教師申訴制度的缺陷分析

　　教師申訴制度是指教師對學?；蚱渌逃龣C構(gòu)及有關(guān)政府部門作出的處理不服，或其合法權(quán)益受到侵害時，向有關(guān)教育行政部門或其他政府部門申訴理由，請求重新作出處理的制度。教師申訴制度是《中華人民共和國教師法》確立的一項專門保護教師權(quán)益的法律救濟制度，它是在憲法賦予公民享有申訴權(quán)利的基礎(chǔ)上，對教師這一特定專業(yè)人員申訴權(quán)利的具體化，是由行政機關(guān)依法定程序?qū)處煹纳暝V作出處理的非訴訟意義上的行政申訴制度和權(quán)利救濟機制。
　　教師申訴制度是教師維護自己合法權(quán)益的重要手段之一，是教師權(quán)利救濟的主要途徑之一。但立法的空白、制度的缺失使得教師申訴制度在實施過程中有諸多問題和不完善之處。主要問題有：
　　
　　申訴的受理部門不明確
　　
　　根據(jù)《教師法》的規(guī)定：“教師對學?；蚱渌逃龣C構(gòu)侵犯其合法權(quán)益或作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴；教師認為當?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)《教師法》規(guī)定享有的權(quán)利，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴。”然而，教育行政部門和地方人民政府都不是處理教師申訴的特定機構(gòu)，而且在目前我國絕大多數(shù)地區(qū)，政府除了教育行政部門外，基本上都尚未設(shè)置專門受理教師申訴的職能部門，這給教師在現(xiàn)實中具體地行使申訴權(quán)帶來不可避免的障礙。因此，當前我國教師申訴制度存在著處理申訴的機構(gòu)設(shè)定的隨意性大，受理部門不夠明確，缺乏應(yīng)有的權(quán)威和權(quán)力等問題。對申訴的處理容易造成機構(gòu)與部門之間的相互推諉，很多情況下申訴會因此而被擱置，糾紛難以得到及時有效的解決。
　　
　　申訴處理結(jié)果適用條件的模糊
　　
　　《教師法》雖然確立了教師申訴制度，但對申訴處理適用條件未作出具體規(guī)定?！蛾P(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》第8條規(guī)定：“根據(jù)不同情況，依法作出維持或者變更原處理決定、撤銷原處理決定或者責令被申訴人重新作出處理決定?！边@四種處理結(jié)果顯然參照了我國《行政訴訟法》和《行政復議法》的相關(guān)規(guī)定，但遺憾的是，對這四種形式所分別適用的條件規(guī)定卻沒有予以借鑒，只是作了“根據(jù)不同情況”的籠統(tǒng)規(guī)定，到底何種情況適用何種形式的決定只有靠申訴部門的“自由裁量”，這種立法上的缺失往往導致無法有效保證申訴部門處理教師申訴行為的公正性與合理性。
　　
　　教師申訴程序缺乏具體明確的規(guī)定
　　
　　《實施意見》對教師申訴案件的管轄、受理條件、處理程序、法律救濟措施等方面作出了簡要的規(guī)定，但是教師申訴制度依然存在著部分程序規(guī)范的缺失，如說明理由制度、回避制度、聽證制度等程序制度等等。尤其是申訴部門作出處理決定時說明理由程序的缺失已經(jīng)成為教師申訴處理程序的重要瑕疵。當前申訴程序中申訴部門在作出處理決定時對決定內(nèi)容所依據(jù)的客觀事實與法律法規(guī)往往不做充分詳盡的說明，這既難以讓申訴人理解和信服申訴決定，也難以保證申訴處理決定的合法性與公正性。從目前申訴的實踐來看，經(jīng)申訴部門處理后申訴當事人繼續(xù)尋求救濟的不在少數(shù)，其中不可忽視的原因就是申訴處理程序中缺少“說明理由”這一重要的程序環(huán)節(jié)而導致申訴人對申訴處理結(jié)果不能充分理解并予以認可。
　　
　　教師申訴制度與行政法發(fā)生沖突
　　
　　《教師法》把侵犯教師合法權(quán)益的行政行為和其他行政侵權(quán)行為分離，并專門為此設(shè)置申訴制度，在一定程度上妨害了行政法的完整性和內(nèi)在統(tǒng)一性?！督處煼ā逢P(guān)于教師對學校或其他行政部門作出的決定或行為不服可否自由選擇通過申訴、行政復議、行政訴訟等途徑進行權(quán)利救濟的問題缺乏明確規(guī)定。教師對申訴部門所作處理決定不服是否可以申請行政復議或提起行政訴訟的問題也缺乏相應(yīng)的規(guī)定?！秾嵤┮庖姟分赋觯暝V當事人對申訴處理決定不服的，如果其申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟，這一規(guī)定在實踐中往往容易導致理解不清、界定模糊。而且，僅有《實施意見》規(guī)定是難以作為教師申請行政復議或者提起行政訴訟的依據(jù)的，因為它對一般行政機關(guān)或者人民法院缺乏強制性的約束力。
　　
　　教師申訴處理結(jié)果的及時執(zhí)行得不到有效保證
　　
　　按照《實施意見》，教師申訴的處理結(jié)果包括依法“維持或者變更原處理決定、撤銷原處理決定或者責令被申訴人重新做出處理決定”。但“重新做出處理決定”的期限在《實施意見》中又沒有明確加以規(guī)定，這就給被申訴人逃避法律責任，繼續(xù)侵害教師合法權(quán)益以可乘之機。雖然我國《行政訴訟法》和《行政復議法》都對“重新做出處理決定”要求“限期”，但這兩個法律不能直接適用于教師申訴，所以如果被申訴人存心拖延，而做出處理的行政機關(guān)又不能有效督促其執(zhí)行的話，作為申訴人的教師是很難要求及時執(zhí)行的。如果行政機關(guān)出于某種原因并不履行自己的職責，申訴人由于不具備按有關(guān)規(guī)定直接申請法院強制執(zhí)行的條件，行政機關(guān)做出的教師申訴處理決定就無法申請強制執(zhí)行。如果教師想直接將學校作為被告提起行政訴訟，又存在被告主體是否適格等問題。
　　
　　教師申訴監(jiān)督機制不健全
　　
　　由于教師申訴只是行政系統(tǒng)內(nèi)的申訴制度，難以避免“官官相護”現(xiàn)象的產(chǎn)生。這樣會使教師對這一法定的申訴制度失去信心，對行政機關(guān)失去信任。為了保證教師申訴處理結(jié)果的公正、及時、合理，在現(xiàn)有條件下僅靠行政機關(guān)自覺的行為還不夠，還必須有一個健全的監(jiān)督機制。按照現(xiàn)有的制度，沒有明確規(guī)定申訴的當事人如果對處理決定不服，可以向隸屬的人民政府哪一個部門申請復核。此外，雖然《教師法》嚴格規(guī)定行政機關(guān)必須在30天內(nèi)對教師申訴做出處理，但處理后行政機關(guān)是否負有督促保證其執(zhí)行的職責?這在目前的教師申訴制度中也沒有明確規(guī)