為什么行使得不充分

　　近幾年來，地方各級人大常委會依據(jù)憲法和地方組織法賦予的職責(zé)，對依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行了一些積極的探索和努力，討論、決定了一些重大事項(xiàng)。然而，從總體上看，這還是一個較為薄弱的環(huán)節(jié)，多數(shù)地方人大常委會存在對重大事項(xiàng)決定權(quán)行使不充分的現(xiàn)象。一是作出有實(shí)質(zhì)性、強(qiáng)制性的重大事項(xiàng)決議、決定數(shù)量不多。據(jù)有關(guān)報(bào)刊報(bào)道：某省過去10年中，共作出決議、決定141件，而有實(shí)質(zhì)性、強(qiáng)制性的重大事項(xiàng)決議、決定只有5件，占4%。某市（縣級）人大常委會過去5年中共作出決議、決定68件，其中有實(shí)質(zhì)性、強(qiáng)制性的重大事項(xiàng)決議、決定只有3件，占4%。二是作出的重大事項(xiàng)決議、決定質(zhì)量不高，原則性要求多，概念化語氣濃，針對性、可操作性不強(qiáng)。三是“一府兩院”提請人大常委會決定重大事項(xiàng)欠主動，有些本屬人大常委會決定的事項(xiàng)都自己擅自越權(quán)決定了。四是對“一府兩院”貫徹實(shí)施人大及其常委會作出的重大事項(xiàng)決議、決定督查力度不大，沒有把重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使納入法制化、制度化、程序化的軌道，等等。造成地方人大常委會對重大事項(xiàng)決定權(quán)行使不充分的原因是多方面的。以筆者之見，主要有以下幾方面：
　　
　　其一，黨委決策權(quán)與人大決定權(quán)關(guān)系模糊
　　
　　黨對國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)堅(jiān)定不移的原則，而人大對重大事項(xiàng)擁有決定權(quán)也是憲法賦予的權(quán)力。黨委有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，人大有決定權(quán)，這兩種權(quán)力并不矛盾，它們都是以人民的意志和利益為根據(jù)，統(tǒng)一在人民的意志和利益之中。然而，由于我國現(xiàn)行的政治體制以及“黨領(lǐng)導(dǎo)一切，指揮一切”和指導(dǎo)思想上的“一元化”、組織領(lǐng)導(dǎo)上的“一把手”、工作安排上的“一刀切”的觀念和習(xí)慣仍較為普遍，致使人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律地位長期處于虛置狀態(tài)。同時，在我國的政治實(shí)踐中，黨政不分，以黨代政、以黨令政的現(xiàn)象還較為普遍，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就極容易取代人大決定權(quán)。一些本應(yīng)該由人大及其常委會決定的重大事項(xiàng)，卻由同級黨委直接決定，或由黨委、政府共同決定，或由黨委召開四套班子成員會議集體決定，避過了經(jīng)過法定程序?qū)Ⅻh委意圖變成國家意志的過程。
　　
　　其二，政府行政權(quán)侵奪了人大決定權(quán)
　　
　　毛澤東同志曾經(jīng)指出：“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表大會討論，并作出決定?！比欢捎诟畹俟痰摹叭酥巍庇^念作祟以及建國后很長一段時間憲政體制缺陷和社會主義民主、法制遭受踐踏等因素影響，加之，縣級人大常委會1981年才成立，在此之前，縣級政府的運(yùn)作模式一般都是重大事項(xiàng)請示同級黨委決定，并已形成工作習(xí)慣?？h級人大常委會成立后，一些政府組成人員仍習(xí)慣沿用以前的做法，以致常常出現(xiàn)越權(quán)行事的現(xiàn)象。一些長期從事人大工作的同志都有這樣的感慨：從憲法和地方組織法規(guī)定的字面理解，人大及其常委會的決定權(quán)相當(dāng)大，幾乎涵蓋了方方面面，但實(shí)際操作中，卻要受到來自黨委、政府的多種制約，黨委“給不給”、“給什么”、“給多少”，政府“想不想”、“聽不聽”、“做不做”，都在很大程度上制約著人大及其常委會決定權(quán)的行使。
　　
　　其三，法律的原則規(guī)定“模糊”了人大決定權(quán)
　　
　　雖然憲法和地方組織法對地方人大及其常委會討論、決定重大事項(xiàng)有規(guī)定，但對其范圍沒有作出全面的界定和說明，列舉的重大事項(xiàng)也過于原則、籠統(tǒng)，使地方人大常委會難以準(zhǔn)確認(rèn)定、把握和操作，“有法可依、無章可循”。有的地方人大常委會雖然也制定了關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的條例或規(guī)定，但多數(shù)仍比較原則且不夠規(guī)范，使得地方人大對哪些事項(xiàng)屬于重大事項(xiàng)難以把握，而且經(jīng)常造成人大常委會、政府對同一重大事項(xiàng)理解不一的問題，以至于人大常委會的“失職”和政府的“越權(quán)”行為經(jīng)常發(fā)生。同時，有關(guān)法律沒有明確規(guī)定“一府兩院”執(zhí)行人大及其常委會關(guān)于重大事項(xiàng)決定的保障措施以及對不執(zhí)行行為的懲罰條款，使人大及其常委會的決定，只具有理論上的約束力，而沒有實(shí)際的約束力，也影響并挫傷了地方人大常委會組成人員行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的積極性。
　　
　　其四，自身工作乏力閑置了人大決定權(quán)
　　
　　目前，在一部分地方人大常委會中，普遍存在對重大事項(xiàng)決定權(quán)不想用、不敢用、不善于用的問題。突出的現(xiàn)象：一是不能正確處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與自己依法履行職責(zé)的關(guān)系，從而導(dǎo)致人大常委會對屬于本行政區(qū)域里的重大事項(xiàng)很少作出決定的現(xiàn)象發(fā)生。二是擔(dān)心行使了重大事項(xiàng)決定權(quán)會影響與政府的關(guān)系，尤其在一些重大原則問題上，顧慮重重，動作遲緩，往往以“關(guān)系”出發(fā)，摸黨委意圖，觀“一府兩院”反應(yīng)，因而，許多該由人大常委會決定的重大事項(xiàng)也不決定了，明顯是政府及“兩院”越權(quán)決定的事情也不理直氣壯地追究了。三是對如何行使重大事項(xiàng)決定權(quán)也缺乏較為完備的決策及督查機(jī)制，使依法作出的決定失去了嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
　　（作者單位：江蘇省高郵市人大常委會）