關(guān)于提高代表議案質(zhì)量的思考

　　根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，議案是指法定機(jī)關(guān)和法定人數(shù)的人大代表依照法定程序提請(qǐng)人民代表大會(huì)列入會(huì)議審議決定的議事原案，它與人民代表大會(huì)審議決定重大事項(xiàng)的議事程序密切相關(guān)。其形式可劃分為兩大類(lèi)型：（1）機(jī)關(guān)議案（包括全國(guó)人大主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門(mén)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院，以及地方人大主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門(mén)委員會(huì)和本級(jí)人民政府在人代會(huì)上提出的議案）；（2）代表議案（人大代表依法聯(lián)名在人代會(huì)上提出的議案）。按照法律的設(shè)計(jì)，機(jī)關(guān)議案和代表議案共同構(gòu)成啟動(dòng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)議事程序的重要來(lái)源和載體。
　　就地方人民代表大會(huì)而言，經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐，機(jī)關(guān)議案作為人代會(huì)的議題，通過(guò)人大代表的審議和表決，在啟動(dòng)人民代表大會(huì)議事程序、保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)中已經(jīng)初具規(guī)范，并發(fā)揮了重要的主體作用。但另一方面，代表議案雖然提出的數(shù)量不斷增多，質(zhì)量也有所提高，但作為議案處理并列入大會(huì)議程的很少，進(jìn)而影響到人代會(huì)的整體議事質(zhì)量和水平。存在的主要問(wèn)題是代表議案的質(zhì)量不高。如何解決這一問(wèn)題已成為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，充分發(fā)揮代表議政作用的一個(gè)新的重要課題。
　　
　　一、發(fā)揮代表議案作用的意義
　　
　　與代表依法行使審議權(quán)、表決權(quán)一樣，代表依法提出議案也是執(zhí)行代表職務(wù)的重要途徑和形式，是代表人民參與行使管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)權(quán)力的重要體現(xiàn)。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義政治文明必然要求進(jìn)一步發(fā)揮代表議案的作用。
　　代表議案與機(jī)關(guān)議案不同，它有三個(gè)明顯的特征： （1）代表議案與機(jī)關(guān)議案除提出的法定主體和法定程序不同外，都是依法啟動(dòng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)議事程序所不可或缺的要件，是人代會(huì)審議決定重大事項(xiàng)的重要前提之一。作為人代會(huì)的議事主體，人大代表依法提出議案，更能體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的主動(dòng)性和直接性。 （2）與機(jī)關(guān)議案的采集來(lái)源相比，代表議案應(yīng)當(dāng)是代表在閉會(huì)期間活動(dòng)成果的集中體現(xiàn)，其內(nèi)容更多地來(lái)源于基層人民群眾，是對(duì)社會(huì)各個(gè)方面民眾意愿的綜合反映，具有廣泛的代表性和民主性。（3）代表議案一經(jīng)立案作為議題列入大會(huì)議程，交付大會(huì)審議并表決通過(guò)作出決定后，就與機(jī)關(guān)議案一樣，上升為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行，在本行政區(qū)域內(nèi)具有強(qiáng)制執(zhí)行性和約束力。
　　因此，發(fā)揮代表議案的作用，其現(xiàn)實(shí)意義在于：有利于推動(dòng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法決定重大事項(xiàng)，提高人民代表大會(huì)整體議事質(zhì)量和水平，不斷推進(jìn)依法行政和公正司法。其長(zhǎng)遠(yuǎn)意義在于：以提出高質(zhì)量的代表議案作為發(fā)揮代表作用新的價(jià)值取向，勢(shì)必大大增強(qiáng)閉會(huì)期間代表開(kāi)展活動(dòng)的針對(duì)性和有效性，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)代表的積極性和主動(dòng)性，從調(diào)研深度和行使權(quán)力的高度兩個(gè)層面拓展代表工作的新領(lǐng)域，夯實(shí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作基礎(chǔ)。
　　值得注意的是，代表議案的效力實(shí)際上可劃分為由低到高四個(gè)層次：（1）作為議案處理，但不列入大會(huì)議程；（2）作為議案處理，列入大會(huì)議程審議，但不付諸表決；（3）作為議案處理，列入大會(huì)議程審議，付諸表決通過(guò)，但不通過(guò)決議、決定；（4）作為議案處理，列入大會(huì)議程審議，并付諸表決，通過(guò)決議、決定。其中（1）、（2）層次經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)決定，代表的議事原案性質(zhì)已轉(zhuǎn)變?yōu)榇髸?huì)議案，屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志和重要議事范疇，但法律強(qiáng)制性不明顯。而（3）、（4）層次表決通過(guò)的議案方案或決議、決定具有確定的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力，同級(jí)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)必須貫徹執(zhí)行。因此，代表議案質(zhì)量的高低與其法律效力層次呈正比例關(guān)系。惟有達(dá)到高質(zhì)量才能實(shí)現(xiàn)高效力。這樣的議案質(zhì)量對(duì)于多數(shù)兼職代表而言，的確有相當(dāng)?shù)碾y度。
　　
　　二、代表議案質(zhì)量問(wèn)題的要件分析
　　
　　代表議案的質(zhì)量是代表議政能力的綜合反映。代表議案質(zhì)量如何，通?？梢栽诖碜h案提出的數(shù)量和立案（作為議案處理）數(shù)量以及與代表建議數(shù)量的對(duì)應(yīng)關(guān)系中得到顯現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，代表議案作為議案處理的比例很小，絕大部分等同于代表建議，表明實(shí)際上與法律對(duì)代表議案的要求還有一定的差距。
　　鑒于目前將代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)（簡(jiǎn)稱代表建議）與代表議案的概念混淆使用的情況較多，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行法律的規(guī)定為主要依據(jù)，對(duì)代表議案的形式標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容范圍作出一個(gè)基本規(guī)范，以便衡量其質(zhì)量的高低。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，代表議案一般應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)基本要件：
　　
　　（一）形式要件
　　主要是指代表議案的法定文書(shū)結(jié)構(gòu)。代表議案的形式比較獨(dú)特，要求一事一案，同時(shí)必須具備三項(xiàng)法定要求：（1）案由。即提出議案簡(jiǎn)明扼要的理由，或必要性、重要性、緊迫性。（2）案據(jù)。即提出議案的基本依據(jù)，包括對(duì)事實(shí)的闡述和對(duì)問(wèn)題的分析。（3）方案。即解決問(wèn)題的基本思路和切實(shí)可行的方式方法。涉及制定和修改地方法規(guī)案的代表議案還應(yīng)有具體的法規(guī)草案條文及說(shuō)明或修改意見(jiàn)。
　　機(jī)關(guān)議案按照提出主體和作用的不同，目前已分別形成獨(dú)特的專題報(bào)告形式。代表建議則無(wú)法定的文書(shū)結(jié)構(gòu)要求。
　　
　　（二）程序要件
　?。?）提出程序。代表議案必須以法定人數(shù)聯(lián)名的方式在大會(huì)主席團(tuán)規(guī)定的截止日期之前向大會(huì)提出。機(jī)關(guān)議案多在人代會(huì)召開(kāi)之前就已經(jīng)人大常委會(huì)審議后納入提請(qǐng)人代會(huì)審議決定的程序。代表建議可以由代表個(gè)人提出，也可以由代表聯(lián)名提出，沒(méi)有截止時(shí)間限定，閉會(huì)期間也可以提出。
　?。?）處理程序。代表議案由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程，或者先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議，提出是否列入大會(huì)議程的意見(jiàn)，再由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程。也就是說(shuō)，代表議案視情況可列入也可不列入議程。機(jī)關(guān)議案則由大會(huì)主席團(tuán)決定一般要列入會(huì)議議程進(jìn)行審議和表決。
　　
　?。ㄈ﹥?nèi)容要件
　　本級(jí)人大代表議案的內(nèi)容必須屬于本級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)范圍。法律的這項(xiàng)規(guī)定比較原則和籠統(tǒng)，理解和掌握有一定難度。由于目前對(duì)代表議案內(nèi)容的范圍缺少統(tǒng)一規(guī)范的具體尺度，因而容易造成提出代表議案和處理代表議案中的盲目性和隨意性：若認(rèn)真審查便增大工作量和會(huì)議成本；若轉(zhuǎn)作代表建議辦理又影響代表積極性。
　　關(guān)于代表議案的內(nèi)容，按照法律規(guī)定的本意，應(yīng)當(dāng)理解為與人民代表大會(huì)行使決定重大事項(xiàng)的權(quán)力有關(guān)的內(nèi)容。由于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍比較寬泛，其中既包括與人大常委會(huì)共同行使的職權(quán)，又包括應(yīng)以機(jī)關(guān)議案提出的內(nèi)容，因而不等于人民代表大會(huì)職權(quán)范圍的任何事項(xiàng)都可以以代表議案的形式提出。如，機(jī)關(guān)議案的特定內(nèi)容雖然屬于人民代表大會(huì)決定重大事項(xiàng)的職權(quán)范圍，但提出的主體和形式要件、程序要件皆與代表議案有所不同。又如，人代會(huì)選舉和決定任免事項(xiàng)有專門(mén)的法定形式和程序，不必通過(guò)審議、表決議案即列入議程的。再如，本級(jí)計(jì)劃和預(yù)算的創(chuàng)制事項(xiàng)屬于政府職權(quán)范圍，雖然本級(jí)人民代表大會(huì)有審查和批準(zhǔn)權(quán)，但提出和列入大會(huì)議程的形式只能是機(jī)關(guān)議案。
　　機(jī)關(guān)議案的內(nèi)容范圍是法律特定的重大事項(xiàng)，必須列入大會(huì)議事程序進(jìn)行審議和表決。代表建議的內(nèi)容是對(duì)各方面工作的意見(jiàn)，但主要應(yīng)當(dāng)是對(duì)本級(jí)“一府兩院”職權(quán)范圍的執(zhí)行性問(wèn)題的具體意見(jiàn)。由于許多代表建議的內(nèi)容并不屬于人民代表大會(huì)審議決定重大事項(xiàng)的職權(quán)范圍，無(wú)法通過(guò)實(shí)質(zhì)性決議決定，只能依法交由有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理。
　　在上述三大要件中，形式要件是內(nèi)容的載體，程序要件是根據(jù)內(nèi)容而采取的處理方式。代表議案質(zhì)量不高的問(wèn)題主要由內(nèi)容要件決定的。
　　這主要表現(xiàn)為代表議案不符合人民代表大會(huì)審議決定重大事項(xiàng)的職權(quán)范圍，原因是代表對(duì)全局情況知情不足，對(duì)代表議案內(nèi)容的范圍和法定概念把握不準(zhǔn)。為引起有關(guān)行政或司法部門(mén)的重視，不少代表便把原本屬于代表建議的問(wèn)題以代表議案的形式提出，由此造成案由不明確、案據(jù)不充分、方案不可行的情況比較常見(jiàn)?？傮w上看，目前多數(shù)代表所提出的議案，其內(nèi)容尚停留在反映局部或部分民意的初級(jí)階段。
　　
　　
　　三、提高代表議案質(zhì)量的基本思路
　　
　　提高代表議案的質(zhì)量，核心問(wèn)題是規(guī)范代表議案的內(nèi)容要件。
　　
　?。ㄒ唬┮?guī)范代表議案的內(nèi)容范圍
　　根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，代表議案可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是法規(guī)案、決定案、決議案；一類(lèi)是罷免案、組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)案等。
　　地方人大代表議案的范圍主要應(yīng)當(dāng)包括：（1）制定、修改和解釋地方法規(guī)的議案。（2）需要由地方人大及其常委會(huì)決定的有關(guān)地方性法規(guī)實(shí)施中的重大問(wèn)題的議案。（3）依照法律規(guī)定，應(yīng)由人民代表大會(huì)決定后由本級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行的重大事項(xiàng)的議案。其重點(diǎn)內(nèi)容即地方立法案、法規(guī)修正案和提請(qǐng)作出決議、決定的重大事項(xiàng)案。
　　代表議案的范圍不應(yīng)當(dāng)包括：（1）以機(jī)關(guān)議案特定主體和形式提出的內(nèi)容，以及由行政機(jī)關(guān)創(chuàng)制的計(jì)劃、預(yù)算事項(xiàng)。（2）不具備代表議案形式要件、程序要件、內(nèi)容要件的質(zhì)詢案、任免案。（3）地方政府行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。（4）應(yīng)當(dāng)由下一級(jí)各級(jí)人大和地方政府處理的事務(wù)。（5）人民法院和人民檢察院審判權(quán)、檢察權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。（6）政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和個(gè)人的事務(wù)。（7）其他不屬于地方人民代表大會(huì)職權(quán)范圍的事項(xiàng)。
　　代表議案的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是：（1）本行政區(qū)域內(nèi)保證執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)、上級(jí)人大及其常委會(huì)決議、國(guó)家計(jì)劃和預(yù)算的事項(xiàng)。（2）本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。（3）制定和修改地方性法規(guī)的事項(xiàng)。（4） 改變或者撤銷(xiāo)本級(jí)人大常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的事項(xiàng)。（5）罷免由本級(jí)人大及其常委會(huì)選舉、任命的工作人員事項(xiàng)。（6） 組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)事項(xiàng)等。
　　
　?。ǘ┮劳虚]會(huì)期間的代表活動(dòng)
　　在目前兼職代表占大多數(shù)的情況下，組織代表開(kāi)展閉會(huì)期間活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)聚焦在向人代會(huì)提出高質(zhì)量的代表議案上。地方各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)服務(wù)工作： （1）圍繞人代會(huì)決議決定的貫徹執(zhí)行情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法制建設(shè)的一些重大問(wèn)題，組織相關(guān)行業(yè)或?qū)I(yè)的人大代表進(jìn)行深入的調(diào)