建立什么樣的程序和機制

　　在現(xiàn)行體制下，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，設(shè)定和完善民主、科學(xué)、有效的地方人大決定程序，賦予法律的原則規(guī)定以生命形式，并保障其切實有效地運行，不僅是落實地方人大決定權(quán)的一項基礎(chǔ)性工作，也是推進人大工作和民主法制建設(shè)的一個重要課題。
　　
　　一、地方人大決定重大事項程序的內(nèi)容和形式
　　
　　20世紀(jì)90年代中后期，地方人大開始對行使決定權(quán)問題進行探索，但往往把人大決定權(quán)的理據(jù)性和系統(tǒng)性、發(fā)展性割裂開來，總是在體制上尋找解決的途徑，而體制問題又不是在現(xiàn)實的政治環(huán)境中所能解決的，這樣就使行使決定權(quán)的探索陷入了兩難的境地。因此，有必要根據(jù)人大決定權(quán)的特性，重新審視重大事項決定程序并加以改造，使之在內(nèi)容上具有實質(zhì)性，在方式、方法上具有可操作性。建議根據(jù)憲法、法律的規(guī)定和精神原則，設(shè)定和完善以下程序：
　?。ㄒ唬┲卮笫马椀慕缍ǔ绦?。何為重大事項，是地方人大在行使決定權(quán)中遇到的第一個問題。在地方人大討論、決定重大事項的立法或規(guī)定中，一般把重大事項分為三類：第一類是法律明確規(guī)定由人大決定的事項。第二類是原則規(guī)定的重大事項，人大常委會可以討論提出意見、建議，必要時也可以作出決議、決定。第三類是應(yīng)當(dāng)向人大常委會報告，征求意見后，分別按照審批權(quán)限報請批準(zhǔn)的重大事項。在這三類事項中，第一類是議而必決的事項，法律有明文規(guī)定，在實際工作中也執(zhí)行得比較好。第三類是議而不決的事項，可以通過設(shè)定備案程序保障權(quán)力的行使。第二類是議而可決的事項，權(quán)力界限比較模糊，實際工作中很難把握。地方組織法第五十九條第四項所規(guī)定的縣級以上地方各級人民政府有管理本行政區(qū)域內(nèi)14項行政工作的職權(quán)，其內(nèi)涵與該法律的第四十四條第四項人大常委會討論、決定9個方面工作的重大事項的規(guī)定基本一致。如何處理好國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)決定權(quán)與決策權(quán)范圍上的交叉、重疊和沖突，是人大工作的一個難點。我們認(rèn)為，可以換一個思路，在現(xiàn)行體制下，通過設(shè)定界定程序解決這一問題?？梢酝ㄟ^主任會議（或一定數(shù)量的常委會組成人員、人大代表）行使動議權(quán)，在常委會會議上對有關(guān)事項是否屬于“重大事項”進行聽證和表決。通過民主、科學(xué)和客觀的法定程序，一方面可以解決原則性規(guī)定難以落實的問題，另一方面可以適應(yīng)形勢的變化，避免在地方法規(guī)或規(guī)定中機械列舉重大事項因情況發(fā)生變化而難以操作的現(xiàn)象，使人大代表和群眾意志得以確立，從而保障界定“重大事項”的權(quán)威性。
　?。ǘ┳h案確定程序。從目前的實際工作看，地方人大對議案的提出和處理缺少程序約束，有的僅僅讓秘書處（或議案審查小組）審議處理代表或委員提出的議案，代表大會討論決定重大事項徒具形式，存在代表或常委會委員提出的重大事項議案難以進入人代會和常委會會議議程的現(xiàn)象，挫傷了代表和委員參政議政的積極性。因此要設(shè)定科學(xué)民主的程序，保障人大代表提議案權(quán)的實現(xiàn)。總的思路應(yīng)該是根據(jù)法律的規(guī)定，按照“議案必須審議，提給誰的議案就應(yīng)當(dāng)由誰審議”的原則來設(shè)定議案的確定程序，逐步完善人代會和人大常委會兩個層面上的決策機制：
　　一是在人代會層面上，代表依法提出的議案，經(jīng)議案審查委員會初審后，向大會臨時黨組匯報，并向主席團作出報告，由主席團決定某一項或某幾項議案列入大會議程，交全體代表討論。議案審查委員會在匯總代表討論意見后再向主席團報告，由主席團決定是否提交大會表決。議案經(jīng)表決后通過實施決議，交政府辦理。在這一程序鏈中，不僅議案審查委員會的設(shè)立是必要的，而且其成員必須具有廣泛性和代表性，且僅具有初審權(quán)。主席團的決定必須以充分討論為前提，代表聯(lián)名提出的議案必須全部印發(fā)會議代表，通過這樣的程序設(shè)定，防止和避免人代會權(quán)力的下移和沉淀。
　　二是在人大常委會層面上，現(xiàn)行做法一般由“一府兩院”向常委會提出需要決定的重大事項，或者由常委會主任會議提出需要由常委會決定的重大事項，由常委會組成人員根據(jù)法律規(guī)定聯(lián)名提出的重大事項在實際工作中很難獲得通過，特別是一些質(zhì)詢案一般很難進入常委會會議議程。法律規(guī)定，常委會組成人員提出議案由主任會議決定是否提交常委會審議決定，但對主任會議依據(jù)何種程序作出是否提交的決定未作規(guī)定，需要進一步探索。
　　（三）民主審議程序。地方人大及其常委會所審議的重大事項是各種利益表達和聚合的過程，出現(xiàn)不同意見是正常的。為了不使審議走過場，可以在人代會和常委會議事規(guī)則中引入辯論制度。鑒于人代會人數(shù)多，大會辯論有一定困難，可以建立專題審議制度，在專題審議中引入辯論程序。需要大會決定的事項，在專題審議會上公開辯論，并將辯論的內(nèi)容、過程和結(jié)果通過一定形式如大會簡報告知每個代表，讓代表們對需要由他們投票表決的事項有充分的了解。常委會人數(shù)少，開會次數(shù)多，引入辯論程序是不會有困難的。要善于讓認(rèn)識上的不完全統(tǒng)一通過辯論走向統(tǒng)一，使決議決定建立在科學(xué)民主的基礎(chǔ)上。這是一個民主的過程，也是政治文明的體現(xiàn)。
　　（四）表決和公告程序。地方人大及其常委會審議決定重大事項，理應(yīng)產(chǎn)生有約束力的決議決定，以鞏固會議的權(quán)威性和剛性，而不能僅僅提幾條原則性的建議，不應(yīng)議而不決，審而無果。在充分發(fā)言的基礎(chǔ)上形成的決議決定草案按多數(shù)決定原則表決通過后應(yīng)該向社會公布，接受廣大群眾和社會輿論的監(jiān)督和評判。
　　人大決定權(quán)的行使處在發(fā)展的過程中，上述決定程序是地方人大行使決定權(quán)必不可少而又需要不斷完善和創(chuàng)新的。但有一點需要注意，就是在設(shè)定和完善決定程序時，要保持程序的完整性、連貫性和協(xié)調(diào)性，強化其定向展開功能，松散的、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦虮旧砭筒皇浅绦?，是沒有實際應(yīng)用價值的。
　　
　　二、地方人大運行重大事項決定程序的保障機制
　　
　　徒法不足以自行。人大決定程序如果沒有良好的外部環(huán)境和外部力量的推動是難以有效運行的，必須建立和完善保障機制。
　　（一）建立橫向協(xié)調(diào)機制。關(guān)鍵是要處理好人大與黨委、人大與政府的關(guān)系。在人大與黨委的關(guān)系上，黨和國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大行使國家決策權(quán)的關(guān)系在理論上是清楚的，人大行使決定權(quán)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。有的同志試圖對黨決定方針、政策和人大對國家事務(wù)行使決定權(quán)的范圍進行劃分，其實這種劃分無論多么詳盡具體，在實踐中仍然是難以行得通的。建議建立黨委定期研究人大工作的制度，使人大真正成為黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”中的一方，為黨的主張上升為國家意志搭建一條具體銜接的通道。在協(xié)調(diào)人大與政府的關(guān)系方面，可以仿照黨政聯(lián)席會議的模式，建立人大常委會領(lǐng)導(dǎo)與政府領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)席會議制度，定期研究本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項。通過聯(lián)席會議了解有關(guān)事項是否在本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性、根本性、長遠性，掌握政府行政管理工作中的重點、難點和熱點問題，協(xié)調(diào)有關(guān)重大事項的具體安排。通過這兩項制度的建立和完善，逐步將黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行這樣一種理論上和法律上的權(quán)力運作機制落到實處。
　?。ǘ┩晟瓶v向聯(lián)動機制。一是對人代會通過的決議、決定，要建立專門委員會審查、人代會決定、常委會監(jiān)督的運行保障機制。人代會對有關(guān)重大事項作出決議決定后，常委會要召開會議，審議通過政府提出的實施方案，包括實施人代會決議、決定的實際內(nèi)容、目標(biāo)、進度和保障措施等，使人代會的決策具體化，能夠得到切實有效的落實。常委會的這個決策過程，是對人代會決策的具體化。二是要建立貫徹人大及其常委會決議、決定的專題會議制度，或者要形成慣例。三是要加強上下級地方人大的工作聯(lián)動。上一級地方人大及其常委會的決議、決定，下級人大及其常委會可以作出實施性決議，保障上一級人大的決議決定在本行政區(qū)域內(nèi)得到有效施行。
　?。ㄈ?gòu)筑跟蹤督查機制。一要規(guī)范有關(guān)保障人大決議決定執(zhí)行的制度，如貫徹情況定期報告制度、反饋制度、跟蹤檢查制度、不作為責(zé)任追究制度等，以及組織專題視察、執(zhí)法檢查等，進一步強化保障人大決議決定執(zhí)行措施的剛性。二要完善制約手段，解決規(guī)避執(zhí)行問題。對執(zhí)行決議不力或不執(zhí)行的，應(yīng)追究責(zé)任，必要時人大可以運用質(zhì)詢、罷免、特定問題調(diào)查等手段，來切實保障權(quán)力機關(guān)決議決定的貫徹實施。三是人大機關(guān)的各種工作機構(gòu)要充分發(fā)揮督辦職能，努力使人大及其常委會重大事項決定權(quán)得到有效實施。此外，還應(yīng)加強人大行使決定權(quán)所要做的基礎(chǔ)性工作，即解決與政府部門的信息不對稱問題。本來，人大與群眾的聯(lián)系最為密切，所掌握的社會信息應(yīng)該最為豐富和準(zhǔn)確，但實際上，人大的信息渠道并不十分暢通，人大及其常委會的信息來源主要是政府部門，人大代表和常委會組成人員雖然對情況比較熟悉，但所掌握的情況比較分散、零碎，需要進行匯總和整合。如果人大不能充分利用自身的資源優(yōu)勢，構(gòu)筑快捷、有效的信息通道，那只能是政府提出什么就討論什么，討論什么就通過什么，通過的決議決定執(zhí)行得如何，也難以作出準(zhǔn)確的判斷。因此，有必要發(fā)揮人大聯(lián)系廣大人民群眾的優(yōu)勢，通過擴大公民的有序政治參與，建立和完善人大聯(lián)系代表的制度、代表聯(lián)系選民的制度，暢通信息渠道，為全面履行職權(quán)打好基礎(chǔ)。
　?。ㄗ髡邌挝唬航K省南通市人大常委會研究室）