從法制政策化到政策法制化

　　教科文衛(wèi)工作涵蓋教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、計(jì)劃生育、廣播電視、新聞出版、文物保護(hù)、檔案等多個(gè)工作領(lǐng)域，作為一個(gè)有機(jī)整體，教科文衛(wèi)事業(yè)是社會(huì)事業(yè)的重要組成部分。近年來(lái)，教科文衛(wèi)領(lǐng)域的立法已取得比較明顯的成效。其中以教育法為基本法的教育法律體系和以科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法為基本法的科技法律體系已經(jīng)基本形成，文化、衛(wèi)生、體育、計(jì)劃生育、文物保護(hù)、檔案等領(lǐng)域都有全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律，廣播電視、新聞出版等意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域也有國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)。但是，站在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的背景下考察教科文衛(wèi)法制建設(shè)，可以感到，政策對(duì)教科文衛(wèi)法制的建設(shè)和發(fā)展還有著較大影響，法制政策化的問(wèn)題在教科文衛(wèi)領(lǐng)域比較突出。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
　　一是與經(jīng)濟(jì)民商立法速度相比較，教科文衛(wèi)立法進(jìn)度明顯落后。目前，全國(guó)人大及其常委會(huì)已經(jīng)制定的法律有220部左右，但屬于教科文衛(wèi)方面的不到30部，不足七分之一；而經(jīng)濟(jì)民商類法律有100部左右，占總立法數(shù)將近一半。從十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃看，本屆人大計(jì)劃立法（含修改）共76部，其中屬于教科文衛(wèi)方面的只有四部，即初級(jí)衛(wèi)生保健法、義務(wù)教育法(修訂)、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法(修訂)和傳染病防治法(修訂)，這意味著本屆之內(nèi)的五年，每年教科文衛(wèi)方面提交到最高立法機(jī)關(guān)審議的法律案還不到一部，且內(nèi)容也只涉及教育、科學(xué)、衛(wèi)生三個(gè)方面的基本法，文化、體育、計(jì)劃生育、廣播電視、新聞出版方面則是空白。
　　二是教科文衛(wèi)法律法規(guī)的用語(yǔ)比較空泛，法律文本的政策烙印比較明顯。法律作為一種行為規(guī)范，可操作性是其用語(yǔ)的最重要特點(diǎn)之一，力求達(dá)到能夠解決法律執(zhí)行過(guò)程中可能遇到的所有問(wèn)題。但是，我國(guó)教科文衛(wèi)法律法規(guī)在這方面存在較明顯的問(wèn)題，用語(yǔ)比較空泛，原則性表述多，可操作性不強(qiáng)，“應(yīng)當(dāng)”、“應(yīng)該”、“可以”、“提倡”等倡導(dǎo)性、模糊性語(yǔ)言很多。如《中華人民共和國(guó)教育法》中“全社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)心和支持教育事業(yè)的發(fā)展”、“全社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重教師”、“教育應(yīng)當(dāng)繼承和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀的歷史文化傳統(tǒng)，吸收人類文明發(fā)展的一切優(yōu)秀成果”等就是這種情況，整部法律共用“應(yīng)當(dāng)”一詞33個(gè)。這種倡導(dǎo)性的、空洞的、口號(hào)式的規(guī)范，并沒(méi)有多少約束力，必然影響法律法規(guī)應(yīng)有的效力，降低法律法規(guī)應(yīng)有的權(quán)威。另外，有的法律規(guī)范使用政治語(yǔ)言，照抄照搬政策文件。1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，1995年3月八屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)教育法》，里面就有不少條文直接引用綱要里的原話。2000年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，2001年九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》，里面就有不少條文直接來(lái)自這個(gè)決定。
　　三是教科文衛(wèi)法律的執(zhí)行對(duì)政策的依賴性較強(qiáng)。一種情況是，靠政策文件推動(dòng)法律執(zhí)行。如1997年1月22日國(guó)家體委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)體育法制建設(shè)的決定》，這個(gè)文件提出，“加強(qiáng)體育法制建設(shè)，提高依法行政、以法治體的水平，已經(jīng)成為當(dāng)前體育戰(zhàn)線的一項(xiàng)緊迫而又艱巨的任務(wù)”。2004年12月19日，教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見(jiàn)》，意見(jiàn)要求，“（各級(jí)教育行政部門(mén)）建立主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓法制工作的責(zé)任制度，定期研究、及時(shí)解決本部門(mén)教育立法、行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督中的重要問(wèn)題。要把依法行政、依法治校的情況作為考核教育行政部門(mén)工作人員、學(xué)校負(fù)責(zé)人工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容”。另一種情況是，以突擊行動(dòng)、專項(xiàng)行動(dòng)、集中整治等運(yùn)動(dòng)方式來(lái)貫徹法律。如教師工資清欠專項(xiàng)行動(dòng)、計(jì)劃生育突擊月、科普宣傳周、文化市場(chǎng)整頓、藥品市場(chǎng)清理，等等，都是典型的通過(guò)政策途徑、以運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)貫徹實(shí)施法律的做法。
　　政策具有時(shí)效性和靈活性等多方面的優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們依靠政策治理國(guó)家，法制政策化是不難理解的現(xiàn)象。但是，法制政策化對(duì)教科文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展是非常不利的：過(guò)于空泛的法律語(yǔ)言和過(guò)多的政策烙印可能使法律文本流于形式，當(dāng)法律“軟”了，變得無(wú)法嚴(yán)格執(zhí)行了，人們可能會(huì)感嘆，“有法不如無(wú)法好”；而依靠政策、依賴運(yùn)動(dòng)等方式來(lái)貫徹執(zhí)行法律，會(huì)使人們相信政策的效能要高于法律的效能，法律可能暫時(shí)得到貫徹執(zhí)行，但是一旦這個(gè)政策被擱置或者被淡忘了，人們對(duì)相關(guān)的法律也就會(huì)自然而然擱置或者淡忘，由此只會(huì)遏止教科文衛(wèi)事業(yè)沿著法治的軌道有序發(fā)展，遏止教科文衛(wèi)法律的成長(zhǎng)，遏止教科文衛(wèi)領(lǐng)域法治氛圍的形成，進(jìn)而遏止我們依法治國(guó)方略的實(shí)施。
　　教科文衛(wèi)領(lǐng)域點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，作為社會(huì)事業(yè)的主體部分，教科文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展與社會(huì)的發(fā)展息息相關(guān)，它的觸角既伸到了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也伸到了意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域；它既影響著經(jīng)濟(jì)生態(tài)的平衡，也影響著政治生態(tài)的平衡；既可以改變?nèi)说陌l(fā)展?fàn)顟B(tài)，也可以改變物的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。教科文衛(wèi)事業(yè)要走上法治軌道，就必須首先做到教科文衛(wèi)法制建設(shè)走上政策法制化軌道，也就是教科文衛(wèi)領(lǐng)域要按照提高黨的執(zhí)政能力的要求，自覺(jué)實(shí)施依法治國(guó)方略，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)嚴(yán)格的立法程序，把黨關(guān)于教科文衛(wèi)工作的方針、政策用準(zhǔn)確、明了的法律語(yǔ)言上升為法律規(guī)范，并堅(jiān)持做到自覺(jué)守法，嚴(yán)格執(zhí)法。
　　首先是要解決好教科文衛(wèi)立法中法律規(guī)范過(guò)“軟”、過(guò)“空”的問(wèn)題。要把當(dāng)前行之有效的教科文衛(wèi)政策細(xì)化、具體化到法律條文中去。如對(duì)教科文衛(wèi)事業(yè)的扶持和保障的問(wèn)題。從總體上看，教科文衛(wèi)事業(yè)是社會(huì)公益事業(yè)，除了某些方面如應(yīng)用技術(shù)開(kāi)發(fā)、營(yíng)利性歌舞場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等以外，其他方面如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、促進(jìn)科技進(jìn)步、文物保護(hù)、計(jì)劃生育等，都需要政府從財(cái)力和政策上予以扶持和保障。全國(guó)人大常委會(huì)制定的現(xiàn)行的教育法、義務(wù)教育法、高等教育法、教師法、科技進(jìn)步法、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法、文物保護(hù)法、體育法等，都有專門(mén)的條款規(guī)定經(jīng)費(fèi)投入或保障條件。但是都比較籠統(tǒng)，很不具體，操作起來(lái)也很不方便，應(yīng)該作出更具體的規(guī)定，以便于操作。再如加強(qiáng)完善教科文衛(wèi)事業(yè)管理問(wèn)題。教科文衛(wèi)事業(yè)很多方面與國(guó)家和民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)、重要的利益相關(guān)，必須成為政府行為和義務(wù)，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育、促進(jìn)科技進(jìn)步；有的領(lǐng)域與人民群眾生命安全和身心健康相關(guān)，必須在嚴(yán)格管理下開(kāi)展，如醫(yī)療藥品、食品及公共衛(wèi)生；有的領(lǐng)域與意識(shí)形態(tài)、社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)，如新聞出版、文化市場(chǎng)等。毫無(wú)疑問(wèn)，這些與企業(yè)作為獨(dú)立的民事主體自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧和政府不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的情況有很大不同。此外，教科文衛(wèi)事業(yè)所實(shí)行的政“事”分開(kāi)，應(yīng)區(qū)別于政企分開(kāi)。許多教科文衛(wèi)事業(yè)單位屬政府舉辦，如學(xué)校、非營(yíng)利醫(yī)院、文藝體育團(tuán)體、出版社等，它們既具有獨(dú)立的法人資格，又必須接受政府作為舉辦者的資助，因此政“事”分開(kāi)，并不排除政府加強(qiáng)監(jiān)督管理的責(zé)任。對(duì)此，法律也應(yīng)作出具體的規(guī)范，以便于依法管理。
　　解決法律規(guī)范過(guò)“軟”、過(guò)“空”的問(wèn)題，法律本身需要細(xì)化是一個(gè)最重要的方面。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)司法解釋，屬于委任性規(guī)范和準(zhǔn)用性規(guī)范的應(yīng)盡快補(bǔ)充完善，司法機(jī)關(guān)處理案件應(yīng)預(yù)先結(jié)合本地實(shí)際細(xì)化某些解釋作為內(nèi)部紀(jì)律制度，約束司法人員個(gè)人的隨意性行為。
　　其次是要加強(qiáng)法制宣傳工作。教科文衛(wèi)工作盡管與人民群眾的生活密切相關(guān)，但是教科文衛(wèi)法律的宣傳工作基本沒(méi)有跟上，人民群眾對(duì)有些法律還非常陌生，甚至有些領(lǐng)導(dǎo)都還很不熟悉。造成這一問(wèn)題的主要原因是，歷來(lái)我們的普法工作過(guò)于依靠行政部門(mén)出政策、搞運(yùn)動(dòng)，而沒(méi)有把普法工作自覺(jué)融于執(zhí)法、守法與司法之中去。加強(qiáng)普法工作，為科教興國(guó)創(chuàng)造良好環(huán)境，要把對(duì)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、宣傳、普及作為全面依法治理的基礎(chǔ)性工作，按照普法規(guī)劃有組織、有步驟、有重點(diǎn)地開(kāi)展。教科文衛(wèi)行政部門(mén)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員，要帶頭學(xué)法，掌握基本的法律知識(shí)，熟悉法律規(guī)定。學(xué)法普法要形成制度，要面向社會(huì)，采取多種形式宣傳教科文衛(wèi)法律，促進(jìn)形成知法、守法、依法履行職責(zé)和規(guī)范行為的社會(huì)氛圍，為全面實(shí)施科教興國(guó)奠定基礎(chǔ)。
　　再次，各級(jí)人大要加強(qiáng)對(duì)教科文衛(wèi)法律貫徹執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督工作。人大對(duì)教科文衛(wèi)法律貫徹執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督，是教科文衛(wèi)法制建設(shè)的重要保障，是推動(dòng)教科文衛(wèi)事業(yè)改革與發(fā)展的動(dòng)力。因此，人大執(zhí)法檢查和監(jiān)督工作要結(jié)合教科文衛(wèi)工作的實(shí)際進(jìn)行，不可走過(guò)場(chǎng)、搞形式。教科文衛(wèi)法律作為社會(huì)事業(yè)法律，檢查中要結(jié)合法律精神，重點(diǎn)檢查法律的宣傳貫徹情況和社會(huì)對(duì)法律的認(rèn)知程度，要檢查該項(xiàng)工作在政府工作中所處的地位以及經(jīng)費(fèi)保障情況，要檢查法律貫徹實(shí)施給人民群眾生活帶來(lái)了什么樣的實(shí)惠，要檢查法律在貫徹實(shí)施過(guò)程中遇到的主要障礙是什么，并要查找原因，找出解決問(wèn)題的初步辦法。同時(shí)也要在檢查中發(fā)現(xiàn)法律本身存在的問(wèn)題，并及時(shí)向相關(guān)立法機(jī)關(guān)提出修訂意見(jiàn)和建議，以使法律得到完善。
　?。ㄗ髡邌挝唬汉鲜≡狸?yáng)市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)）