我國社區(qū)建設(shè)實踐及建議

　　自20世紀(jì)80年代后期國家倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)以來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和改革的不斷深化，特別是構(gòu)建和諧社會重大任務(wù)的提出，各地對社區(qū)建設(shè)的重視程度顯著提高，社區(qū)建設(shè)的形式日趨多樣，內(nèi)容日漸豐富，取得了很大的成績。
　　
　　一、我國社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀
　　
　　(一)社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模
　　截至2005年底，我國有城區(qū)852個，街道辦事處6152個，社區(qū)居委會79947個，已建成社區(qū)服務(wù)中心8479個，各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施19．5萬個，便民利民生活服務(wù)網(wǎng)點66．5萬個，初步建立起以“一站式”服務(wù)為核心的街道社區(qū)服務(wù)中心；以提供綜合性服務(wù)和覆蓋廣泛為特點的社區(qū)服務(wù)站(所)；以街道和社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托的便民利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；以現(xiàn)代信息技術(shù)為載體的信息服務(wù)平臺，形成了區(qū)、街道、社區(qū)三級社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。據(jù)民政部門初步統(tǒng)計，全國至少80％多的居民委員會建立了社區(qū)警務(wù)室，60％多的居民委員會建立了社區(qū)圖書室，85％的社區(qū)設(shè)立了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)點(站)。
　　
　　(二)社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容日趨豐富
　　經(jīng)過多年的發(fā)展，我國社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容已經(jīng)由當(dāng)初的扶殘濟困、居民調(diào)解擴展到黨建、社保、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文體、家務(wù)等眾多領(lǐng)域；覆蓋范圍由僅僅為福利對象服務(wù)發(fā)展到面向社區(qū)全體居民；服務(wù)形式由單向服務(wù)提升到鄰里互助、熱線電話、志愿服務(wù)等多樣便捷的形式。社區(qū)成為政府提供公共服務(wù)，加強城市管理的重要平臺，也成為增強社會融合，塑造精神文明風(fēng)貌的家園，在密切黨和群眾的關(guān)系、維護社會穩(wěn)定、促進(jìn)就業(yè)、提高居民生活質(zhì)量等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
　　
　　(三)社區(qū)建設(shè)者隊伍不斷擴大
　　我國已經(jīng)初步形成了一支由專職、兼職人員和廣大志愿者組成的社區(qū)建設(shè)者隊伍，涵蓋了政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民和駐區(qū)企事業(yè)單位等不同社區(qū)相關(guān)主體。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國城市社區(qū)專職工作人員超過30多萬人，兼職工作人員50多萬人，每年參加社區(qū)建設(shè)相關(guān)工作的志愿者總數(shù)達(dá)到1600多萬人次。
　　
　　(四)社區(qū)服務(wù)社會化、產(chǎn)業(yè)化的勢頭初步顯露
　　面對社區(qū)廣泛而多樣的服務(wù)需求，越來越多的企事業(yè)單位、民間組織和個體勞動者興辦社區(qū)服務(wù)，提供，既提供無償?shù)蛢數(shù)墓嫘栽屡?，也提供有償?shù)母邫n次服務(wù)，開始改變街道、居委會獨自興辦社區(qū)服務(wù)的傳統(tǒng)格局。社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展成為擴大就業(yè)的重要途徑，也成為一些地方新的經(jīng)濟增長點。
　　
　　二、當(dāng)前社區(qū)建設(shè)存在的主要問題
　　
　　(一)在社區(qū)功能定位方面
　　社區(qū)功能的定位重點集中在社區(qū)居委會所承擔(dān)的功能與任務(wù)上。根據(jù)1989年頒布的《城市居民委員會組織法》，社區(qū)居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織，其功能定位可以概括為六個方面：民主建設(shè)、公共服務(wù)、民事調(diào)節(jié)、治安維護、政務(wù)協(xié)助、民意表達(dá)。從理論上講，《城市居民委員會組織法》對社區(qū)居委會功能定位的界定是比較恰當(dāng)?shù)?，基本符合憲法和現(xiàn)行社會管理制度的要求。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是“單位”體制下的社會職能逐步向社區(qū)轉(zhuǎn)移，人員流動加大，就業(yè)、社會保障等問題日益突出以及社區(qū)居民服務(wù)需求的日益多樣，在實踐中，政府在社區(qū)層次的管理和服務(wù)職能與社區(qū)組織應(yīng)協(xié)助承擔(dān)的任務(wù)劃分不夠明確，社區(qū)功能定位需要進(jìn)一步厘清。
　　目前的問題主要表現(xiàn)為：一是“行政化”傾向比較突出。在很多地方社區(qū)組織仍然被看作是基層政府的延伸，承擔(dān)的主要是來自政府下派的工作。抽樣調(diào)查顯示，74．53％的居委會認(rèn)為完成政府下派的任務(wù)是居委會的主要工作，65．63％的居委會反映政府經(jīng)常開會布置工作任務(wù)，而在被調(diào)查的基層政府中，每年給社區(qū)下派工作在20項以上的占被調(diào)查總數(shù)的54．17％，其中5．21％的基層政府每年下派給所轄社區(qū)的工作超過了100項，居委會政務(wù)負(fù)擔(dān)過重的問題普遍突出。二是“費隨事轉(zhuǎn)”難以落實。政府在下達(dá)大量任務(wù)的同時，相應(yīng)的經(jīng)費安排基本不到位。抽樣調(diào)查顯示，51．55％的被調(diào)查社區(qū)認(rèn)為基層政府沒有做到“費隨事轉(zhuǎn)”，認(rèn)為“完全做到”的僅占5．84％。政府撥款大多用于社區(qū)工作人員的工資，使社區(qū)居委會的職能發(fā)揮受到制約。三是居委會自治意識不強。研究和調(diào)查顯示，部分居委會自身存在不敢、不愿和不會行使自治職能的問題。有的認(rèn)為社區(qū)經(jīng)費都來自政府，就應(yīng)該服從政府的工作安排，因而不敢自治；有的習(xí)慣將自身作為政府的下屬機構(gòu)，遇事依靠政府，因而不愿自治，也有的受人員素質(zhì)等影響，缺乏專業(yè)的社會工作方法和能力，不會自治。
　　
　　(二)在社區(qū)組織運行機制方面
　　參與社區(qū)建設(shè)的相關(guān)主體主要包括各級政府，社區(qū)居委會、民間組織、各類駐區(qū)企事業(yè)單位及社區(qū)居民。目前，各級政府仍是社區(qū)建設(shè)的主要推動力量，很多地方出臺政府文件和扶持政策，積極籌措資金，大力推動本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)；社區(qū)居委會是社區(qū)建設(shè)的具體執(zhí)行者，它一方面反映社區(qū)居民的需求，另一方面具體落實建設(shè)任務(wù)，并通過自身組織建設(shè)不斷提高服務(wù)能力，促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展；民間組織是社區(qū)建設(shè)的重要參與者，特別是一些建立在城市住宅小區(qū)的業(yè)主委員會，通過自我管理、自我服務(wù)，影響和作用逐步增強；駐區(qū)企事業(yè)單位及社區(qū)居民是社區(qū)建設(shè)積極參與者。一些駐區(qū)單位通過共駐共建、資源整合和后勤服務(wù)社會化等多種形式參與到社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)居民則以志愿服務(wù)投身于社區(qū)建設(shè)。
　　這種組織運行機制對于推進(jìn)社區(qū)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但也存在一定的問題，主要表現(xiàn)為：一是政府的職責(zé)需要進(jìn)一步明確和落到實處。國內(nèi)外經(jīng)驗都表明，政府高度重視是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的重要條件，發(fā)達(dá)國家政府重點在規(guī)劃指導(dǎo)、法律環(huán)境、項目組織和資金支持等方面發(fā)揮作用，而將大量具體事務(wù)交給非營利組織和企業(yè)承辦。而我國突出的是政府一般性號召多，但支持指導(dǎo)不到位，扶持政策體系不完善，現(xiàn)有優(yōu)惠政策落不到實處，法律法規(guī)不健全，設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，政府資金投入不足，來源單一。二是社區(qū)民間組織發(fā)育相對遲緩。社區(qū)民間組織既包括社區(qū)居民小組等自治組織、也包括社區(qū)義務(wù)勞動團體、防火防盜、愛心救助等志愿組織，還包括社區(qū)合唱團、秧歌隊等居民活動組織。2005年的抽樣調(diào)查顯示在我國社區(qū)民間組織中，數(shù)量最多和活動最頻繁的都是社區(qū)居民小組，89．57％的社區(qū)有5個以上的社區(qū)居民小組，經(jīng)常開展活動的也占到被調(diào)查總數(shù)的50％。而其他社區(qū)居民活動組織和志愿組織數(shù)量和活動都遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于居民小組?？紤]到居民小組無論是建立還是活動都與社區(qū)行政事務(wù)開展和社區(qū)居委會積極推動密切聯(lián)系的因素，實際上我國社區(qū)民間組織的發(fā)展還剛剛起步。民間組織在社區(qū)建設(shè)中普遍參與不夠，有其自身發(fā)展的原因，更重要的是如養(yǎng)老服務(wù)、慈善募捐、文化體育、就業(yè)培訓(xùn)等許多公益性的社區(qū)事務(wù)仍然是由基層政府和社區(qū)居委會負(fù)責(zé)組織和提供，在社區(qū)建設(shè)中沒有給民間組織留有充分的發(fā)展空間，也難以得到政府相應(yīng)的支持。三是居民社區(qū)參與不夠廣泛。據(jù)上海的一項調(diào)查顯示，有17．2％的居民認(rèn)為社區(qū)參與非常必要，而只有3．4％的居民實際參加了社區(qū)志愿活動，56％的居民表示，在采取適當(dāng)?shù)慕M織形式和服務(wù)內(nèi)容的條件下愿意參加社區(qū)活動，另有6．1％的居民認(rèn)為參與社區(qū)沒有意義，表明居民對社區(qū)的認(rèn)同和歸屬還處于較低水平。四是社區(qū)居委會與業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)等社區(qū)組織的關(guān)系有待理順。當(dāng)前社區(qū)居委會與這些組織之間的關(guān)系沒有明確的法律規(guī)定，往往越是業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)健全的住宅小區(qū)，社區(qū)居委會的影響和作用越小，相互缺少溝通和配合，存在公共設(shè)施重復(fù)建設(shè)，管理與服務(wù)割裂的現(xiàn)象。
　　
　　(三)在社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)方面
　　當(dāng)前，我國平均每9．98個社區(qū)才擁有一個社區(qū)服務(wù)中心，每萬名社區(qū)居民擁有3．65個社區(qū)服務(wù)設(shè)施，正在使用的各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施普遍存在面積狹小、功能不完備等問題。76％的社區(qū)服務(wù)中心是國家和街道集體承辦的，社會化、市場化的程度較低。同時，服務(wù)設(shè)施建設(shè)在地區(qū)之間發(fā)展相當(dāng)不平衡。社區(qū)服務(wù)體系的薄弱，影響到社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展和多層次、多樣化公共服務(wù)的提供。
　　
　　三、推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的有關(guān)建議
　　
　　(一)進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變
　　要從構(gòu)建和諧社會的高度，進(jìn)一步增強各級政府對加快社區(qū)建設(shè)意義的認(rèn)識。按照依法行政，轉(zhuǎn)變職能的要求，明確政府在社區(qū)建設(shè)中的定位，變行政命令、包辦代替為服務(wù)、引導(dǎo)、監(jiān)督，支持社區(qū)自主開展工作。屬于行政事務(wù)范疇的工作，避免硬性攤派到社區(qū)；而對必須依靠社區(qū)協(xié)助執(zhí)行的事務(wù)性工作，要按照“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，委托社區(qū)承擔(dān)。
　　
　　(二)加快編制實施“十一五”社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃
　　應(yīng)在總結(jié)已有社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加快編制實施“十一五”社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，明確我國社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)、原則和內(nèi)容，完善宏觀指導(dǎo)政策，規(guī)范投融資機制，將社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)與城市建設(shè)和土地利用規(guī)劃銜接。同時，各地方政府從實際出發(fā)，因地制宜，分級制定社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，明確地方各部門在社區(qū)建設(shè)工作中的具體任務(wù)，建立有效的協(xié)調(diào)機制。
　　
　　(三)增加投入，實現(xiàn)投資主體多元化
　　發(fā)揮政府、社區(qū)居委會、民間組織、駐社區(qū)企事業(yè)單位以及居民在社區(qū)建設(shè)中的作用，實現(xiàn)政府建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施與社會廣泛參與社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，堅持資源整合、成果共享，形成社區(qū)建設(shè)多方投入，多方受益的格局。一方面中央政府視財力可能引導(dǎo)扶持中、西部困難地區(qū)的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，同時強調(diào)支持社區(qū)建設(shè)是地方政府的責(zé)任，應(yīng)進(jìn)一步加大投入力度，并調(diào)動社會力量投資社區(qū)建設(shè)。通過設(shè)施建設(shè)提升社區(qū)服務(wù)能力和水平，引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)向集約化、規(guī)?；较虬l(fā)展，加快社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展。
　　
　　(四)加大扶持力度，試點新的發(fā)展政策
　　要創(chuàng)新管理和服務(wù)手段，加快研究制定新的、更加靈活和有效的扶持政策，如進(jìn)一步明確城市房地產(chǎn)開發(fā)項目中必須配套建設(shè)一定規(guī)模社區(qū)服務(wù)設(shè)施，或以政府貼息的形式為社區(qū)建設(shè)提供信貸支持。在社區(qū)范圍內(nèi)嘗試以政府向民間組織、社區(qū)組織購買的形式提供養(yǎng)老、衛(wèi)生等公共服務(wù)，吸引社會力量投資社區(qū)建設(shè)項目。應(yīng)在社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)較好、群眾需求旺盛的地區(qū)，開展試點工作，使政策更有針對性，能夠落實到位。
　　
　　(五)推動社區(qū)民間組織發(fā)展
　　在現(xiàn)階段，重點培育能夠提供公益性服務(wù)、發(fā)展慈善事業(yè)、協(xié)助政府承擔(dān)事務(wù)性工作和引導(dǎo)居民參加健康文體活動的服務(wù)類、政務(wù)類民間組織。加快研究制定有利于社區(qū)民間組織發(fā)展的支持政策，規(guī)范監(jiān)管，為民間組織健康發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境和發(fā)展空間。同時，要大力倡導(dǎo)開展社區(qū)志愿服務(wù)，增強居民對社區(qū)的認(rèn)同感和參與意識，更好地發(fā)揮社區(qū)在互助共濟、樹立社會主義榮辱觀方面的作用。
　　(作者單位：國家發(fā)展改革委社會發(fā)展