我國憲法規(guī)定基層群眾自治權(quán)的意義

　　一、幫助基層政府管理，解決基層社會問題
　　
　　憲法規(guī)定基層群眾自治權(quán)，是我國社會主義民主政治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更是社會主義初級階段經(jīng)濟(jì)的要求。在城市實(shí)行基層群眾自治，主要是幫助城市基層政府維持城市社會秩序，這從我國城市居民委員會產(chǎn)生的過程和彭真當(dāng)年的報(bào)告中可以看出^[1]。在農(nóng)村實(shí)行基層群眾性自治，主要是解決我國長期累積的“三農(nóng)”問題。
　　中國幾千年來，是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的國家，新中國成立后長期奉行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”政策，城市工業(yè)基礎(chǔ)的建立主要依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的積累。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)6868.12億元，約占農(nóng)民所創(chuàng)造價(jià)值的18.5％。以后每年繼續(xù)增加，到1994年工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”為670億元，加上農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農(nóng)業(yè)的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％^[2] 。城鄉(xiāng)的二元政策，使農(nóng)民在上世紀(jì)80年代初期與城市人群相比，已經(jīng)陷入極度貧困的地步。從1980年開始，廣西和其他一些地方興起的村民委員會管理制度，完全是一種生產(chǎn)自救活動。農(nóng)村基層群眾自治的存在，不僅解決了農(nóng)民的組織問題，也承擔(dān)了一部分農(nóng)村基層政府的職能，在一定程度上穩(wěn)定了農(nóng)村的社會秩序。
　　
　　二、節(jié)省政府成本
　　
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，全國設(shè)有居委會（社區(qū)居委會）79947個(gè)，居民小組123.3萬個(gè)，居委會成員45.4萬人。村委會62.9萬個(gè)，村民小組490.5萬個(gè)，村委會成員265.7萬人^[3] 。 值得注意的是，近年來我國基層政權(quán)和基層群眾性自治組織負(fù)債非常嚴(yán)重，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，1999年全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額大約在6000億元左右，最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負(fù)債大約為4000萬元、500萬元；到2004年鄉(xiāng)村負(fù)債總額已達(dá)10000億元。豫北某市村委會債務(wù)總額從1990年的0.33億元增長到2003年的10.50億元，增長近37倍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)從1990年的0.67億元增長到2003年的12.09億元，債務(wù)增長了近18倍；特別是最近幾年，多種原因?qū)е聜鶆?wù)猛增，全市鄉(xiāng)村債務(wù)每年新增1億元左右。湖北監(jiān)利縣從 1996 年開始，全縣債務(wù)每年以 2 億元人民幣的速度增長^[4] 。
　　我國當(dāng)前鄉(xiāng)村負(fù)債的原因是多方面的，但有一點(diǎn)可以顯示，按照我國當(dāng)前的財(cái)力，國家根本無法承擔(dān)農(nóng)村基層群眾自治的成本，基層群眾自治的成本只能由基層群眾自己承擔(dān)。
　　
　　三、加強(qiáng)社會主義民主
　　
　　在我國，社會主義民主主要是通過人民代表大會制度實(shí)現(xiàn)的，基層群眾性自治是社會主義民主的補(bǔ)充形式?；鶎尤罕娦宰灾瓮ㄟ^實(shí)行直接民主，使社會主義民主賦予廣大群眾的民主權(quán)利從基本制度和法律的規(guī)定，變?yōu)槠胀癖娍梢钥吹靡娗夷軌驅(qū)嶋H操作的具體方式。隨著基層自治的逐步發(fā)展和不斷完善，社會主義直接民主的范圍將不斷擴(kuò)大，將會有更多的人能享有和學(xué)會運(yùn)用民主權(quán)利。
　　正如彭真在通過《村民委員會組織法（試行）》時(shí)指出：“中國幾千年的封建制度，沒有民主法制思想傳統(tǒng)，建國以后又在相當(dāng)長的一段時(shí)間里忽視了民主政治建設(shè)，因此不論是群眾，還是基層政府，民主法制意識都不強(qiáng)。我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民搞革命，革命成功掌握了政權(quán)，都不是為了自己，而是為了人民。建立政權(quán)后一定要支持、幫助人民當(dāng)家作主。我們要建設(shè)一個(gè)社會主義法制國家，單有人民代表大會還不夠，還缺少一個(gè)重要方面。在最基層，涉及人民群眾自身利益的事，要按群眾的意愿由群眾自己決定。在一個(gè)村子里，哪些事情可以辦，哪些不可以辦，哪些可以先辦，哪些可以緩辦，群眾最了解，可以用民主的程序討論，按照多數(shù)人的意見辦。這是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個(gè)村子的事情管好了，逐漸就會管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個(gè)縣的事情。有人說，群眾的民主意識不強(qiáng)，很難實(shí)行自治。民主意識也是要在實(shí)踐中培養(yǎng)的。從這個(gè)意義上講，村民委員會就是一個(gè)民主訓(xùn)練班?！?^[5]
　　從我國民主政治的實(shí)踐上看，基層群眾性自治確實(shí)發(fā)揮了民主訓(xùn)練的角色，這種夾縫中的“草根民主”，現(xiàn)在卻越來越多地引起了人們的注意。
　　
　　四、促進(jìn)政治發(fā)展
　　
　　群眾性基層自治激發(fā)了基層群眾參與政治的欲望和熱情，基層民主發(fā)展的重大突破是推動了基層人大改革，尤其是推動了基層人大選舉制度的改革，在一些地方還開始了“直接選舉”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試驗(yàn)。
　　關(guān)于我國的民主政治發(fā)展，有不同的看法，有基層民主論、黨內(nèi)民主論、行政體制改革、司法改革、人大制度改革等^[6] 。我國的基層群眾自治，在高層實(shí)行寬松政策和維護(hù)群眾權(quán)益特別是農(nóng)民權(quán)益的號召之下已經(jīng)得到了很大的發(fā)展，雖然不時(shí)有地方政府對基層群眾自治的發(fā)展表示了恐懼，但這種基層民主自治的趨勢已經(jīng)無法阻擋。在我國的政治發(fā)展路徑選擇中，一直有自上而下還是自下而上的爭論，從現(xiàn)實(shí)上看，我國顯然選擇了優(yōu)先發(fā)展基層民主的路徑，在基層民主達(dá)到了一定程度以后，必然對高層和中層產(chǎn)生一定的影響，進(jìn)而引發(fā)中層和高層的變化，推動高層和中層的政治發(fā)展。至于中國民主發(fā)展和政治改革在基層民主的影響下，下一步是先走高層還是先走中層，需要看具體情況，基層群眾性自治在我國政治發(fā)展中無疑充當(dāng)了先行者的角色。
　　
　　注釋：
　　 [1]1953年6月，時(shí)任北京市市長的彭真，根據(jù)毛主席的指示，組織人員在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，撰寫并呈送了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費(fèi)的報(bào)告》。該報(bào)告指出， “由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達(dá)，同時(shí)還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現(xiàn)代工業(yè)較發(fā)達(dá)的城市中，仍有很多不屬工廠、企業(yè)、學(xué)校、機(jī)關(guān)的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。建立城市居委會是為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕在區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)?！眳⒁姟杜碚嫖倪x》，人民出版社1991年版，第241頁。
　　[2]參見周其明：《農(nóng)民平等權(quán)的法律保障問題》，載《法商研究》2000年第2期。
　　[3]民政部：《2005年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2006年5月18日。
　　[4]來自財(cái)政部科研所的一份報(bào)告也顯示了與此大致相同的結(jié)果：2005年，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總體規(guī)模大致在10000億元，占我國GDP比重的5%，占財(cái)政收入的比重約為30%。
　　安徽省池州市鄉(xiāng)村兩級債務(wù)為4.9億元，鄉(xiāng)均1080萬元，村均38萬元；四川省通江縣2002年底鄉(xiāng)級負(fù)債5.32億元，村級負(fù)債3.89億元，僅村級負(fù)債就相當(dāng)于該縣當(dāng)年一般預(yù)算收入的13倍；河南省化解鄉(xiāng)村債務(wù)試點(diǎn)縣溫縣鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模為1.6677億元。來自豫北某地級市的一份調(diào)查報(bào)告顯示，截至2003年底，該市鄉(xiāng)級負(fù)債總額12.09億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)785萬元；村級負(fù)債總額10.53億元，平均每個(gè)行政村負(fù)債29.53萬元。
　　湖北省襄樊市襄陽區(qū)東津鎮(zhèn)，目前鎮(zhèn)級負(fù)債6800萬元，村組債務(wù)還有1.1億元，村均負(fù)債206萬元。目前監(jiān)利縣778個(gè)村欠債在100萬以上的村82個(gè)，50萬到100萬之間的139個(gè)。2004年9月份對山東省17個(gè)縣市區(qū)所轄245個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)15865個(gè)村的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負(fù)債總額47.35億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均1932.7萬元，債權(quán)與債務(wù)相抵后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均凈負(fù)債1359.4萬元；村級負(fù)債總額35.8億元，總債權(quán)30.69億元，村均凈負(fù)債3.23萬元（青島新聞網(wǎng)，2005年1月27日）。
　　豫北某地級市的調(diào)查報(bào)告還顯示，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)中負(fù)債1000萬元以上的33個(gè)，占21.43%，總額6.84億元，占鄉(xiāng)級總額的56.54%；2000萬元以上的7個(gè)，占4.5%；負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)本級負(fù)債6858萬元；絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)依存度都超過20%的警戒線。負(fù)債最高的村債務(wù)總額達(dá)到7600萬元。參見焦元森、焦元玉：《鄉(xiāng)村巨額負(fù)債考驗(yàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革》，http://www.cdnj.gov.cn/newsnsd/detail.php?id=1135476143&lb=%B5%F7%B2%E9%D3%EB%D1%D0%BE%BF&gjz=。
　　據(jù)湖南省益陽市統(tǒng)計(jì)局資料，該市128個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債額高達(dá)5.26億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面達(dá)82%，平均負(fù)債411萬元，并有繼續(xù)增加之勢。3471個(gè)村委會負(fù)債8.89億元，村均25.6萬元。參見吳許元、吳彥：《化解鄉(xiāng)村負(fù)債是鞏固基層政權(quán)的重要措施》，http://www.hntj.gov.cn/xhzj/xslt/200412160030.htm 。
　　據(jù)福建省農(nóng)調(diào)隊(duì)統(tǒng)計(jì)資料，該省被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債632.91萬元，人均負(fù)債159元。其中，負(fù)債額在500萬元及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占46％；負(fù)債額達(dá)1000萬元及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占14％；被調(diào)查村平均負(fù)債21．98萬元，人均70.70元。其中，負(fù)債額在50萬元及以上的占16％；負(fù)債額在100萬元及以上的占6％。參見林昭利、金秋江、林凱：《福建農(nóng)村基層負(fù)債問題簡析》，載《統(tǒng)計(jì)研究》2002年第1期。
　　[5]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第611頁。
　　[6]參見周其明：《中國法治與選舉制度改革》，載《中國選舉與治理》2005年第2期。
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