關(guān)于審議意見一些基本問題的思考

　　人大工作的一個(gè)鮮明特點(diǎn)就是集體行使職權(quán)，人大常委會(huì)審議“一府兩院”的工作報(bào)告，是集體行使職權(quán)的主要形式之一。提高常委會(huì)審議質(zhì)量，保證審議意見的落實(shí)，是地方人大在依法履行職權(quán)過程中求真務(wù)實(shí)的體現(xiàn)。近年來，關(guān)于“審議意見”的討論一直是人大工作者廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)之一。一方面，作為法律沒有規(guī)定而由地方人大常委會(huì)摸索出來的一種監(jiān)督方式，在實(shí)踐中已得到十分普遍的運(yùn)用；另一方面又一直存在爭(zhēng)議，可以說，從它產(chǎn)生開始，人們對(duì)它的探索和思考就一直沒有停止，許多問題至今仍未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。本文旨在對(duì)審議意見的幾個(gè)基本問題，如性質(zhì)、地位、效力、形成程序、辦理落實(shí)和法律化等作些探討，以期有益于審議意見的規(guī)范和完善。
　　
　　一、探討審議意見基本問題的現(xiàn)實(shí)意義
　　
　　審議意見基本問題的研究，對(duì)于進(jìn)一步深化對(duì)審議意見的認(rèn)識(shí)、促進(jìn)審議意見法律化、提高常委會(huì)監(jiān)督實(shí)效有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　1.從監(jiān)督工作的實(shí)踐看，審議意見作為地方人大常委會(huì)的主要監(jiān)督手段之一，在督促“一府兩院”工作、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)民主法制建設(shè)方面發(fā)揮了極其重要的作用，其地位和作用難以替代。但就是這樣一種十分重要的監(jiān)督方式，各地人大卻做法各異，很不規(guī)范，導(dǎo)致了審議意見的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到質(zhì)疑，作用的發(fā)揮受到較大局限。而要解決這一問題，首要的就是認(rèn)識(shí)上的突破，即對(duì)審議意見的一些基本問題，如性質(zhì)、地位等能有較為深入的理解和較為準(zhǔn)確的把握，從而對(duì)審議意見的運(yùn)用和完善提供現(xiàn)實(shí)的幫助和指導(dǎo)。
　　2.從審議意見法律化看，當(dāng)前，要求通過法律規(guī)范審議意見的呼聲較為強(qiáng)烈。因?yàn)橹挥袑?duì)審議意見從法律上加以規(guī)范，并作為一種獨(dú)立的法律形態(tài)確定下來，各地人大做法各異的現(xiàn)狀才能得到根本改變，審議意見的作用才能得到充分發(fā)揮。但任何一項(xiàng)法律的制定和完善，都無(wú)不以理論為先導(dǎo)。因而，需要以現(xiàn)有法律法規(guī)為依托，加強(qiáng)對(duì)審議工作實(shí)踐的研究，著力解決理論上的困惑和難題，在一些爭(zhēng)議較大、認(rèn)識(shí)不一的主要方面達(dá)成共識(shí)，為審議意見法律化提供有力的依據(jù)，以增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的科學(xué)性和前瞻性。
　　3.從審議意見的研究看，學(xué)術(shù)上的探索一直沒有停止，各方面的討論、爭(zhēng)議仍在繼續(xù)，這說明，對(duì)于審議意見的認(rèn)識(shí)還有待提高，許多重要問題尚待解決，所以，理論上的研究仍顯得十分必要。
　　
　　二、正確認(rèn)識(shí)審議意見的性質(zhì)、地位和效力
　　
　　1.審議意見的性質(zhì)。從本質(zhì)上講，審議意見屬于人大常委會(huì)集體意見，是常委會(huì)組成人員集體意志的反映，與組成人員個(gè)人意見或代表的建議、批評(píng)、意見有著根本的區(qū)別。首先，從提出主體看，雖然審議意見中的某些內(nèi)容最初是由組成人員個(gè)人提出來的，這些意見有的成為審議意見的來源，有的甚至?xí)暾爻霈F(xiàn)在審議意見中。但最后形成的常委會(huì)審議意見，必須按照民主集中制原則，遵循一定的程序，經(jīng)過匯總、集中，并經(jīng)常委會(huì)集體認(rèn)可，有的要經(jīng)過常委會(huì)表決，有的授權(quán)主任會(huì)議定稿，有的則要在會(huì)議結(jié)束時(shí)集中征求組成人員意見。做法雖然各異，但有一點(diǎn)卻是相同的，即都須經(jīng)過一定程序，集中了大多數(shù)人的意見。此時(shí)，其主體已發(fā)生變化，不再是常委會(huì)組成人員個(gè)人，而是人大常委會(huì)這一整體。其次，從形式看，審議意見是人大常委會(huì)集體行使職權(quán)的方式之一，是反映常委會(huì)組成人員集體意志的載體，而不是少數(shù)或個(gè)別組成人員個(gè)人意見的表達(dá)。這也基本符合各地人大的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐。再次，從內(nèi)容看，它是根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言整理，涵蓋了絕大多數(shù)組成人員的意見，能夠代表常委會(huì)整體的意志，其集體性不容置疑。同時(shí)，審議意見大多是針對(duì)“一府兩院”工作，針對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要事項(xiàng)提出的，其監(jiān)督內(nèi)容符合常委會(huì)職權(quán)范圍。
　　2.審議意見的法律地位。由于審議意見屬于集體意見，其性質(zhì)已決定了它應(yīng)有的法律地位，即高于常委會(huì)組成人員的個(gè)人意見，低于常委會(huì)的決定、決議。人大常委會(huì)實(shí)行合議制，集體行使職權(quán)，集體討論決定問題，這就決定了常委會(huì)集體意見必然高于個(gè)人意見。再者，同是常委會(huì)集體意見，也會(huì)由于形成程序或內(nèi)容的不同而在地位上有所區(qū)別。比如，地方人大常委會(huì)作出的決定、決議，雖然也是常委會(huì)集體意志的反映，但由于形成的程序有嚴(yán)格的法律規(guī)定，要通過反復(fù)深入的調(diào)查研究，且經(jīng)過會(huì)議正式表決，針對(duì)的是一些重大的問題，具有法定的約束力，其地位必然要高于審議意見。審議意見雖然也屬集體意見，但由于形成程序不夠嚴(yán)格，內(nèi)容并非都是具有普遍意義的重大事項(xiàng)，且法律對(duì)此尚沒有明確規(guī)定，因而，其地位就要低于同級(jí)人大常委會(huì)作出的決定、決議。
　　3.審議意見的效力?；诔Ｎ瘯?huì)監(jiān)督工作的需要，必須賦予審議意見一定的效力。但是，其效力到底應(yīng)該如何界定呢?這里，必須要考慮兩方面因素：首先，審議意見的效力應(yīng)當(dāng)與它的性質(zhì)和法律地位相適應(yīng)。從前面的定位看，審議意見的效力應(yīng)該高于常委會(huì)組成人員個(gè)人意見，高于代表的建議、批評(píng)、意見，但又低于常委會(huì)的決定、決議。其次，審議意見的效力還應(yīng)當(dāng)與它的內(nèi)容相適應(yīng)。由于常委會(huì)議題大多是本行政區(qū)域內(nèi)的一些重要事項(xiàng)，審議意見能否得到“一府兩院”的重視和落實(shí)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要影響，因而，必須要賦予審議意見較強(qiáng)的約束力，才能對(duì)“一府兩院”落實(shí)工作有所督促，有所制約。據(jù)此我們認(rèn)為，審議意見的效力可以界定為：審議意見作為常委會(huì)的集體意見，“一府兩院”必須予以重視，認(rèn)真辦理，積極組織落實(shí)，并向人大常委會(huì)報(bào)告落實(shí)情況；如果不能按要求落實(shí)，必須向人大常委會(huì)說明理由，并經(jīng)人大常委會(huì)的認(rèn)可。只有具備這樣的效力，人大常委會(huì)審議的效果才能得到保證，常委會(huì)監(jiān)督的力度才能得到體現(xiàn)。
　　
　　三、審議意見的落實(shí)保障
　　
　　審議意見作為常委會(huì)會(huì)議的集體意見，能否得到認(rèn)真落實(shí)，關(guān)系到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用的發(fā)揮和人民當(dāng)家作主權(quán)利是否受到尊重。而要保障審議意見的落實(shí)，需要從提高審議質(zhì)量、嚴(yán)格形成程序、加強(qiáng)跟蹤督辦、實(shí)現(xiàn)審議意見法律化等方面入手。
　　1.審議意見的形成程序。由于法律沒有作出具體的規(guī)定，因而，各地人大在審議意見形成方面做法各異，差別較大。如安徽省人大常委會(huì)的審議意見，須經(jīng)主任會(huì)議研究，以《審議意見書》的形式發(fā)送“一府兩院”；湖北省黃岡市人大常委會(huì)審議意見的形成要經(jīng)過會(huì)議表決；江蘇省連云港市人大常委會(huì)在會(huì)議結(jié)束前宣讀審議意見，征求全體組成人員的意見，并在此基礎(chǔ)上修改定稿，由常委會(huì)主任簽發(fā)。還有的直接記錄每位組成人員的審議發(fā)言，形成審議意見。形成程序的不規(guī)范，直接影響了審議意見的質(zhì)量和權(quán)威。規(guī)范形成程序，已顯得十分迫切。筆者以為，作為常委會(huì)的集體意見，在形成過程中必須注意以下幾點(diǎn)：
　　第一，會(huì)議前要進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研。要保證審議意見的落實(shí)，要使審議意見得到承辦單位的認(rèn)可和重視，前提是審議意見的質(zhì)量必須得到保證，看問題、提建議必須站得更高，看得更遠(yuǎn)，更加切合實(shí)際。而要做到這些，搞好會(huì)前調(diào)查是基礎(chǔ)。要深入實(shí)際、深入群眾，既聽匯報(bào)，又看現(xiàn)場(chǎng)；既看好的，又看差的，力求撲下身子，下馬看花，摸清實(shí)情，對(duì)審議事項(xiàng)有全面透徹的了解。要根據(jù)掌握的資料，運(yùn)用多種方式，認(rèn)真進(jìn)行討論、研究，以求看準(zhǔn)問題，找對(duì)癥結(jié)，為會(huì)議審議做好充分準(zhǔn)備。
　　第二，努力提高審議發(fā)言的質(zhì)量。作為一種集體意見，必須要充分集中全體組成人員發(fā)言的精華，才能具有代表性。要注重增強(qiáng)組成人員的責(zé)任感，通過超前思考、擬寫提綱等措施，努力提高發(fā)言質(zhì)量；要積極營(yíng)造寬松、活躍的審議氛圍，讓組成人員能夠暢所欲言，充分發(fā)表自己的見解和意見，真正把議題審深議透；要安排“一府兩院”負(fù)責(zé)人列席會(huì)議，聽取意見，回答詢問，避免組成人員“自彈自唱”，影響審議積極性；會(huì)議工作人員要認(rèn)真記錄整理，盡可能集思廣益，把組成人員的正確意見吸納進(jìn)去，把會(huì)議發(fā)言的亮點(diǎn)、主旨集中起來。
　　
　　 第三，審議意見初稿形成后要認(rèn)真征求組成人員的意見。為了充分發(fā)揚(yáng)民主，審議意見初步形成后，還應(yīng)在常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行宣讀，進(jìn)一步征求組成人員的意見，防止遺漏重要發(fā)言，或者以偏概全，有違發(fā)言者的本意。審議意見只有得到組成人員的認(rèn)可，其集體性才能名副其實(shí)。
　　第四，會(huì)后授權(quán)主任會(huì)議研究、定稿。由于常委會(huì)會(huì)議時(shí)間較短，形成的初步意見往往不夠全面、準(zhǔn)確，因此，在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束后，應(yīng)根據(jù)組成人員的意見，對(duì)審議意見進(jìn)一步修改完善，并召開主任會(huì)議，認(rèn)真進(jìn)行研究和把關(guān)，力求所有意見都能表達(dá)準(zhǔn)確，符合實(shí)際，特別是改進(jìn)意見要具有可操作性，以利于有關(guān)部門的辦理和落實(shí)。
　　 2.審議意見的督辦。審議是手段，落實(shí)才是目的。審議意見提出后，只有得到辦理和落實(shí)，才能促進(jìn)工作，才能達(dá)到人大常委會(huì)審議“一府兩院”工作的目的。要抓好審議意見的督辦，需要抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：
　　第一，審議意見要及時(shí)交辦。審議意見不同于決定和決議，一般具有較強(qiáng)的時(shí)效性。如果不能及時(shí)交辦，其成效就可能受到影響。會(huì)議之后，有關(guān)工作機(jī)構(gòu)要抓緊整理，及早交辦，確保審議意見及時(shí)落實(shí)，防止延誤時(shí)間，甚至變成“馬后炮”，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　第二，落實(shí)情況要定期反饋。審議意見落實(shí)不力問題在很多地方都存在，其中一個(gè)重要原因就是一交了之，對(duì)是否落實(shí)、效果如何不再追究。近年來，有些地方人大建立了審議意見落實(shí)反饋制度，收到了較好的實(shí)效。這種制度要求承辦單位對(duì)審議意見落實(shí)情況，必須在規(guī)定期限內(nèi)予以報(bào)告；人大常委會(huì)對(duì)落實(shí)情況不滿意的，還可提出進(jìn)一步督辦意見，最終促使審議意見落實(shí)。還有的地方，在年終時(shí)對(duì)各次常委會(huì)審議意見落實(shí)情況集中進(jìn)行“回頭望”，落實(shí)不力的進(jìn)一步督促辦理。這些措施，都對(duì)審議意見落實(shí)起到了積極的作用，值得借鑒和推廣。
　　第三，要適時(shí)組織跟蹤督查。跟蹤督查是保證落實(shí)效果的一項(xiàng)有效措施。要針對(duì)落實(shí)過程中存在的問題，及時(shí)組織人員進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，提出督辦意見。對(duì)敷衍應(yīng)付、落實(shí)不力的，還可運(yùn)用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，促其落實(shí)辦理，直至問題解決，以切實(shí)維護(hù)審議意見的嚴(yán)肅性和常委會(huì)監(jiān)督的權(quán)威性。
　　3.關(guān)于審議意見的法律化、規(guī)范化。隨著人民代表大會(huì)制度的發(fā)展和完善，審議意見法律化、規(guī)范化的問題已顯得越來越迫切。同時(shí)，各地人大對(duì)審議意見的探討和研究已經(jīng)比較深入，對(duì)審議意見的理解和把握也逐步到位，并且積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而，通過立法手段對(duì)審議意見加以確認(rèn)和規(guī)范的條件已經(jīng)具備。總體上講，可分為三個(gè)層次：
　　第一是法律層次上的規(guī)范?？稍诂F(xiàn)行的《地方組織法》或正在制定的《監(jiān)督法》中，明確審議意見作為一種獨(dú)立的法律形態(tài)的地位，對(duì)審議意見的一些基本方面，如性質(zhì)、地位、效力、形成程序、辦理落實(shí)等作出規(guī)定，使審議意見的運(yùn)用具備基本的法律依據(jù)。
　　第二是法規(guī)層次上的規(guī)范。由省級(jí)人大和有立法權(quán)的市級(jí)人大依據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化審議意見的相關(guān)規(guī)定，使審議意見的辦理、落實(shí)具有更實(shí)際的法規(guī)依據(jù)。
　　第三是制度層次上的規(guī)范。由各地人大常委會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)，在常委會(huì)議事規(guī)則等相關(guān)制度中作出規(guī)定，實(shí)現(xiàn)審議意見在本地區(qū)的規(guī)范化和制度化，從而使審議意見真正擺脫沒有法律依據(jù)和制度保障的尷尬境地，并在地方人大工作中發(fā)揮更為廣泛和重要的作用。
　?。ㄗ髡邌挝唬航K省灌南縣人大常委會(huì)）