基層人大工作與政治文明建設(shè)大家談（十八）

　　邰恒智：應(yīng)進一步加強代表工作和人大常委會制度建設(shè)嘉峪關(guān)市人大常委會副主任、黨組副書記邰恒智撰文說，各級人大及其常委會要按照黨中央九號文件的要求，把發(fā)揮人大代表作用、加強人大常委會制度建設(shè)作為今后一個時期人大工作的重點。第一，改進代表工作。一是要完善代表活動制度。這些制度包括代表小組活動制度、代表列席常委會會議制度、代表參加常委會視察檢查和調(diào)研制度、代表接訪制度、代表聯(lián)系選民制度、代表評議“一府兩院”工作制度、代表公示制度等。二是在代表中開展“五個一活動”，即每位代表每季度至少參加一次代表小組集體活動，每年至少回原選區(qū)走訪選民一次，每年至少參加一次評議活動或?qū)ｎ}視察調(diào)研活動，每年至少提出一條建議、批評和意見，每年至少為選民辦一件實事。三是要完善常委會聯(lián)系代表制度。推行常委會組成人員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系選民的制度。四是人大常委會要為代表活動提供組織保障，為代表知情知政提供信息保障，為代表依法執(zhí)行職務(wù)提供時間和經(jīng)費保證，為提高代表素質(zhì)和履職能力提供培訓保障，促使其更好地行使代表職權(quán)。五是要圍繞“提出議案、建議有質(zhì)量，辦理議案、建議有實效”的目標，采取措施，提高代表議案、建議提出及辦理的質(zhì)量。六是優(yōu)化代表隊伍結(jié)構(gòu)，確保充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用。在換屆選舉中，要認真做好代表候選人的推薦工作，既要注重候選人的代表性、廣泛性，又要考慮候選人的先進性，力求使代表結(jié)構(gòu)達到“三個優(yōu)化”（職業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、知識結(jié)構(gòu)多元化、年齡結(jié)構(gòu)梯次化）。第二，加強人大及其常委會制度建設(shè)。人大及其常委會要以憲法和法律為依據(jù)，以與時俱進的精神，進一步完善人大及其常委會的組織制度、運行機制、議事程序和工作規(guī)則。一是從制度上保證和加強黨對人大工作的領(lǐng)導。堅持重要工作和重大問題向黨委請示匯報制度，確保黨委的重大決策和主張，通過法定程序變成國家意志。人大代表、常委會組成人員和常委會機關(guān)工作人員中的中共黨員，要牢固樹立黨的觀念、大局觀念、群眾觀念、法制觀念，以自己的模范行動，同黨外同志一道，做好人大各項工作，保證黨的路線方針政策的貫徹落實。二是進一步完善黨委、人大、政府重大決策的規(guī)則和程序，支持人大依法決定重大問題。黨委每年選擇一些重大問題，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過人大作出決定。人大在行使重大問題決定權(quán)時，要把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，選擇人民群眾關(guān)心的重大問題，通過法定程序適時作出決定，由政府組織實施。三是人大及其常委會要把對“一府兩院”工作的監(jiān)督和支持有機結(jié)合起來，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大局和地方事務(wù)中帶有根本性、長遠性的重大事項，通過聽取工作報告、視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查、述職評議和工作評議等形式，有重點地加強監(jiān)督。要尊重“一府兩院”的職權(quán)，堅持依法監(jiān)督、集體行使職權(quán)、不包辦代替等原則，克服形式主義，在提高監(jiān)督實效上下工夫。人大及其常委會在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，要以書面形式報告黨委和有關(guān)部門，作為干部考核和工作考核的依據(jù)?！耙桓畠稍骸币杂X接受人大的監(jiān)督。完善選舉任免程序，依法做好選舉任免工作。堅持黨管干部的原則，嚴格按照法律的有關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)黨內(nèi)工作程序和人大及其常委會法定程序的有機結(jié)合。進一步加強、改進執(zhí)法檢查、述職評議和工作評議工作，切實增強執(zhí)法檢查和評議工作的效果。四是加強人大常委會機關(guān)建設(shè)。要按照政治堅定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實高效、作風過硬、團結(jié)協(xié)作、勤政廉潔的要求，加強人大常委會工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)的思想、組織、作風建設(shè)。五是加強人大常委會與“一府兩院”的工作協(xié)調(diào)，建立和完善聯(lián)系會議制度，經(jīng)?；ネㄇ闆r，推動工作。
　　田昌業(yè)、王文明：代表學習培訓制度要突出特性張掖市人大常委會副秘書長田昌業(yè)、代工委副主任王文明撰文說，建立系統(tǒng)的代表學習培訓制度要注意突出特性。一是要注意突出長效性。將代表培訓確立為一項制度就必然要求代表培訓具有長期性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。人大代表實行的是任期制，換屆時總有一部分老代表卸任，一部分新代表當選。代表新老交替過程也正是代表培訓工作實施強化的過程。培訓制度的長效性要求，必須改變培訓工作跟不上形勢需要的狀況，建立經(jīng)常性、連續(xù)性的培訓機制。代表在當選過程中就應(yīng)結(jié)合參選活動掌握人大代表有關(guān)知識，邊學習、邊實踐。當選后，應(yīng)及時安排全面、系統(tǒng)的培訓，使代表盡快實現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)變。二是注意突出階段性。為適應(yīng)人大代表在每屆任期內(nèi)履職規(guī)律的要求，代表培訓應(yīng)是全面展開、循序漸進、逐步深入的過程，具有明顯的階段性特點。對換屆后剛剛?cè)温毜拇?，?yīng)著重在憲法學、議會政治學、民主法制理論和人大制度基本知識的學習掌握上安排培訓，以增強代表的代表意識和責任感、使命感。經(jīng)過一段時間的代表工作實踐后，代表培訓應(yīng)放在掌握人大工作規(guī)則、程序及人大專門知識上，注重提高代表的履職能力。隨著代表對人大制度和人大工作專門知識的系統(tǒng)掌握，培訓應(yīng)抓住重點，進行專題培訓，主要是圍繞黨和政府中心工作，結(jié)合本行政區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和人民群眾反映強烈的熱點問題進行學習培訓，為更好地發(fā)揮代表作用創(chuàng)造條件。三是注意突出方式的多樣性。代表培訓作為一項制度既要將成熟有效的培訓方式固定下來，形成制度，同時也要根據(jù)形勢發(fā)展的需要，建立靈活多樣的培訓機制，使代表培訓井然有序，充滿生機與活力。培訓方式的多樣性要求，代表的培訓，應(yīng)將全面培訓與重點培訓相結(jié)合、常規(guī)培訓與應(yīng)急培訓相結(jié)合。全面培訓是培訓內(nèi)容上要全面、完整，涉及代表履職所需知識的方方面面，培訓對象是全體代表的整體性培訓；重點培訓是針對代表履職的階段性要求，突出重點內(nèi)容和對象，比如針對基層的和文化程度相對較低的代表進行重點培訓。常規(guī)培訓是按照既定的制度和安排進行的經(jīng)常性培訓。應(yīng)急培訓是針對代表履職、開展活動時不同內(nèi)容、不同形式、不同要求、不同時段進行的具有實用、應(yīng)對當前工作的臨時性培訓，比如，為開展好專題視察，在視察前專門對代表進行相關(guān)知識的培訓，等等。為達到建立培訓制度的目的，文章建議：（1）制定具有法律效力的代表學習培訓制度規(guī)范，明確規(guī)定組織對代表的學習培訓是人大常委會的一項重要職責，代表參加系統(tǒng)的學習培訓是其義不容辭的義務(wù)，同時要具體規(guī)定代表學習培訓的時間量、內(nèi)容、形式、手段、承辦部門及經(jīng)費等物質(zhì)保障條件，從制度上保證代表學習培訓經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化。（2）制訂一系列的學習培訓方案。通過總結(jié)經(jīng)驗和嘗試各種學習培訓方式，針對不同的培訓對象、不同的培訓規(guī)模、不同的時段，制訂和準備不同的培訓方案，以確保代表培訓制度能適應(yīng)不同類型培訓班的需要。（3）編寫一整套代表學習培訓的教材。要以憲法、人民代表大會制度、國家機構(gòu)的組織和形式等基本知識為基礎(chǔ)，以各項工作報告的審議、計劃和預算的審查、代表議案和建議意見的提出和處理、選舉的任務(wù)和程序、代表職責等專門知識為主要內(nèi)容，組織人員編寫人大代表任職讀本、人大代表履職讀本、人大代表專題學習輔導材料等專項教材，以適應(yīng)不同階段代表學習培訓的需求。（4）注重培訓隊伍和培訓手段建設(shè)。在現(xiàn)有的客觀條件下，在培訓隊伍的建設(shè)上，需要采取內(nèi)外結(jié)合、專兼結(jié)合等方式，多方聯(lián)系、反復篩選，建立一支由具有豐富理論知識和實踐經(jīng)驗、從事專業(yè)性研究的人大工作者、經(jīng)濟工作部門負責人、黨校等院校教員組成的培訓隊伍。在培訓手段建設(shè)上，要利用現(xiàn)代科技手段，逐步完善代表培訓設(shè)施建設(shè)，開展全方位的代表培訓。比如，可利用多媒體進行生動有效的課堂教學；可以借助全國人大衛(wèi)星遠程傳輸系統(tǒng)建立人大的遠程教學網(wǎng)，因時因地開展代表培訓學習；在人大網(wǎng)站設(shè)立代表網(wǎng)上課堂，為代表參加網(wǎng)上培訓學習創(chuàng)造條件。
　　
　　扎西熱布旦：加強規(guī)范性文件的審查備案對建設(shè)法治政府具有重要作用碌曲縣人大常委會主任扎西熱布旦撰文說，人大常委會加強對同級政府規(guī)范性文件的審查備案工作，對于促進政府依法行政和規(guī)范其行政行為進而建設(shè)法治政府，具有極其重要的作用。一是能及時把可能發(fā)生的不規(guī)范行政行為制止在規(guī)范性文件出臺之前，有效地避免可能發(fā)生的“瞎折騰”和“無為”現(xiàn)象，從源頭上杜絕行政資源的浪費，建設(shè)法治政府。二是為規(guī)范性文件提供了法律依據(jù)和民意基礎(chǔ)。行政部門制定的規(guī)范性文件集中體現(xiàn)了政府及其部門的智慧，雖經(jīng)政府班子集體討論通過，但更多地體現(xiàn)了政府及其部門單方面的“意志”和“才智”。作為民意代表機關(guān)的人大及其常委會，通過對規(guī)范性文件的審查和備案，可以將民意反映給政府部門，充實到規(guī)范性文件中，更多地反映民意，為規(guī)范性文件的實施奠定基礎(chǔ)。
　　尚小正：會前公布議題是提高審議質(zhì)量的創(chuàng)新之舉據(jù)報道，從2006年起，安徽省人大常委會將實行審議監(jiān)督信息公布制度，在每次召開常委會會議聽取審議“一府兩院”有關(guān)工作報告時，通過網(wǎng)站等途徑征求省人大代表和人民群眾的意見，并將收集到的意見印發(fā)常委會會議。日前，他們已公布了2006年人大常委會審議的主要議題。浙江省溫嶺市石塘鎮(zhèn)人大尚小正撰文認為， 人大常委會聽取和審議“一府兩院”有關(guān)工作報告是人民代表大會閉會期間人大行使職權(quán)的主要形式。安徽省人大常委會實行審議監(jiān)督信息公布制度，是切實履行人大監(jiān)督職權(quán)、提高工作實效的一項創(chuàng)新之舉，值得推廣。人大的一項主要工作就是行使監(jiān)督權(quán)，而監(jiān)督權(quán)是集體行使的，即通過會議的形式來行使。因此，提高人大常委會會議的審議質(zhì)量，顯得尤為重要。通過各種途徑，事前把審議議題公布于眾，廣而告知，對提高審議質(zhì)量將起到不可低估的作用。一是時間充分。全年主要議題公布于眾，使所有人大代表和人民群眾都了解，讓他們有足夠的時間參與、關(guān)心、支持、配合人大常委會提前做好審議工作，提出意見和建議，為審議打?qū)嵒A(chǔ)。二是發(fā)揚民主。公布議題，引起人們的關(guān)注和關(guān)心，讓人們發(fā)表各自的見解，有利于擴大民主程度，調(diào)動人民當家作主的積極性，進一步擴大人大在社會上的影響。三是有的放矢。通過廣開渠道聽民聲，將收集到的意見和建議篩選、整理后，提交給會議，以保證審議發(fā)言有的放矢，使人大常委會作出的審議意見更加務(wù)實嚴謹、重點突出、切合實際，審議結(jié)果更加符合人民群眾的意愿。“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發(fā)達的不竭動力。”作為人大及其常委會只有在法律范圍內(nèi)不斷創(chuàng)新，才能不斷提高工作質(zhì)量和效果，才能使人大工作進一步規(guī)范、完善和改進，才能開創(chuàng)人大工作的新局面。
　　齊耀增：強化制度建設(shè)的幾點做法河北省邢臺市人大常委會主任齊耀增撰文說，加強人大常委會制度建設(shè)，是人大及其常委會依法履行職責、發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)越性的重要保證，也是黨中央九號文件確定的當前人大工作的重點之一。邢臺市人大常委會把制度建設(shè)作為自身建設(shè)的重中之重，共制定修訂了常委會有關(guān)制度16項、常委會機關(guān)工作制度24項，促進了常委會職權(quán)行使的科學化、規(guī)范化和民主化，提高了常委會的議政質(zhì)量和效果。其主要做法如下：（一）界定和規(guī)范常委會的職能職權(quán)范圍，不斷提高行使職權(quán)的科學化、民主化水平?，F(xiàn)行的《邢臺市人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》是1993年制定的，在議事范圍、程序等方面的規(guī)定已遠遠不能適應(yīng)實踐的需要。邢臺市人大常委會在總結(jié)原議事規(guī)則實施情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)變化了的形勢，依照有關(guān)法律法規(guī)，對該規(guī)則的內(nèi)容進行了修訂，增加了議事范圍一章，對常委會議定事項范圍作出了界定，并增加和規(guī)范了本級人大選舉的上一級人大個別代表的罷免程序、質(zhì)詢案的答復、常委會組成人員半數(shù)以上對工作報告不滿意的處置措施、報告機關(guān)對常委會責成辦理的事項拖延不辦或常委會組成人員半數(shù)以上對辦理結(jié)果不滿意的處置措施、邀請公民旁聽、重大議題實行分組審議等內(nèi)容。為使常委會更有效地依法集體行使職權(quán)，還制定了常委會組成人員守則，從責任意識、素質(zhì)能力、履職行為、遵紀守法等四個方面，對常委會組成人員的行為進行了規(guī)范。從制度上，既確保了常委會在行使職權(quán)過程中充分發(fā)揮民主、依法集體行使職權(quán)，又強化了人大常委會的法定職能，促進了常委會決策的科學化、規(guī)范化，增強了國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威性。（二）完善常委會權(quán)力運行運作的途徑和方式，不斷提高行使職權(quán)的制度化和規(guī)范化水平。制定了討論決定重大事項辦法、重大事項和重要案件報告辦法、對被提請任命人員進行法律考試的暫行辦法、規(guī)范性文件備案和審查辦法、議定事項落實和反饋辦法、交辦督辦信訪事項辦法、加強本級預算審查監(jiān)督的決定和代表建議、批評、意見的提出與辦理辦法等等，有效地規(guī)范了常委會各項工作的程序，促進了常委會科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。（三）加強常委會機關(guān)工作制度建設(shè)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。對過去制定的各種規(guī)章制度進行了清理，本著既符合本機關(guān)的實際又具有操作性、既劃清權(quán)限明確職責又便于監(jiān)督檢查的原則，對機關(guān)各方面的工作制度重新進行了制定和修訂，經(jīng)過三上三下征求意見和主任會議討論審定，最后形成了6類24項工作制度。這些制度涵蓋了學習、思想政治工作、工作人員廉潔自律、公文處理、常委會和主任會議服務(wù)、辦理人民群眾來信來訪、老干部管理服務(wù)、后勤保障等機關(guān)工作的各個方面。為保證制度的落實，先后開展了一系列教育整頓活動，機關(guān)干部職工按制度辦事的自覺性明顯增強，服務(wù)水平和質(zhì)量得到提高。
　　馬萬祥：人大代表培訓要“三?！蔽覈骷壢舜蟠硎菄覚?quán)力機關(guān)的組成人員和行為主體。人大代表履行職責的水平高低、作用大小，都將直接影響人民代表大會制度優(yōu)越性的發(fā)揮。根據(jù)我國各級人大代表履職能力的現(xiàn)狀，建立適應(yīng)新形勢下人大工作的代表系統(tǒng)培訓制度，已成為目前堅持和完善人民代表大會制度的一項戰(zhàn)略性舉措，成為人民代表大會制度的基礎(chǔ)性工作。為此，山東省濰坊市奎文區(qū)人大常委會研究室馬萬祥撰文提出人大代表“三?！保▽Ｓ颉I(yè)、專題）培訓模式。專域，即針對領(lǐng)域和地域特點，對代表進行系統(tǒng)培訓：一是指應(yīng)根據(jù)代表的不同級別由不同級別的培訓機構(gòu)分門別類培訓；二是指根據(jù)代表所在地域的不同，由所在區(qū)域的人大培訓機構(gòu)進行系統(tǒng)培訓，這主要是指省級以下人大代表。我國的人大機構(gòu)共分為五級：全國人大；省、自治區(qū)、直轄市人大；設(shè)區(qū)的市、自治州人大；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人大；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大。人大代表也相應(yīng)的分為五級，其中全國人大代表是國家最高權(quán)力機關(guān)的組成人員，地方各級人大代表分別是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的組成人員。各級人大代表所屬代表領(lǐng)域的不同，也客觀決定了他們履行職責內(nèi)容并不完全相同。例如，地級市以下代表一般沒有機會參加立法的審議討論。因此，對各級代表的培訓應(yīng)區(qū)別對待，全國人大代表應(yīng)培訓什么內(nèi)容，省級人大代表應(yīng)培訓什么專題，都應(yīng)根據(jù)不同情況和現(xiàn)實需要有所側(cè)重。不同級別的人大代表分別由其所屬人大及其常委會負責培訓，便于組織領(lǐng)導，這樣一級負責一級，形成一個橫向的培訓系統(tǒng)。各級人大代表來自我國不同地區(qū)、不同崗位，不同的知識結(jié)構(gòu)和不同的實踐經(jīng)歷，都會使代表的履職能力在全局問題把握上存在相當?shù)奶嵘臻g。各級人大及其常委會都應(yīng)認識到向人大代表提供履行職責必備知識的可行性和必要性，都有責任通過建立人大代表系統(tǒng)培訓制度，對代表進行系統(tǒng)、科學的履職培訓，形成縱向的培訓系統(tǒng)，使代表提高履職能力，更好地服務(wù)當?shù)厣鐣?。專業(yè)，即針對專業(yè)和行業(yè)特點，對代表進行系統(tǒng)培訓：一是指對代表進行最基本的“專業(yè)”知識培訓，二是指根據(jù)代表不同的行業(yè)領(lǐng)域，進行針對性的專業(yè)培訓?！皩I(yè)”知識培訓即初任學習，主要包括學習憲法和法律的基本知識、人民代表大會制度的基本知識、人民代表大會議事規(guī)則和工作程序的基本知識、國家機構(gòu)的組織和運作及人大代表的地位、作用、職權(quán)義務(wù)的基本知識等。作為一名人大代表，這些都屬于“應(yīng)知應(yīng)會”的知識，是首先應(yīng)當掌握的最基本知識。全國人大代表基礎(chǔ)知識性的培訓，可由各省、自治區(qū)和直轄市人大承擔，而全國人大常委會可利用資源優(yōu)勢重點負責較專業(yè)化的培訓。以此類推，以更好地節(jié)約和利用各級人大的培訓資源。人大代表來自不同的行業(yè)領(lǐng)域，職業(yè)特點、文化程度、知識背景、所在行業(yè)差異和跨度較大，對培訓的需求各不相同。一般情況下，對涉及本行業(yè)的相關(guān)問題，本行業(yè)代表比其他代表更加關(guān)注和了解，我們應(yīng)當充分發(fā)揮代表的這種行業(yè)優(yōu)勢，在充分發(fā)揮代表全局性作用的基礎(chǔ)上，突出培訓重點，實行分類施教，分門別類地對代表進行相關(guān)行業(yè)的專業(yè)培訓，以期發(fā)揮代表在此局部領(lǐng)域的更大作用。例如，一些代表來自農(nóng)村，他們可能對社會主義新農(nóng)村建設(shè)問題就比較關(guān)注，把這些代表及關(guān)注社會主義新農(nóng)村建設(shè)問題的代表集結(jié)起來，由培工委專門組織師資就社會主義新農(nóng)村建設(shè)問題進行培訓，使之更加深入了解和把握問題實質(zhì)，在履職時就能發(fā)揮更大的作用。專題，即根據(jù)現(xiàn)實需要，對代表進行即時專題培訓：一是指根據(jù)代表履職需要進行的履職培訓；二是指結(jié)合形勢發(fā)展需要進行的專題培訓。根據(jù)代表全面履職的需要，對代表組織的應(yīng)用性學習培訓，應(yīng)主要包括學習如何審議“一府兩院”工作報告、審查批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和財政預算、審議人大常委會工作報告、代表議案及建議的提出和處理、如何參加閉會期間的活動等。一名代表要認真履職，就必須掌握這些主要知識，才能履好職、掌好權(quán)。代表專題學習的培訓，主要是指針對代表履職的需要和形勢任務(wù)的發(fā)展，圍繞黨和國家的工作大局和中心任務(wù)，有針對性地組織專題學習培訓。如民主法制與和諧社會建設(shè)、“十一·五”規(guī)劃、節(jié)約型社會、社會主義新農(nóng)村建設(shè)等重大專題的學習輔導報告。隨著形勢的不斷發(fā)展，需要代表掌握的應(yīng)時知識越來越多，代表的一屆任期是五年，其初任學習和履職學習的培訓應(yīng)更多地安排在第一年，而專題學習培訓則應(yīng)貫穿始終。