建立“人大代表辭職制度”質(zhì)疑

　　自1999年湖北省襄陽市試行“人大代表辭職制度”以后，浙江寧波、湖南溆浦、江蘇常州、福建晉江、山東即墨、成都金牛等許多地方紛紛效法，一時“人大代表辭職制度”成了一個熱門話題。對此，許多新聞工作者、法律工作者、人大工作者發(fā)表了各自的看法，褒貶不一。
　　
　　關(guān)于“人大代表辭職制度”的依據(jù)問題
　　
　　根據(jù)現(xiàn)行法律，人大代表辭職是有法律依據(jù)的。《選舉法》第四十九條規(guī)定：“縣級的人民代表大會代表可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會書面提出辭職，鄉(xiāng)級的人民代表大會代表可以向本級人民代表大會書面提出辭職?！钡?，根據(jù)筆者的理解，法律意義上的“辭職”和襄陽、寧波等地試行的“人大代表辭職制度”不是一回事。法律意義上的“辭職”，很顯然是人大代表的一種自愿行為，主動行為，不帶任何的勉強，不受第三者的支配或勸說，不受外來壓力的干擾。而襄陽、寧波等地試行的“人大代表辭職制度”，先由人大常委會人事代表工委根據(jù)代表變動情況，提出需要辭職的代表名單，提交人大常委會主任會議討論，然后向同級黨委報告，經(jīng)同級黨委同意，才由組織出面向人大代表提出辭職建議，建議時還輔以思想政治工作，最后由代表根據(jù)組織要求提交辭呈。最近江蘇省灌南縣則公開采用“勸辭”的辦法辭退了20名人大代表。所以，這種做法看似代表自愿，實際是由組織決定的。有自愿之形，而無自愿之實。實踐也證明了這一點，凡是接到組織辭職“建議”的人大代表，沒有一個不接受的，包括灌南縣某鄉(xiāng)鄉(xiāng)長雖心有不愿，在接受記者采訪時也表露了不情愿，然行動上還是“服從”了。這種做法，與其說是“辭職”，還不如說是“辭退”。而“辭退”是沒有法律依據(jù)的。
　　因此，襄陽、寧波、灌南等地的“人大代表辭職制度”是沒有法律依據(jù)的，起碼是法律依據(jù)不充分。一位自認(rèn)為“被迫” 辭職的代表也說：建議代表辭職，有“強人所難和逾越法律之嫌”。
　　
　　建立“人大代表辭職制度”要解決的問題
　　
　　寧波市寧?？h人大常委會人事代表工委主任張萍說：人大代表辭職制度“是一個被逼出來的制度”。這一個“逼”字，足以說明這個制度要解決的問題之多、之嚴(yán)重！灌南縣則講得比較直接具體，是為了解決“代表調(diào)入縣城引發(fā)的困局”（《人民代表報》2006年4月20日第一版《聚集灌南20名人大代表辭職》）。概括各地的情況，大致要解決以下問題。
　?。ㄒ唬┎槐懵穆殕栴}。認(rèn)為較多的人大代表調(diào)離原選區(qū)以后，很難參加原選區(qū)的代表活動，不利于聯(lián)系原選區(qū)的選民，不利于有效地履行人大代表的職務(wù)，也不利于接受原選區(qū)選民的監(jiān)督。
　　（二）配置不均問題。人大代表作為一種民主的資源，按照法律規(guī)定，要根據(jù)選區(qū)的人口數(shù)相對均勻配置。這一方面有利于一方選民的意愿的正確表達(dá)，另一方面也有利于上級根據(jù)代表的建議正確決策。代表屆內(nèi)變動，打破了選舉時名額的均勻配置，需要調(diào)整，保持均衡。
　?。ㄈ┕ぷ餍枰獑栴}?？h市人代會期間，代表團團長一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。這些“官員代表”調(diào)離后，無合適人選擔(dān)任團長，影響了會議期間人大代表工作的開展；閉會期間，缺少了這些“官員代表”，也便缺少了骨干，缺少了物質(zhì)和經(jīng)費的保障，正常的代表活動也難開展，即使開展了，活動質(zhì)量也大打折扣。所以根據(jù)工作需要，該辭的要辭，該補的要補。
　?。ㄋ模┠苓M能出的問題。成都市金牛區(qū)人大常委會的同志說，實行辭職制度的另一個原因是，過去人大代表實行“終屆制”，讓代表缺少緊迫感、使命感，認(rèn)為只要不違法、犯罪，即使不參加會議、不參加活動、不履行職責(zé)，任期也會直到屆滿。
　　誠然，以上問題在各地或多或少、或輕或重地存在著。但是，筆者認(rèn)為，實行所謂的“人大代表辭職制度”，不僅不是用正確的方法解決問題，而且也不可能有效地解決這些問題。關(guān)于方法不正確，前已闡明，是因為這一“制度”有違法律精神。講不能有效地解決問題，是說這一“制度”試行以后，問題仍然存在。如履職問題，不便履職不等于不能履職；有心履職，即使人事關(guān)系調(diào)離，但仍然心系選區(qū)，可以積極履職；無心履職，即使人在，也可能對選民的意愿、呼聲仍然置若罔聞，起不到任何作用。不會因這一“制度”而有所改善。如配置不均問題，僅是對干部無序調(diào)動、無度調(diào)動的一種被動應(yīng)付。按理，組織部門在換屆之初就應(yīng)慎重考慮，屆內(nèi)要相對穩(wěn)定，即使變動也屬個別，但許多地方不到一年，就有較多人事變動，到兩年、三年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)變動已經(jīng)過半，一面調(diào)，一面辭，一面補，永遠(yuǎn)沒有配置均衡之日。即使勉強保持動態(tài)平衡，于黨政班子建設(shè)、人大代表隊伍建設(shè)又有何益！至于為解決工作需要問題服“辭職制度”這帖藥，只能反映我們?nèi)舜蟠砩矸莸囊栏叫?，只能反映法律?guī)定的人大代表開展工作的保障沒有落到實處。最后關(guān)于能進能出問題，這在《代表法》里已經(jīng)有明確規(guī)定，“辭職制度”似屬“蛇足”。
　　
　　建立“人大代表辭職制度”反映出的一些問題
　　
　　“人大代表辭職制度”，實屬一個不該建立的制度，它像所有不合法、不科學(xué)的制度設(shè)計一樣，不但有違設(shè)計者的初衷，而且?guī)砹艘恍﹩栴}。
　　（一）有違民意問題?！叭舜蟠砣嗣襁x，人大代表為人民”這一共識，不僅浸潤著先進的民主選舉文化，也是對《憲法》《組織法》《選舉YxBEOe5Yko1DLKrhcJQLSQ==法》《代表法》關(guān)于人大代表產(chǎn)生和職責(zé)等法律條款的樸實詮釋，隨著民主政治的進步，已深入人心。直白地講，選民，也只有選民，才能決定人大代表的去留！人大常委會人事代表工作委員會是人大代表開展工作的服務(wù)機構(gòu)，無權(quán)提出人大代表辭職建議名單，黨委組織部作為黨委的工作部門，只有組織人民當(dāng)家作主的義務(wù)，也無權(quán)對人大代表辭職建議名單進行研究并作出決定，因而“人大代表辭職制度”，從設(shè)計到實踐，都不適當(dāng)。
　?。ǘ┻`背法律問題。人大代表是選民依法選舉產(chǎn)生的，依法選舉產(chǎn)生以后，他們的地位是法律賦予的，不是本人意愿，就不能用組織的名義和壓力動員其辭職。至于對“建議”以后仍不愿辭去代表職務(wù)的人員就地免職，或者不予調(diào)動升遷，就更違法理。因而，建立“人大代表辭職制度”不僅沒有法律依據(jù)，而且與現(xiàn)行法律抵觸。
　?。ㄈ┞殑?wù)隨意性問題。法律規(guī)定，人大代表是一種職務(wù)，是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員。但是“人大代表辭職制度”不是因為代表有違法犯罪或其他嚴(yán)重錯誤而被罷免或終止，卻是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、人大主席等職務(wù)的變動而被“建議” 辭職。這表明了人大代表職務(wù)的依附性，先因“工作需要”要你當(dāng)，后因“工作需要”請你辭，顯得隨意，不嚴(yán)肅。
　?。ㄋ模┪镔|(zhì)保障問題。《代表法》第四章規(guī)定了代表執(zhí)行職務(wù)的時間保障、誤工待遇以及活動經(jīng)費列支渠道。而“人大代表辭職制度”暴露了這些法律條款在許多地方?jīng)]有貫徹落到實處，隨著一些“官員代表”的調(diào)離，經(jīng)費、車輛、場所等物質(zhì)保障就無法解決。
　?。ㄎ澹o序調(diào)干問題。換屆前夕，上級組織部門應(yīng)該根據(jù)工作需要，在嚴(yán)格考察、廣泛征求多方意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的原則，對各套班子審慎考慮、統(tǒng)籌安排，增強工作的前瞻性和科學(xué)性。但從目前的情況看，往往是一個地方特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在一個地方干了一兩年甚至更短的時間，就由于種種原因，予以調(diào)動，隨意性較大，連“屆”的概念也沒有。這樣的后果不僅會使某些代表履職困難，同時，也使一個地方經(jīng)濟社會的發(fā)展缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。作為權(quán)力機關(guān)的人大，應(yīng)該有責(zé)任對這種現(xiàn)象說“不”，應(yīng)從推進民主法制建設(shè)、加強工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的角度，向有關(guān)部門諫言干部無序調(diào)的嚴(yán)重弊端，以緩解和阻止這種不正常現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。
　　綜上所述，筆者認(rèn)為：人大代表辭職問題應(yīng)按《組織法》《代表法》《選舉法》 中的有關(guān)規(guī)定規(guī)范解決?！叭舜蟠磙o職制度”作為一種“制度”的建立和推行應(yīng)該慎之又慎，三思而行，不應(yīng)為解決一時的難題而“硬性”推行，更不能作為一種時髦而盲目仿效。
　?。ㄗ髡邌挝唬航K省啟東市人大常委會）