試論地方立法中的報(bào)批程序

　　按照地方組織法和立法法的規(guī)定，較大的市制定的地方性法規(guī)和民族自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例需報(bào)經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，但是，相關(guān)的法律并沒有規(guī)定批準(zhǔn)的具體程序，這就使各地在立法工作中產(chǎn)生不同的理解和做法。
　　較大的市和民族自治地方的立法權(quán)有一個(gè)演變過程。從建國(guó)初期確立民族區(qū)域自治制度時(shí)起民族自治地方就擁有立法權(quán)，只不過當(dāng)時(shí)不叫自治條例和單行條例而叫單行法規(guī)，由民族自治機(jī)關(guān)制定，而不是民族自治地方的人民代表大會(huì)制定，但其中的關(guān)鍵詞始終是自治和變通，這是體現(xiàn)民族區(qū)域自治的重要保證。至于較大市的立法權(quán)則相對(duì)較晚，1982年憲法雖然規(guī)定了省級(jí)人大的地方立法權(quán)，但并沒有規(guī)定較大的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)。1982年12月，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議修改地方組織法時(shí)規(guī)定了較大的市人大常委會(huì)地方性法規(guī)草案的擬定權(quán)，但還沒有制定權(quán)。直到1986年12月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議才將這一規(guī)定修改為，省會(huì)市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)兼法工委主任的王漢斌同志在修改地方組織法的說明中建議，“省、自治區(qū)要簡(jiǎn)化審批程序，只要同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒有抵觸，原則上應(yīng)盡快批準(zhǔn)?！逼浜蟪雠_(tái)的立法法第六十三條規(guī)定，“省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)不相抵觸的應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定?！边@就是說對(duì)于法規(guī)和自治條例、單行條例進(jìn)行審查的主要目的在于維護(hù)法制統(tǒng)一，進(jìn)行合法性審查。從以上規(guī)定可以看出，較大的市的立法權(quán)是相對(duì)完整的，只是多了一次合法性審查，這種審查在一定程度上帶有備案性質(zhì)。目前之所以采用審查批準(zhǔn)的方式，而不采用備案的方式，只是考慮到較大的市和自治州、自治縣的立法水平不平衡，為避免出現(xiàn)法制不統(tǒng)一的問題，才增加一道審批關(guān)口。而不是需要由兩級(jí)立法機(jī)關(guān)來(lái)制定，從而設(shè)置更加復(fù)雜的立法程序。事實(shí)上多數(shù)地方也都是這樣做的。但也有相當(dāng)一部分省、自治區(qū)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)程序過于復(fù)雜，把報(bào)批的法規(guī)條例視為一般的地方性法規(guī)，把批準(zhǔn)程序當(dāng)成了立法程序。在常委會(huì)會(huì)議上，首先由報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的單位作立法說明，然后由相關(guān)的專門委員會(huì)作審查報(bào)告，再由常委會(huì)組成人員進(jìn)行審議。審議中很多人不明確審查批準(zhǔn)的目的是進(jìn)行合法性審查，而不是對(duì)立法的必要性、合理性、操作性進(jìn)行審查，更不需要對(duì)立法技術(shù)問題進(jìn)行討論，甚至逐字逐句地修改。這樣做實(shí)際上比制定法規(guī)的程序更為復(fù)雜，不僅給常委會(huì)增加了很多不必要的工作量，使常委會(huì)議程和立法程序復(fù)雜化，而且拖長(zhǎng)了批準(zhǔn)時(shí)間，影響法規(guī)及時(shí)出臺(tái)，同時(shí)也難以達(dá)到審查的目的。
　　批準(zhǔn)較大的市和民族自治地方的法規(guī)和條例首先要弄清是誰(shuí)在立法，其次要明確審查的目的是什么。既不要把審批變成立法，又不要把審批復(fù)雜化。要緊緊把握住審批的目的在于合法性審查，看其是否與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相抵觸，是否越權(quán)作出變通規(guī)定等。嚴(yán)格說這是一項(xiàng)技術(shù)性工作，因此不宜在常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行，比較適當(dāng)?shù)姆绞绞?，首先由批?zhǔn)機(jī)關(guān)的專門委員會(huì)提前介入報(bào)批機(jī)關(guān)的立法過程，進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，盡量把可能出現(xiàn)的問題解決在立法過程中。在報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，不再由相關(guān)立法機(jī)關(guān)向省、自治區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議作立法說明，而是先由有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查，然后向常委會(huì)會(huì)議作審查報(bào)告，如果未發(fā)現(xiàn)與憲法、法律、法規(guī)相抵觸的問題，就不必再經(jīng)過常委會(huì)會(huì)議審議，可以直接提付表決，及時(shí)批準(zhǔn)。這樣有利于規(guī)范和簡(jiǎn)化審批程序。