議會(huì)程序的功能與人大的程序化

　　當(dāng)今世界，大多數(shù)國家都實(shí)行了代議民主。代議民主強(qiáng)調(diào)人民的意志須經(jīng)由“媒介”——議會(huì)來加以表達(dá)。為使這種人民的意志得以具體明確化，以便發(fā)生作用，它須要通過一定的程序加以規(guī)范?？梢哉f，無論何種民主制度，若要保證民眾的意志得以真正表達(dá)，則合理程序的設(shè)置是一個(gè)無法忽視的重點(diǎn)。事實(shí)上，議會(huì)本身即是理智化的一種程序，通過此種方式整理與調(diào)和人民的自然意志并提高國家行為的正確性。本文意在考察議會(huì)程序的功能和特征，以為完善我國人大程序之參考。
　　
　　一、議會(huì)程序的功能
　　
　　議會(huì)民主是基于代議的間接制民主，全體國民通過作為代表的議員行使權(quán)力。但是如何使全體國民的意思與代表的意思相互結(jié)合，卻是另一個(gè)棘手的問題[1] 。人民的意志與代議機(jī)關(guān)的意志在法律上雖不會(huì)但在事實(shí)上可能會(huì)產(chǎn)生不一致的情形。在代議制度下，此項(xiàng)歧異無法避免，但可以通過程序減少此項(xiàng)矛盾的產(chǎn)生——人民的意志僅在法律規(guī)定的程序下加以確認(rèn)時(shí)，才能成為具有法律拘束力的決定。我們可以把議會(huì)程序的功能概括如下：
　　第一，通過理性過濾，議會(huì)程序使決策具備了公正、合理性的基礎(chǔ)。議會(huì)機(jī)關(guān)是合議制，必須通過程序來整合各種紛繁的意見達(dá)到和議的目的。由國會(huì)來為公開意志形成，并于形成程序中對各方利益、立場及看法加以平衡考量以求得最佳結(jié)果[2]。洛克在其《政府論》中主張由人民選出民意代表，由民意代表自己制定法律，將民意變成法律。但為何不將民意的政綱、政策直接化為法律？因?yàn)槊褚獾恼V尚須經(jīng)法律的本質(zhì)——公平、正義、理性和人道主義的過濾后，才能將人民的公意變成法律，然后施行。此即強(qiáng)調(diào)了程序的理性過濾功能：程序的中立性蘊(yùn)涵結(jié)果的正當(dāng)性。議會(huì)程序營造了一種特定的時(shí)空和氣氛，用來保證程序參加者根據(jù)資料和預(yù)定的規(guī)則進(jìn)行直接、充分平等的對話，使各種不同的利益、觀點(diǎn)和方案均得到充分比較和推敲，都能夠得到充分的考慮和斟酌，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化選擇，使決定做得最公正合理[3]。
　　第二，通過政治參與，議會(huì)程序保障了公民基本權(quán)及人性尊嚴(yán)原則。程序不僅是保障議會(huì)結(jié)果正確性、合理性的手段和形式，通過程序的政治參與本身就是目的，即是一種價(jià)值?，F(xiàn)代民主國家強(qiáng)調(diào)法治原則，要求國家的政治活動(dòng)必須依法開展，并賦予人民各種途徑來參與政治活動(dòng)。依照尊重人性尊嚴(yán)的原則及貫徹人民主權(quán)的原理，并基于有關(guān)基本權(quán)憲法上的保障規(guī)定，任何人都應(yīng)受到人格的尊重，對于涉及其利益、地位、責(zé)任或權(quán)利、義務(wù)的決定，均有參與程序以影響決定形成的權(quán)利與地位。從根本意義上說，人的尊嚴(yán)是否得到尊重，關(guān)鍵在于人民能否當(dāng)家作主，在于人民是否得以通過議會(huì)參與到國家決策活動(dòng)中去，并通過議會(huì)選舉程序來控制和監(jiān)督對政府官員的任命。公民通過對議會(huì)程序的參與而使其國家主體地位得以保障，不至于淪為國家政策或其他個(gè)人用以實(shí)現(xiàn)某種外在目的的工具或附庸。換言之，當(dāng)代議會(huì)政治應(yīng)超越“最好的政治就是讓人民吃飽”的傳統(tǒng)觀念，而建立起人民參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)、公民自我決定得以可能、民意與政令得以互通的政治程序。
　　第三，通過對話溝通，議會(huì)程序可以強(qiáng)化民眾的責(zé)任感和認(rèn)同感。公民通過參與，到議會(huì)中釋放自己的觀點(diǎn)，表達(dá)自己的論見，有助于其對議會(huì)決策的服從和確認(rèn)。從心理學(xué)和公共政策的角度而言，曾經(jīng)參與決策過程的人較能接受結(jié)果，也對結(jié)果的執(zhí)行較有責(zé)任感。對社會(huì)民眾參與性主體的尊重，歸根結(jié)底會(huì)喚起社會(huì)民眾對議會(huì)決策的一種認(rèn)同感，以及基于尊重國家法律制度的威信和權(quán)威的責(zé)任感。如果不能從程序上保障民眾的參與權(quán)或弱化、虛化民眾的參與權(quán)，則民眾缺乏表達(dá)言論的渠道，政令與民意之間的裂痕難以彌合，則相對應(yīng)地會(huì)引發(fā)非程序性變革。
　　第四，通過妥協(xié)折中，議會(huì)程序可以消弭或避免社會(huì)沖突。早在19世紀(jì)，約翰·密爾就表示，議會(huì)是公民申訴怨情和表達(dá)意見的場所[4]。 由于議會(huì)議員背景不同，且所代表的利益不盡相同，因此，在制定法律時(shí)，易起沖突。這種沖突是社會(huì)利益多元在議會(huì)中的反映。行政機(jī)關(guān)、選民、利益團(tuán)體對議會(huì)的要求未必相同，甚至可能互相對立。行政機(jī)關(guān)希望議會(huì)對政府的提案不要過分刁難，希望能支持其提案。然而，選民則可能有不同的需求，而希望議會(huì)能夠維護(hù)他們的利益，并通過對他們有利的法案。為了兼顧不同的利益，必須訴諸程序性妥協(xié)的過程，使一項(xiàng)法律能在具有共識的前提下，使各方都能接受。議員可以利用對法案進(jìn)行正式辯論的機(jī)會(huì)表明自己的立場，并采取不同意見互相溝通，以消除歧見，減低社會(huì)沖突。例如，議會(huì)可舉行聽證會(huì)來緩和和松弛社會(huì)上的緊張情緒。在舉行聽證會(huì)時(shí)，代表不同利益的個(gè)人或團(tuán)體，有了一個(gè)公開的場合來表達(dá)他們的意見，或者來宣泄他們的怨情，這對于緩和社會(huì)緊張情緒以及處理社會(huì)沖突都具有很大的助益。
　　
　　二、現(xiàn)代議會(huì)程序的特征
　　
　　世界各國議會(huì)的發(fā)展歷史，或因空間上的國情互異，或因時(shí)間上的世局變遷，各國所實(shí)施的議會(huì)程序自有其XYqB0aZrJvGViVoA3KqHeQ==相異之處。而且，議會(huì)的程序安排又極富政治性，其規(guī)則的制定、修改和廢除也常受政治影響，因此，議會(huì)政治呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，議會(huì)的運(yùn)作程序也不盡相同。觀世界諸多國家議會(huì)運(yùn)作，并結(jié)合以現(xiàn)代程序理論來分析，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有如下一些特征：
　　對立與分化是議會(huì)程序的基礎(chǔ)。對立的含義在于，在議會(huì)中存在不同的利益對立或競爭主體，議員必須代表不同的階層、利益，他們在議會(huì)程序中體現(xiàn)為不同意見的對立。容許意見的多元性是理性討論的要件之一。民主存在的基本前提，應(yīng)該是意見、利益、意志競爭的差異與對立，以及沖突[5]。 由于現(xiàn)代社會(huì)通訊技術(shù)發(fā)達(dá)，知識與信息易于溝通、交換，各個(gè)人和各團(tuán)體間利害權(quán)衡的標(biāo)準(zhǔn)迥異，議員對各議案的具體爭點(diǎn)，每每見仁見智，各抱不同的見解。而議會(huì)制存在的意義，就是將人民中多元且復(fù)雜的利害關(guān)系與意見導(dǎo)入議場內(nèi)調(diào)整、統(tǒng)合，在意見沖突時(shí)，能通過對話與協(xié)調(diào)，尋求出妥協(xié)點(diǎn)，以利法律政策的順利推行。早在公元1724年英國某法庭之判決就曾揭示：“上帝從伊甸園驅(qū)逐亞當(dāng)時(shí)，同時(shí)也給予他辯白的機(jī)會(huì)?！盵6] 作為民意機(jī)關(guān)，議會(huì)為達(dá)至一合理結(jié)論，必有、也應(yīng)有容忍所有異議的胸襟。議員言論免責(zé)的規(guī)定，也表明議會(huì)應(yīng)容納各種不同的建議和意見。由于存在不同意見，議會(huì)之“議”始得發(fā)動(dòng)，進(jìn)入議會(huì)交涉程序。若程序參加者缺乏立場上的對立性和競爭性，這種“議”形式就變質(zhì)了。
　　意見交涉是議會(huì)程序的核心。代議制自產(chǎn)生以來，就與辯論相伴。議會(huì)的詞源出自法文的“說話”，說話、辯論是各國議會(huì)最主要的活動(dòng)。“議會(huì)的本質(zhì)是公開審議論證和反駁，是公開爭論和公開辯論”，“各種觀點(diǎn)在議會(huì)中相遇，觀點(diǎn)的交流碰撞出火花并導(dǎo)致清晰”[7] 。以議會(huì)程序的觀點(diǎn)來看，一個(gè)意見，當(dāng)且僅當(dāng)其能夠成為通過辯論規(guī)則界定程序的結(jié)果時(shí)，才是正確的。人類的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在一味附和聲中，所做的決策不會(huì)收到最好的效果，只有在對立的觀點(diǎn)沖擊下，以不同觀點(diǎn)對話和不同判斷下的選擇為基礎(chǔ)才能作出最好的決策。全部的真實(shí)只有經(jīng)過圍繞其不同角度的分析才能被發(fā)現(xiàn)，越多的觀點(diǎn)參與辯論，越多的觀點(diǎn)互相質(zhì)疑，結(jié)果就越接近真理。通過對話與辯論，各方既作為相互的反對者也作為相互的合作者，而不是敵人，因?yàn)橥ㄟ^他們的反對，錯(cuò)誤被發(fā)現(xiàn)并得以糾正，而且催生了一種競爭精神，這種精神引導(dǎo)著人類的進(jìn)步[8]。
　　證據(jù)與信息的公開是議會(huì)程序的關(guān)鍵。議會(huì)程序與司法程序的一個(gè)不同之處在于人員多雜，觀點(diǎn)紛紜。議會(huì)程序涉及一個(gè)數(shù)量龐大的人群，這與由兩派組成的訴訟程序不同。因此，在議會(huì)程序中，證據(jù)和信息的交換、公開尤其顯得重要。有關(guān)辯論核心內(nèi)容的證據(jù)都應(yīng)該用固定化的手段予以提供[9]。一個(gè)主張必須有證據(jù)和信息作為依據(jù)，進(jìn)而，某種主張以及支持該主張的信息和證據(jù)也成為決定者作出結(jié)論的根據(jù)。在缺乏條件設(shè)定的決策過程中，選擇正確與否主要取決于理性和信息，換言之，議會(huì)立法程序中最重要的問題之一是如何確保提供充分的信息以資判斷[10]。為保障決定者能夠知道足夠的信息，達(dá)到“多聽則明”的效果，議會(huì)程序中的信息和證據(jù)必須多樣化、合法化、公開化。程序中的信息應(yīng)該是多樣化的，否則信息來源于一個(gè)方面就容易造成偏聽偏信；程序中的信息合法化是指信息和證據(jù)具有合法的來源，通過正當(dāng)途徑獲得；信息的公開化要求信息和證據(jù)應(yīng)該在公開的程序中提交和傳達(dá)[11]。
　　
　　“多數(shù)決”是議會(huì)程序的保證。以合議制為議事形態(tài)的國會(huì)政治，與獨(dú)任制的行政機(jī)關(guān)，兩者在組織行為模式上有著天壤之別。因?yàn)橛辛俗h會(huì)的存在，社會(huì)上多元的觀點(diǎn)、利益通過一個(gè)程序性協(xié)商才得以可能。不過，由于個(gè)別差異或利害關(guān)系不同，因而對于同一政治問題，往往有不同的認(rèn)知、理解、意見或主張。在議場里，議員分別代表各方勢力與階層，共商國是，審議辯難。由于各路人馬各有不同的利益背景與考量，在目前來說，還沒有別的辦法能夠和平而合法地取得全體一致同意的團(tuán)體意志。為了避免議會(huì)結(jié)果偏頗，議會(huì)程序設(shè)置了“多數(shù)決”來決定討論結(jié)果，由這一抽象的表決機(jī)制來充當(dāng)假想的中立的“第三派”，而把這個(gè)以大多數(shù)人投票決定的意見作為民意的依歸。于是，“多數(shù)決”便成為民主政治的基本原則，也成為議會(huì)程序中的一個(gè)“必要之惡”，舍之則議會(huì)程序無以確保。
　　形成結(jié)論是議會(huì)程序的目的。結(jié)論的含義在于議會(huì)程序須有決議的作出，而且決議一旦作出，就具有法定效力以及自我拘束力。議會(huì)程序的目的是達(dá)成和議并通過表決形成結(jié)論。若議會(huì)不能夠通過協(xié)商達(dá)至和議，那么社會(huì)利益就無法固定下來，而仍然處于一種不確定的狀態(tài)。為了通過調(diào)和、固定利益而促使社會(huì)穩(wěn)定，議會(huì)尚須有決議作出。而且，程序還有“作繭自縛”的效果，經(jīng)過程序認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無可動(dòng)搖的真正過去。一切程序參加者都受自己的陳述與判斷的約束[12]。除非依法進(jìn)入另一程序，否則議會(huì)的決議不能變更或撤銷。事實(shí)上，雖然我們經(jīng)常會(huì)看到西方國家議會(huì)辯論時(shí)言辭激烈、針鋒相對，但相較于武力戰(zhàn)爭來說，議會(huì)政治的本質(zhì)在于著重和諧，以理性溫和的態(tài)度，溝通與協(xié)調(diào)的方法，獲致集思廣益的效果，以“多數(shù)XJiQ09UxWLyMs9UxxSPaRKablCQLpi2XA1SZgX8oXYU=決”形成共同一致的決議。
　　
　　三、中國人大程序化
　　
　　人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，是民意與政令相結(jié)合的紐帶。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！钡珡娜舜笾贫?0多年的實(shí)踐來看，人民政治參與的現(xiàn)狀難盡人意，高級民主理論與初級階段民主實(shí)踐之間還存在差距，仍使我國的人大制度未能充分發(fā)揮作用。如學(xué)者言，“如果缺乏必要的體現(xiàn)程序理性的制度安排，就使得維護(hù)人的尊嚴(yán)和自由的價(jià)值法則、體現(xiàn)人民主權(quán)的政治法則都只能懸浮于理想的上空而不能落實(shí)?！盵13]
　　我國人大的完善，須從多方面建制，而通過人大程序化來保障人民的主體地位、保障人民的參與權(quán)、保障民意得以反映，從而使人大的功能真正發(fā)揮，更為基本、更為迫切。在不同利益人群中，要選出一定數(shù)量的代表來，沒有規(guī)則和程序，是不可能的。同時(shí)，又由于選出來的代表是以不同利益要求為背景的，因此在必然會(huì)發(fā)生意見分歧和利益沖突的條件下，沒有共同認(rèn)可的程序而要代表人民行使最后控制權(quán)，同樣是不可能的。正是從這些意義上說，在現(xiàn)代議會(huì)政治中，要實(shí)行民主政治，就必須有民主程序[14]。因此，基于人大的代議特征，其程序化又可以分為“代”和“議”兩個(gè)方面：
　　“代”的完善：進(jìn)入人大的途徑必須開放且多元。代表與被代表者良性互動(dòng)，理性地選出代議人；基于選民對代表的取舍，各種利益與觀點(diǎn)都有在人大中反映的可能。如夏勇先生在談到民治制度時(shí)所強(qiáng)調(diào)的程序法則：從法律上解決民眾確定政治主體資格，通過有序的參與來行使主權(quán)[15] 。人大既為最高代議機(jī)關(guān)，為強(qiáng)化其“代”的性格，應(yīng)使代表能普遍而完全反映全國各地域、各民族、各階層的民意最為理想，并在人大中體現(xiàn)為各種不同意見的對立，這是人大程序中“對立面”以及“辯論”的前提。允許有不同意見的存在，才有“議”的可能。
　　“議”的完善：人大的組織架構(gòu)與議事程序應(yīng)當(dāng)健全，使其成為政治參與、民意釋放、意見交鋒的最佳場所。人大除“代”的作用外，更重要的乃是利用議事或立法過程，借代表之間相互討論、辯論、說服和妥協(xié)的程序，來綜合復(fù)雜錯(cuò)綜的民意，使其成為明確的政策、具體的法案。“議”就是對話，就是辯論，而這一要素在我國人大中體現(xiàn)不夠，在一些議案審議中，難以聽到不同的聲音，不利于從不同的角度來發(fā)現(xiàn)問題的實(shí)質(zhì)。因此，我們應(yīng)當(dāng)完善議會(huì)中“辯論”這一核心要素。社會(huì)中存在不同水平和類型的溝通，其中像人大這樣面對面的直接交流是最基本的，同時(shí)也是改變或強(qiáng)化政治觀點(diǎn)的最有效途徑，因?yàn)樗軌驅(qū)υ挘@是大眾媒體所欠缺的。正如彭真委員長所說：“我們審議法律就是要進(jìn)行辯論，讓大家把不同的意見都講出來，這樣制定出來的法律才經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)。不要著急通過?！?br/>　　由于我國缺乏尊重程序的文化傳統(tǒng)，談到程序正義、程序理性的建立，往往只聯(lián)想到加強(qiáng)協(xié)調(diào)或宣傳。決策者往往將決策體系以外的人當(dāng)成宣傳的對象，而非程序的主體。實(shí)際上，在奉行法治的國家，國家權(quán)力運(yùn)作必須建立在責(zé)任政治、人權(quán)保障的基礎(chǔ)上，程序理性不能僅僅依靠協(xié)調(diào)或片面的宣傳，而必須強(qiáng)調(diào)“公開”、“參與”、“說理”及“制度化”。在我國實(shí)體規(guī)范已日臻完善的狀況下，通過完善程序保障實(shí)體規(guī)范的實(shí)現(xiàn)，不得不謂是最重要課題之一。
　　
　　注釋：
　　[1]許慶雄：《憲法入門Ⅰ》，月旦出版社股份有限公司1998年版，第252頁。
　　[2]陳慈陽：《憲法學(xué)》，元照出版公司2004年版，第661頁。
　　[3]孫笑俠：《法的現(xiàn)象與觀念》，山東人民出版社2001年版，第160~161頁。
　　[4]朱志宏：《公共政策》，三民書局2002年版，第107頁。[5]Konrad He