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    地方二次立法之我見

    2006-12-29 00:00:00馬發(fā)明
    人大研究 2006年2期


      《立法法》第六十三條對(duì)地方立法權(quán)限規(guī)定中的第一項(xiàng)是:“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)。”這一規(guī)定是指在有上位法的情況下,為保證法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施,地方立法機(jī)構(gòu)可以制定執(zhí)行性的規(guī)定。實(shí)踐中這種立法可以說屬于實(shí)施性立法或者叫二次立法,也就是用地方立法的形式,補(bǔ)中央立法之不足,更好地滿足地方的需求。那么,地方立法機(jī)構(gòu)在二次立法中如何根據(jù)地方存在的實(shí)際問題,做到既不違背憲法、法律和行政法規(guī),又使所立之法規(guī)具有較強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性,能解決本地突出的而中央立法沒有規(guī)定或者不宜解決的實(shí)際問題,即實(shí)現(xiàn)“不抵觸、有特色”的原則。這是一項(xiàng)難度很大的工作,也是當(dāng)前地方立法中一個(gè)比較突出的問題。
      原則說,對(duì)已有上位法的,地方嚴(yán)格按照上位法執(zhí)法即可。作為地方立法機(jī)構(gòu),完全沒有必要再浪費(fèi)人力、物力去搞二次立法。問題的關(guān)鍵在于我國地域遼闊,城市和農(nóng)村,東部和中西部地區(qū),情況很不相同,法律是在全國實(shí)施,為了符合全國各地的情況,法律的有些規(guī)定只能比較概括和原則。也就是說,上位法并沒有也不可能完全解決地方的一些特殊問題。對(duì)于這些特殊問題,就需要通過地方二次立法來解決。但是地方立法在有上位法的情況下,很難通過立法來解決這些特殊問題。就是立了法,也只能作倡導(dǎo)性、警示性的規(guī)定,而不能設(shè)置新的處罰條款,這就使得二次立法實(shí)際上處于無能為力的地位。而作為法來講,它與其他社會(huì)規(guī)范不同,它是通過設(shè)定一定的行為模式和法律后果,來調(diào)整各類社會(huì)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)其規(guī)范作用的目的。如果只設(shè)定行為模式,而沒有法律后果,那就構(gòu)不成法律規(guī)范。
      從目前各地的二次立法情況看,相當(dāng)一部分地方性法規(guī)都是從國家現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)以及部門規(guī)章中集錄而成的規(guī)范,很難在設(shè)立新的權(quán)利義務(wù)方面有所創(chuàng)新。其最大的特點(diǎn)就是在中間加上屬于本地特點(diǎn)的三、五條。因此,就不難理解各地地方性法規(guī)為什么超乎尋常的相似。法律和行政法規(guī)被移植到地方法規(guī)中,使法律和行政法規(guī)的立法解釋地方化,不僅降低了上位法的效力,同時(shí)過多的不適當(dāng)?shù)囊浦玻彩股衔环ǖ耐暾允艿接绊?。筆者認(rèn)為,隨著國家法律體系的不斷完善,中央立法越來越全面,使得地方立法的空間越來越小,既然地方二次立法不能對(duì)屬于地方事務(wù)的問題在規(guī)范時(shí)設(shè)定新的處罰行為、種類,那么凡有上位法的,地方二次立法的必要性應(yīng)當(dāng)慎重研究,原則上地方立法應(yīng)當(dāng)減少實(shí)施性法規(guī)的立法,除對(duì)法律明確規(guī)定需要地方通過立法來補(bǔ)充或者細(xì)化的搞實(shí)施性法規(guī)外。地方立法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在創(chuàng)制性立法上。這樣既可以避免抄上位法的問題,又可以使地方立法機(jī)構(gòu)集中精力去對(duì)完全屬于地方的事務(wù)進(jìn)行立法,使地方法規(guī)做到少而精,有幾條立幾條,質(zhì)量得到進(jìn)一步提高。
      對(duì)于上位法執(zhí)行中,確實(shí)需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定,上位法又沒有明確規(guī)范的,應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范。立法法對(duì)地方立法的權(quán)限作了具體規(guī)定,對(duì)什么是抵觸情況卻沒有作出明確的規(guī)定,全國人大常委會(huì)提出的以下五種情況通常被認(rèn)為屬于與法律、行政法規(guī)相“抵觸”的行為:
      1.上位法有明確的規(guī)定,與上位法的規(guī)定相反的;
      2.雖然不是與上位法的規(guī)定相反,但旨在抵消上位法的規(guī)定的;
      3.上位法沒有明確規(guī)定,與上位法的立法目的和立法精神相反的;
      4.違反了立法法關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定,越權(quán)立法的;
      5.下位法超出上位法規(guī)定的處罰種類和幅度的。
      以上五項(xiàng)中前四項(xiàng)毋庸置疑,是必須注意的,惟對(duì)第五項(xiàng)如何理解,值得商榷。這一項(xiàng)與《行政處罰法》第十一條第二款規(guī)定的“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰的,地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”是不一致的,其中沒有提到行政處罰的行為,但是筆者認(rèn)為全國人大的提法更切合地方立法的實(shí)際。
      例如,甘肅省在制定種子條例的調(diào)查研究過程中,了解到相當(dāng)一些地方存在著:一是在落實(shí)種子生產(chǎn)基地時(shí),一些公司為了強(qiáng)占基地,向農(nóng)民亂許愿、哄抬種子價(jià)格的不負(fù)責(zé)行為;二是在收購種子時(shí),到他人合同約定的基地?fù)屬?;三是種子市場行情不好時(shí),以各種理由推脫責(zé)任,將損失轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民等等問題,嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的利益。而這些問題在《種子法》中沒有作出規(guī)定,地方立法對(duì)此作出禁止性規(guī)定和相應(yīng)的處罰,是與《種子法》的立法精神、立法原則相一致的,但卻與《行政處罰法》第十一條第二款的規(guī)定相悖。因此,地方法規(guī)只能對(duì)這種行業(yè)作出禁止性規(guī)定,而不能作出相應(yīng)的處罰條款,這就使得規(guī)范顯得可有可無。
      又比如,《消防法》盡管規(guī)定得比較細(xì),但對(duì)一些地方普遍存在的在居民區(qū)內(nèi)亂設(shè)罐裝液化氣點(diǎn)的問題卻未涉及。而這一問題直接關(guān)系到群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全,地方立法時(shí)卻因上位法未涉及這一行為而不能作出規(guī)范和相應(yīng)的處罰。如果在設(shè)置處罰行為上給地方一定的權(quán)限,地方對(duì)這種情況在不超出《消防法》規(guī)定的處罰種類和幅度的范圍內(nèi)作出規(guī)范,就完全符合上位法的精神,且與《消防法》的原則不相抵觸,應(yīng)當(dāng)說是完全可以的。
      這就提出一個(gè)問題:地方立法中,對(duì)有上位法的二次立法,在不突破該法律、行政法規(guī)規(guī)定的處罰種類和幅度的情況下,能否允許各地根據(jù)實(shí)際設(shè)置一些可以解決地方問題的新的處罰行為。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)允許地方立法在一定的條件范圍內(nèi),有新的設(shè)置。對(duì)于二次立法,地方立法機(jī)關(guān)在“離經(jīng)不叛道”,注重在上位法立法的原則精神指導(dǎo)下進(jìn)行價(jià)值判斷、法律推理和綜合分析,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新,應(yīng)當(dāng)是完全可以的。也就是說,允許地方二次立法可以在不違背上位法立法精神、立法原則和不突破上位法規(guī)定的處罰種類、幅度的情況下,對(duì)根據(jù)地方實(shí)際設(shè)置的規(guī)范,增加新的處罰行為。這樣就可使地方存在的一些具體問題在立法中得以解決。因此,建議全國人大常委會(huì)修改《行政處罰法》第十一條第二款的規(guī)定。同時(shí),為防止地方立法與上位法相抵觸,全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地方法規(guī)的備案審查。
     ?。ㄗ髡呦蹈拭C省人大法制委員會(huì)副主任委員)

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