，起碼它在實際上宣告了在征稅這樣重大的國家事宜上，國王必須與主要由貴族組成的大會議協(xié)商決定的原則。另外第三十九條規(guī)定：“任何自由人，如未經其同級貴族之依法裁判，或經國法判決，皆不得被逮捕，監(jiān)禁，沒收財產，剝奪法律保護權，流放，或加以任何其他損害?！?第五十二條規(guī)定：“任何人凡未經其同級貴族之合法裁決而被余等奪去其土地，城堡，自由或合法權利者，余等應立即歸還之?！?這兩個條款的意思是：國王不能任意實施任何針對貴族私有財產的破壞或者剝奪行為，任何涉及貴族財產權的破會或者剝奪行為都必須受到貴族主持的司法裁判程序的合理限制，未經貴族合法裁決的破壞或者剝奪行為無效；同時強調稅金的收取要遵守舊有習慣。

通過以上的分析我們可以看出，貴族所組成的大議會不僅可以制訂法律來制約國王，而且擁有批準捐稅等權力。同時它還負責對國王的監(jiān)督，如果國王違法，貴族有權采取“一切方法”加以矯正，甚至廢黜國王。因此，雖然《自由大憲章》的出發(fā)點主要是保障封建大貴族和教會的權益，而對普通人民的權益卻很少關注，但是其深遠的歷史意義卻在于將國王置于成文法律的約束之下，使得國王權力的行使必須接受法律的限制，尤其是國王征稅的權力不能隨意行使，時刻受到貴族組成的大議會的高度警惕。也正是如此，后來的英國首相溫斯頓·丘吉爾才會在其書中指出：《自由大憲章》“從頭至尾給人一種暗示，這個文件是個法律，它居于國王之上，連國王也不得違反”，“有人說亨利二世時期是英國法治的開端，其實不然，《大憲章》才是國王受法律約束的開始，這是前所未有的?！?/p>

（二）在早熟的國家狀態(tài)下，英國的財政制度也是比較獨特的，形成了所謂的“早熟”的公共財政。

首先，從財政收入的角度而言，從以上的資料中我們可以得知，英王雖然也是國家最高權力的代表，但是并不象中國的皇帝那樣，一紙詔書一句“奉天承運皇帝召曰”就可以隨心所欲地行使任何職能，當然也包括隨心所欲地增加稅收，從事他所想做的任何事情。從1066年諾曼征服到1215年《自由大憲章》誕生之前，英國國王的正規(guī)收入分為四類：一是王室領地收入，包括農業(yè)收入和對領地上城鎮(zhèn)所征的捐稅；二是司法收入，即在郡法庭、百戶法庭審理案件得到的罰金，巡回法庭建立后，國王又可從此獲得收入；三是作為君主從封臣那里獲得的收入；四是丹麥金。通過分析國王的收入，我們可以肯定地說，此階段英王的收入基本上是封建性的，只能維持基本的“溫飽”，還不足以用來從事任何公共性的事務，充其量只是屬于學者們所說的“家計財政”。也就是說，在這樣正常的情形下，英國并不可能形成全國性的財政制度。

其次，從財政支出的角度而言，英國有一個古老的傳統(tǒng)，即“國王靠自己生活”。按照這一傳統(tǒng)，管理國家被視為國王個人的事情，所需經費應由國王自己來承擔，除非發(fā)生對外戰(zhàn)爭，一般不得向臣民征稅。根據以上所分析的英國國王的收入，平時王室和政府的財政開支就全靠國王自己來解決。不過由于中世紀早期政府規(guī)模小，所需開支有限，國王的個人收入才基本可以應付各種支出。也就是說，在一般的情況下，英國國王雖然收入有限，又不能隨意地征稅，但是其支出也有限，基本上能夠維持財政收支平衡，即正常情況下還不可能形成公共財政。

然而，政治上的野心是無法輕易控制的，因此，財政上的困難又必然迫使國王經常通過大會議征稅，而這必然會引起貴族們的異議甚至反抗。這樣一種政治上的博弈成為中世紀英國政治領域一道獨特的風景線，英國并因此實際上確立了議會的征稅權。議會征稅權是王室依靠傳統(tǒng)經濟收入無力應付政府財政開支的產物。在和平時期，國王還能從容應對政府的各項開支。而一旦發(fā)動對外戰(zhàn)爭，政府開支就會大大增加，王室收入就顯得捉襟見肘，國王就被迫通過議會征稅。在這樣的情況下，議會就利用國王的財政困難，與其討價還價，在不斷的政治博弈中取得他們所想要的權力。因此，議會對征稅權進行控制的慣例在與國王的斗爭中逐漸明確并有所進展。議會必須時刻警惕國王通過征稅權來控制議會、擴大其權力；國王又不得不留心議會基于征稅權的控制而過分礙事，以至于無法施展其權拳腳?！耙蚨鴼v屆議會在批準給國王的稅收時，大都十分審慎，留有余地，以便日后更好地與國王進行周旋。從國王方面來講，也十分擔心議會‘趁火打劫’，提出種種過分的政治與經濟要求。因此，英王不到萬般無奈之時，都不想通過議會來開征新稅，解決財政危機。通過征稅權這一紐帶，英國議會與國王形成了既相互依賴又相互制約的特殊關系?！?/p>

通過征稅所造成的英國國王與議會之間的這種特殊關系，以及由此所產生的對財政制度的影響，催生了英國“早熟”的公共財政制度的產生?！斑@種‘早熟’的‘公共財政’加重了貴族與人民的負擔，引起他們的反抗，反抗的勝利成果又得以形諸法律文件，成為限制王權的法律傳統(tǒng)，亦得以成為憲政的圭臬。一言以避之，英國‘早熟的國家形式’在戰(zhàn)爭費用的壓力之下推動了‘早熟的公共財政’模式的建立，而英國社會卻借助于中世紀限制王權的封建傳統(tǒng)，催生了英格蘭‘早熟’的憲政體制”。 總之，借助《自由大憲章》首開限制王權這一先河的力量，英國逐漸走上了以議會為主線的立憲主義發(fā)展道路，同時英國的公共財政制度也最終走上蓬勃發(fā)展的道路。

三、《自由大憲章》在財政憲法上的歷史意義

《自由大憲章》在人類憲政史上有著重大的歷史意義，它對英國財政憲法的發(fā)展也有著重大的歷史意義。

首先，從以上的分析我們可以看出，《自由大憲章》的簽署以及其后對它所進行的確認和完善，為以后議會最終取得財稅權奠定了法律基礎，被認為是“近代國家議會通過國家預算的開端”。 自此，英國國王與貴族在財稅問題上的你爭我奪變得一發(fā)不可收拾。國王越來越依賴于征稅，議會也就越來越加強對議會的控制權力，并以此為有效的武器與國王進行巧妙的周旋。這些政治傳統(tǒng)和習慣為英國議會主權至上原則的確立起到了添磚加瓦的作用。即使是在現(xiàn)代英國，議會主權原則仍然是以英國憲法的首要原則的形式存在，以至于英國著名憲法學家戴雪說過一句驚世名言，議會“除了不能把女人變成男人或者把男人變成女人外，在法律上什么都能做”。 當然，如果議會制定法律把男人的稱謂改為女人，同時把女人的稱謂男人，那么戴雪所講的這個例外也就不是什么難題了。

其次，《自由大憲章》宣告了“國王在法律之下”，國王對私有財產的任何侵犯都會受到警惕，王權開始受到限制，并且作為一種憲政觀念最終確立下來。盡管美國歷史學家斯科特·戈登教授在其《控制國家——西方憲政的歷史》一書中認為，“立憲主義的連續(xù)發(fā)展是一個無法追溯到17世紀的英格蘭之前的比較晚近的現(xiàn)象。憲政秩序的基本要素可以在更早的政體中發(fā)現(xiàn)，但直到那時為止，它的歷史都是偶發(fā)性的并只限于少數(shù)情況”， 但是，我個人認為，我們仍然可以肯定地說，光是分析英國《自由大憲章》中間與財政有關的條款就可以看出，它為政府權力應該受到限制、公民權利應該受到保護的憲政觀念奠定了基礎。難怪后來的英國女王伊麗莎白不得不非常無奈地說，要貴族們犧牲生命比從他們的口袋里拿錢更容易些。

再次，《自由大憲章》所確立的政治慣例以及依據這些慣例所產生的政治實踐對于民主理論的發(fā)展也有重大的影響。從更廣泛的意義上來說，正如美國民主理論家羅伯特·達爾曾指出的，“統(tǒng)治者需要取得被統(tǒng)治者的同意這一理念，一開始是作為一個征稅問題的主張而提出的，這一主張后來逐漸發(fā)展成為一種有關一切法律問題上的主張。” 雖然《自由大憲章》只是出于保障封建大貴族和教會的權益，但是它起碼給廣大人民帶來一線希望，即通過被統(tǒng)治者來約束統(tǒng)治者并不只是一個夢想和政治家口中的海市蜃樓，因為它起碼真真切切地在英國歷史上存在過。

最后，《自由大憲章》對后世其他國家立憲主義的發(fā)展和公共財政的確立也產生了深遠的影響。正如詹寧斯所言：“《自由大憲章》所列條款對于新的一代和新的時代的意義，與它們本來試圖表述的意義可為差之千里，而且它們逐漸地被視為并非貴族自由的基礎，而是平民自由的基礎?！?人們能夠在法國《人與公民權利宣言》、美國1791年憲法修正案、甚至是《世界人權宣言》中看到它的影子。