歐盟政治一體化進(jìn)程中的歐洲議會(huì)

　　隨著歐洲政治一體化的深入，歐洲議會(huì)這一“超國(guó)家”制度形式的作用理應(yīng)得到加強(qiáng)，而且近年來(lái)發(fā)生的一些重要政治事件似乎表明歐盟各國(guó)加強(qiáng)歐洲議會(huì)作用的政治意愿。歐洲議會(huì)在選舉制度和職能等諸方面的變化無(wú)疑將會(huì)成為歐盟政治一體化進(jìn)程中最重要的一個(gè)方面。此外，歐洲議會(huì)在外交事務(wù)上的某些異常舉動(dòng)也備受其他國(guó)家關(guān)注。本文旨在對(duì)歐洲議會(huì)及其相關(guān)問(wèn)題做一概括性的介紹。
　　
　　一、歐洲議會(huì)的由來(lái)
　　
　　歐洲議會(huì)建立和健全的過(guò)程是和歐洲一體化的進(jìn)程息息相關(guān)的。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，飽受戰(zhàn)爭(zhēng)之苦的西歐國(guó)家尋求聯(lián)合。1951年4月，在著名的《舒曼》宣言中，法國(guó)外交部長(zhǎng)羅貝爾-舒曼受讓-莫內(nèi)的啟發(fā)，提出法、德兩國(guó)以及所有愿意參加的歐洲國(guó)家共享煤炭、鋼鐵資源的建議。1951年4月，德國(guó)、比利時(shí)、法國(guó)、意大利、盧森堡和荷蘭6國(guó)在巴黎簽署了《歐洲煤鋼共同體條約》，同年7月，條約正式生效。8月，共同體高級(jí)事務(wù)委員會(huì)開始行使職權(quán)，比利時(shí)外交部長(zhǎng)保羅-亨利·斯帕克當(dāng)選為共同大會(huì)主席。隨后，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、盧森堡和荷蘭6國(guó)在羅馬簽署了具有里程碑意義的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(CEE)和歐洲核能共同體條約(EURATOM)，簡(jiǎn)稱《羅馬條約》?！叭髼l約”的簽署為歐洲議會(huì)的建立奠定了基礎(chǔ)。1958年3月，歐洲議員大會(huì)成立大會(huì)在法國(guó)的斯特拉斯堡舉行，以代替歐洲煤鋼聯(lián)盟共同大會(huì)。羅貝爾-舒曼當(dāng)選為主席。1962年3月，歐洲議員大會(huì)決定更名為歐洲議會(huì)。
　　
　　二、歐洲議會(huì)的選舉制度
　　
　　在1979年歐洲議員由全民選舉產(chǎn)生之前，歐洲議員是由上述三個(gè)條約簽署國(guó)的議會(huì)任命的。在實(shí)行完全統(tǒng)一的選舉程序之前，歐盟各國(guó)目前的情況有所不同：
　?。ㄒ唬┻x舉日期。由歐盟理事會(huì)在征得歐洲議會(huì)的同意之后決定。各國(guó)選舉應(yīng)在確定的選舉日所在的一周內(nèi)（從星期四到星期日之間）進(jìn)行，最后一次選舉是在2004年6月10日至13日舉行的。
　?。ǘ┻x區(qū)。除愛(ài)爾蘭、英國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)和法國(guó)特別是人口在2000萬(wàn)以上的國(guó)家有幾個(gè)選區(qū)外，其他國(guó)家只有一個(gè)選區(qū)。例如，法國(guó)有8個(gè)選區(qū)，本土7個(gè)，海外省和領(lǐng)土構(gòu)成一個(gè)共同選區(qū)。而比利時(shí)則由法語(yǔ)、荷蘭語(yǔ)和德語(yǔ)區(qū)分別構(gòu)成三個(gè)選區(qū)。
　?。ㄈ┍壤碇?。大部分國(guó)家沒(méi)有規(guī)定一個(gè)黨派在議會(huì)獲得席位的最小選票比例。但德、法等國(guó)規(guī)定，如果一個(gè)黨派在選舉中的得票比例不超過(guò)5%，或4%或3%，就沒(méi)有獲得議會(huì)席位的資格。
　　一些國(guó)家允許選民混合圈選，而在另一些國(guó)家則只能投一個(gè)黨派的票。
　?。ㄋ模?duì)兼職的要求。為了減少議員中經(jīng)常發(fā)生的缺席現(xiàn)象，避免一些重要人物在選舉過(guò)程中被列在黨派候選人名單的前幾名當(dāng)選后又辭職的情況，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)決定，在下列情況下不能當(dāng)選歐洲議會(huì)議員：政府成員；歐盟委員會(huì)成員；歐洲法庭相關(guān)人員及在歐盟有關(guān)機(jī)構(gòu)工作的各類人員等。除愛(ài)爾蘭和英國(guó)外，從2004年的選舉開始，其他各國(guó)議會(huì)議員不能成為歐洲議會(huì)議員的候選人。
　　（五）選舉和被選舉權(quán)。18歲為各國(guó)公民參加選舉的法定年齡。任何一個(gè)歐盟成員國(guó)的國(guó)民可在其居住的另一歐盟成員國(guó)投票，享有和該國(guó)國(guó)民一樣的權(quán)利。但各國(guó)對(duì)“居住”時(shí)間等的要求有不同的規(guī)定；各國(guó)對(duì)被選舉年齡的限制從18歲（芬蘭等9國(guó)）到35歲（波蘭）不等。
　　（六）促進(jìn)男女平等的規(guī)定。歐洲議會(huì)中的女議員所占比例遠(yuǎn)比其在各成員國(guó)議會(huì)中的比例要高，而且這一比例隨各屆選舉不斷上升。但實(shí)施男女平等原則的具體要求由歐盟各政黨自行規(guī)定。
　　歐洲議會(huì)的選舉每五年進(jìn)行一次。歐洲議會(huì)議員的總數(shù)隨著歐盟的不斷擴(kuò)大而不斷增加。各國(guó)所占名額原則上按其人口占?xì)W盟總?cè)丝诘谋壤峙洹?004年選舉產(chǎn)生的議員人數(shù)最多的是德國(guó)，有99名，最少的是馬耳他，只有5名議員。而法、意、英三國(guó)因人口數(shù)基本相同而各有78位議員。但上述四個(gè)大國(guó)約占全體議員的45.5%?！稓W洲憲法條約》規(guī)定歐洲議會(huì)的議員人數(shù)將不超過(guò)750名，并將每個(gè)成員國(guó)的議員人數(shù)的最低限額由4個(gè)增加到6個(gè)。盧森堡現(xiàn)有6個(gè)議員。同樣數(shù)目的德國(guó)議員所代表的人口數(shù)是盧森堡現(xiàn)有人口的10倍。
　　
　　三、歐洲議會(huì)職能的強(qiáng)化
　　
　　雖然歐洲議會(huì)在各方面仍不能和各國(guó)議會(huì)相比，但作為惟一通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的歐盟權(quán)力機(jī)構(gòu)，其作用似應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮，以解決所謂“民主缺失”問(wèn)題。從1952年成立到1997年全民選舉，它實(shí)際上只是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)。之后，幾個(gè)重要條約的簽署對(duì)歐洲議會(huì)權(quán)力的擴(kuò)大起到了重要的作用。
　　（一）《統(tǒng)一歐洲文件》，也譯為《單一歐洲條約》（1987），引入了歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)在立法程序上的“合作機(jī)制”。但需要說(shuō)明的是，在這種合作機(jī)制下，仍由歐盟理事會(huì)做最后決定。
　?。ǘ恶R斯特里赫特條約》（1993）則引入了對(duì)歐洲議會(huì)具有重要意義的“共同決策機(jī)制”，使歐洲議會(huì)在某些方面具有和歐盟理事會(huì)同樣權(quán)力的真正的立法機(jī)構(gòu)。這些方面包括歐盟內(nèi)部市場(chǎng)、人員和物資的自由流動(dòng)、教育等。結(jié)構(gòu)調(diào)整基金的使用和一些國(guó)際條約的簽署必須經(jīng)過(guò)歐洲議會(huì)的同意。
　　（三）《阿姆斯特丹條約》（1997） 和《尼斯條約》（2001）進(jìn)一步將共同決策機(jī)制適用的范圍擴(kuò)大到如衛(wèi)生政策，反對(duì)走私、偷稅漏稅和營(yíng)私舞弊，職業(yè)培訓(xùn)和環(huán)境保護(hù)等35個(gè)方面。
　?。ㄋ模稓W洲憲法條約》則將上述機(jī)制的適用范圍擴(kuò)大到如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)保護(hù)、農(nóng)業(yè)政策、司法合作等80多個(gè)方面。同時(shí)規(guī)定歐盟委員會(huì)主席將由歐洲議會(huì)選舉產(chǎn)生。“共同決策機(jī)制作為一個(gè)正常立法程序，賦予了歐洲議會(huì)一定范圍的立法權(quán)。”
　　概括起來(lái)，歐洲議會(huì)的職權(quán)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
　?。ㄒ唬┡c歐盟理事會(huì)一起行使立法權(quán)。通過(guò)“合作機(jī)制”，歐洲議會(huì)參加歐盟有關(guān)法規(guī)和條例的起草，并就歐盟委員會(huì)的提議提出意見。 歐盟委員會(huì)應(yīng)根據(jù)歐洲議會(huì)的意見對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行修改。從1986年開始，在所謂“一致意見”機(jī)制下，由歐盟委員會(huì)簽署的國(guó)際條約及歐盟的擴(kuò)大都必須經(jīng)過(guò)歐洲議會(huì)的批準(zhǔn)。這種機(jī)制也被擴(kuò)展到別的方面，包括統(tǒng)一選舉法案。在“共同決策機(jī)制”下，議會(huì)可以在絕大多數(shù)情況下否決由理事會(huì)達(dá)成的“共識(shí)”。但條約中同時(shí)建立了一個(gè)調(diào)解機(jī)制（程序）。在立法過(guò)程中，理事會(huì)和議會(huì)經(jīng)常協(xié)商，而且在一些方面，理事會(huì)必須聽取議會(huì)的意見。所以，還不能說(shuō)歐洲議會(huì)具有真正意義上的完全立法權(quán)，但它確實(shí)越來(lái)越多地介入立法程序。
　　（二）與歐盟理事會(huì)一起行使對(duì)歐盟預(yù)算控制和批準(zhǔn)的權(quán)力。歐盟預(yù)算必須由議會(huì)（批準(zhǔn)）通過(guò)，這是其自1970年以來(lái)獲得的主要權(quán)力。預(yù)算在歐洲委員會(huì)準(zhǔn)備就緒后，就在理事會(huì)和議會(huì)之間穿梭。議會(huì)對(duì)預(yù)算具有否決權(quán)，預(yù)算報(bào)告遭否決后需重新啟動(dòng)預(yù)算程序。這種情況實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生過(guò)好幾次。但對(duì)于所謂“強(qiáng)制性”支出（約占四分之三的預(yù)算），其中對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼約占一半，議會(huì)只能對(duì)理事會(huì)的預(yù)算報(bào)告提出修改意見。而對(duì)非“強(qiáng)制性”預(yù)算的修正案，在有三分之二多數(shù)票的情況下，議會(huì)或予以通過(guò)或予以拒絕（這在1980年曾發(fā)生）。預(yù)算報(bào)告須由議會(huì)主席批準(zhǔn)后才能最終通過(guò)。
　?。ㄈ┳h會(huì)的監(jiān)督權(quán)。這一監(jiān)督權(quán)主要和歐盟委員會(huì)有關(guān)。監(jiān)督權(quán)首先表現(xiàn)為議會(huì)可參閱所有歐盟委員會(huì)的報(bào)告，也可以書面或口頭的形式向歐盟委員會(huì)或理事會(huì)提問(wèn)。只要四分之一的議員提出要求，議會(huì)還可舉行聽證會(huì)或組織調(diào)查委員會(huì)。
　　最重要的監(jiān)督權(quán)莫過(guò)于不信任案，這可能導(dǎo)致歐盟委員會(huì)集體辭職。1999年桑特委員會(huì)因面對(duì)歐洲議會(huì)的彈劾而被迫辭職，而現(xiàn)任主席巴羅佐迫于壓力對(duì)他領(lǐng)導(dǎo)的歐盟委員會(huì)作出人事變動(dòng)，反映了歐洲議會(huì)監(jiān)督權(quán)的加強(qiáng)。
　　
　　總之，歐洲議會(huì)在立法權(quán)的行使及對(duì)行政的監(jiān)督方面的職權(quán)只不過(guò)在有限的范圍內(nèi)得到部分實(shí)現(xiàn)。這可以從歐盟理事會(huì)在歐盟決策機(jī)制中的中心地位及歐盟委員會(huì)不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀看出來(lái)。
　　
　　四、歐洲議會(huì)的政黨團(tuán)體
　　
　　歐洲政黨團(tuán)體早在歐洲煤鋼共同體的共同大會(huì)時(shí)代就已存在，但這時(shí)候政黨團(tuán)體是以意識(shí)形態(tài)為中心而劃分的。起初，只有三個(gè)政黨團(tuán)體：基督教民主黨、社會(huì)民主黨和自由黨人。1979年歐洲議員由全民選舉產(chǎn)生使議會(huì)的政黨團(tuán)體發(fā)生了變化。2004年的議會(huì)選舉形成了7個(gè)政黨團(tuán)體。根據(jù)《歐洲議會(huì)章程》的規(guī)定，任何一個(gè)政黨組織都必須有至少19個(gè)議員，而且他們必須來(lái)自至少5個(gè)成員國(guó)。本屆議會(huì)現(xiàn)有的7個(gè)政黨團(tuán)體是：
　?。ㄒ唬W洲人民黨（基督教民主黨）/歐洲民主黨（EPP-ED）。這是歐洲議會(huì)中目前最大的政黨團(tuán)體，有263個(gè)議員，占全體議員的36%。它包括德國(guó)的基督教民主黨、英國(guó)的保守黨和其他中間、中右派政治力量。該黨團(tuán)在2004年的大選中贏得38.2%選票，是惟一一個(gè)議員來(lái)自全體25個(gè)成員國(guó)的政黨團(tuán)體。從國(guó)籍看，德國(guó)議員共49人，而丹麥和立陶宛只有1個(gè)議員。1999年以來(lái)，該黨團(tuán)一直是歐洲議會(huì)中最大的黨團(tuán)。
　?。ǘW洲議會(huì)社會(huì)民主黨。歐洲議會(huì)中的第二大黨團(tuán)，現(xiàn)有200個(gè)議員，來(lái)自23個(gè)成員國(guó)。該黨團(tuán)一直是歐洲議會(huì)的主要左派政治力量之一。法國(guó)社會(huì)民主黨在《歐洲憲法條約》公投中的分裂所造成的后果使人看到這一黨團(tuán)的某些復(fù)雜性。
　　（三）歐洲自由民主聯(lián)盟?，F(xiàn)有90個(gè)議員，分別來(lái)自19個(gè)成員國(guó)，政治傾向上屬中間派，是歐洲聯(lián)盟主義者，在議會(huì)中正好處于大黨團(tuán)和小黨團(tuán)之間。意大利、英國(guó)和法國(guó)是該黨團(tuán)中議員人數(shù)最多的國(guó)家。
　?。ㄋ模┚G黨/歐洲自由聯(lián)盟。歐洲自由聯(lián)盟是指所謂“無(wú)國(guó)家民族的代表（地區(qū)主義者）”[1]。這一黨團(tuán)有42個(gè)議員，來(lái)自13個(gè)成員國(guó)。其中13位來(lái)自德國(guó)，而盧森堡等國(guó)只有一個(gè)議員。這是一個(gè)相對(duì)較年輕的黨團(tuán)。綠黨是在上世紀(jì)70年代出現(xiàn)的，而它和“歐洲自由聯(lián)盟”的聯(lián)合是1997年7月才開始的。由于長(zhǎng)期參加歐盟政治進(jìn)程，綠黨所關(guān)心的實(shí)際上已經(jīng)超出了與環(huán)境有直接聯(lián)系的問(wèn)題，而涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和可持續(xù)發(fā)展等一系列問(wèn)題。
　?。ㄎ澹W洲左派聯(lián)盟/北歐綠黨。該黨團(tuán)有41個(gè)議員，來(lái)自14個(gè)成員國(guó)，在2004年的選舉中，共贏得近900萬(wàn)選民的擁護(hù)。議員人數(shù)最多的是德國(guó)和意大利，各有7名議員。這一黨團(tuán)由16個(gè)黨派組成，代表共產(chǎn)黨、其他左派和部分歐洲社會(huì)民主黨，其中兩個(gè)黨派屬于非歐盟成員國(guó)挪威和瑞士?，F(xiàn)任黨團(tuán)主席是法國(guó)共產(chǎn)黨人弗朗茨-烏爾茲。
　?。┆?dú)立/民主黨團(tuán)，該黨團(tuán)是2004年7月在原“民主、多元?dú)W洲（ED）”的基礎(chǔ)上形成的，現(xiàn)有22位議員，約占議員總數(shù)的3%，他們分別來(lái)自8個(gè)成員國(guó)，其中英國(guó)“獨(dú)立黨”（UKIP）議員10名。這些英國(guó)議員主張英國(guó)退出歐盟。這一黨團(tuán)的成員以反對(duì)“歐洲憲法條約”，常試圖“干擾”歐盟各國(guó)及歐盟委員會(huì)官員在歐洲議會(huì)大會(huì)上的講話或演說(shuō)，采用特別的政治宣傳方式而引人注目。他們把自己描述為“歐洲批評(píng)主義者”、“歐洲悲觀主義者”。
　?。ㄆ撸┟褡鍤W洲同盟（UEN），該黨團(tuán)在2004年的選舉中獲得的投票率為3.7%，有27個(gè)議員，另加之后選舉的3名波蘭議員。其中，由兩個(gè)波蘭黨派產(chǎn)生的議員共10名，意大利有9名?！懊褡逭J(rèn)同”、“文化”、“語(yǔ)言”、“家庭”等一般概念被該黨團(tuán)賦予特殊的含義，以與所謂的“唯物主義的社會(huì)概念”相對(duì)立。
　　歐洲議會(huì)現(xiàn)在仍有43個(gè)議員由于各種原因而未能組成或加入一個(gè)黨團(tuán)。就法律條文而言，議員在議會(huì)參加表決是個(gè)人行為，事實(shí)上，各個(gè)政黨團(tuán)體對(duì)議員的影響是很大的。電視畫面上見到的，議會(huì)表決過(guò)程中不斷朝上朝下的“大拇指”就是這種事實(shí)的生動(dòng)反映。
　　歐洲議會(huì)與各國(guó)議會(huì)不同，沒(méi)有執(zhí)政黨和在野黨之分。從1979年到1999年，歐洲議會(huì)的多數(shù)派是由歐洲人民黨團(tuán)（PPE）和歐洲社會(huì)民主黨團(tuán)構(gòu)成的。盡管1999年選舉后左、右兩大政黨不再正式合作，但從議會(huì)歷年投票的情況看，他們?nèi)栽?0%以上的投票表決中作出同一選擇。同樣，受比例制的影響，議會(huì)主要機(jī)構(gòu)的人選（包括歐洲議會(huì)主席、議會(huì)常務(wù)委員會(huì)及主管財(cái)務(wù)和行政的總務(wù)主任、調(diào)解員）和各個(gè)委員會(huì)的報(bào)告起草人等人選都和黨團(tuán)的大小有關(guān)。正是為了能夠更多地影響幾個(gè)在決策中起重要作用的委員會(huì)的工作，法國(guó)等幾個(gè)國(guó)家增加了選區(qū)，以保證在比例制選舉條件下，國(guó)內(nèi)幾個(gè)大黨能夠在有影響的委員會(huì)中有更多的議員。這說(shuō)明，這些國(guó)家的政府對(duì)歐洲議會(huì)的專門委員會(huì)、特別是幾個(gè)重要委員會(huì)的重視。
　　
　　結(jié)束語(yǔ)
　　
　　從一個(gè)不受重視的咨詢機(jī)構(gòu)到具有越來(lái)越重要的立法、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)，歐洲議會(huì)的成長(zhǎng)過(guò)程反映了歐洲經(jīng)濟(jì)、政治一體化的進(jìn)程。以歐元為象征的歐洲經(jīng)濟(jì)一體化取得了令人刮目相看的成就，但《歐洲憲法條約》 在公決中遇到的挫折也預(yù)示著政治一體化的艱難和曲折。然而，我們完全有理由相信，擁有發(fā)達(dá)的科學(xué)技術(shù)、優(yōu)越的自然條件、共同的文化根基、一致的利益基礎(chǔ)和基本一致的政治意愿的歐洲諸國(guó)，一定能夠在比較短的時(shí)間內(nèi)克服由發(fā)展水平上的差異等因素產(chǎn)生的一些問(wèn)題，向政治一體化邁進(jìn)。在這一過(guò)程中，歐洲議會(huì)作為惟一由民主選舉產(chǎn)生的歐洲共同體的權(quán)力機(jī)構(gòu)，無(wú)疑將會(huì)在許多方面起到越來(lái)越重要的作用。近年來(lái)，歐洲議會(huì)做出了很大的努力來(lái)縮短其和選民的“距離”?？傊瑲W洲議會(huì)在立法和監(jiān)督等方面雖仍不能和各國(guó)議會(huì)的政治作用相提并論，但它在立法等各方面對(duì)歐盟各國(guó)及同盟外其他國(guó)家和地區(qū)的影響日益明顯是不爭(zhēng)的事實(shí)。不能排除某些力量企圖把歐洲議會(huì)作為其政治、特別是外交工具的可能性。這些都應(yīng)該引起我們的重視。
　　我國(guó)是一個(gè)多民族的大國(guó)，地區(qū)差異比較大，社會(huì)結(jié)構(gòu)在比較短的時(shí)間內(nèi)經(jīng)歷過(guò)也正在經(jīng)歷著重大變化。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)證明，人民代表大會(huì)制度的健全和完善是我國(guó)政治文明建設(shè)的關(guān)鍵，我們需要借鑒各種有益的經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)達(dá)200頁(yè)的《歐洲議會(huì)章程》，把一個(gè)有25個(gè)成員國(guó)、講20種語(yǔ)言并在三個(gè)國(guó)家辦公、開會(huì)的龐大“超國(guó)家”機(jī)構(gòu)組織得井井有條，不管這可能產(chǎn)生什么形式的“官僚”作風(fēng)和行為，都是令人驚嘆的，它反映了一種強(qiáng)烈的政治意愿。歐盟的經(jīng)濟(jì)、政治一體化，也為東亞各國(guó)尋求一體化、構(gòu)想新的戰(zhàn)略格局提供了不可多得的經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　注釋：
　　[1] 根據(jù)該黨團(tuán)網(wǎng)站的自我介紹。
　　參考文獻(xiàn)：
　?。?］Yves bertoncini et Thierry Cho