農(nóng)民合作組織發(fā)展的政策支持分析

　　對(duì)于由社會(huì)弱勢(shì)群體所組成，并有減輕公共負(fù)擔(dān)作用的合作社，世界上的許多國(guó)家都程度不同地采取了相應(yīng)的發(fā)展促進(jìn)政策。了解這些國(guó)家的政策目標(biāo)和內(nèi)容，分析他們的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，有助于降低我們?cè)谵r(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中的政策援助成本，提高政策援助效率，更好地實(shí)現(xiàn)政策援助的目的。
　　
　　一、各國(guó)促進(jìn)合作組織發(fā)展的政策支持措施
　　
　　(一)財(cái)政資金支持
　　眾所周知，合作社主要是由社會(huì)弱勢(shì)群體聯(lián)合而成的經(jīng)濟(jì)組織，這樣的人一般不具備足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以人股的方式使合作社快速籌集起較大規(guī)模的自有資金。同時(shí)，合作社的制度安排也使其資金籌措存在一定的困難，因此，許多國(guó)家都采取了相應(yīng)的財(cái)政政策，對(duì)合作組織的發(fā)展予以特殊支持，主要有以下兩種方式：
　　1．贈(zèng)款。目前，政府以贈(zèng)款的方式對(duì)合作社的發(fā)展給予資金援助主要存在于不發(fā)達(dá)國(guó)家，不過(guò)，不少國(guó)家對(duì)所援助的項(xiàng)目有嚴(yán)格限定。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府對(duì)于合作社的贈(zèng)款支持主要發(fā)生在19世紀(jì)中后期或20世紀(jì)初，以后便較少采取這種辦法。
　　2．貸款。目前，各國(guó)政府對(duì)于合作社的經(jīng)營(yíng)資金援助已大都放棄了贈(zèng)款，而是采用貸款的辦法，例如低息或者無(wú)息貸款等等，而且政府對(duì)于合作社的信貸支持一般都是通過(guò)金融機(jī)構(gòu)來(lái)間接實(shí)施，由政府直接放貸的為數(shù)較少。
　　各國(guó)對(duì)合作社放款的辦法主要有以下幾種：一種是政府將扶持合作社的財(cái)政資金托付給銀行，指定合作社為放款對(duì)象，由銀行具體實(shí)施；另一種是由政府指定一家國(guó)家銀行，負(fù)責(zé)向合作社發(fā)放貸款；還有一種是由政府出資創(chuàng)辦合作社銀行，為合作社解決資金困難。也有一些國(guó)家是采取由國(guó)家為合作社提供擔(dān)保的辦法，使合作社可以向銀行借款。
　　
　　(二)減免稅賦
　　合作社的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)可以分為社員業(yè)務(wù)和非社員業(yè)務(wù)兩個(gè)部分。合作社的社員業(yè)務(wù)是以向社員提供優(yōu)惠服務(wù)，增進(jìn)社員的經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，而非社員業(yè)務(wù)則是以盡可能多地獲得經(jīng)濟(jì)收益為目標(biāo)。各國(guó)的政策大體上就是對(duì)合作社的社員業(yè)務(wù)減免稅，而對(duì)非社員業(yè)務(wù)征稅，以營(yíng)造平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
　　雖然許多國(guó)家都對(duì)合作社實(shí)施了減免稅政策，但是不少國(guó)家(尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家)認(rèn)為，對(duì)于合作社的稅賦減免并非政策優(yōu)惠，因?yàn)檫@只是使合作社能夠與營(yíng)利企業(yè)處于平等地位，公平開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)手段。也因?yàn)槿绱?，他們?duì)減免稅的適用對(duì)象制訂了嚴(yán)格的限制條件，主要是對(duì)較多開(kāi)展非社員業(yè)務(wù)，從而市場(chǎng)收益較多的合作社甚至可以取消稅賦減免，以防止出現(xiàn)對(duì)其他企業(yè)的不公平。
　　
　　(三)提供業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)
　　由于合作社的資金來(lái)源有限，經(jīng)濟(jì)實(shí)力及經(jīng)營(yíng)規(guī)模一般較小，使其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力受到很大限制，而且合作社的管理者一般也都來(lái)自社員，他們的教育程度不高，專業(yè)知識(shí)不足，這就往往使合作社在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。因此，一些國(guó)家便有針對(duì)性地采取了對(duì)合作社的業(yè)務(wù)開(kāi)展予以幫助的措施，使之能夠在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存和發(fā)展。
　　
　　二、實(shí)施促進(jìn)合作組織發(fā)展政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
　　
　　(一)對(duì)合作組織促進(jìn)政策的不同見(jiàn)解
　　在不同國(guó)家，政府對(duì)于是否應(yīng)該對(duì)合作組織實(shí)施特殊的促進(jìn)政策，以及如何實(shí)施這些政策，各有不同見(jiàn)解。2002年，在第90屆國(guó)際勞工大會(huì)討論《合作社促進(jìn)建議書(shū)》草案中有關(guān)政府對(duì)合作社的政策待遇時(shí)，歐洲、北美和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的政府代表聯(lián)合提出了修正案，主張用給予合作社的待遇“相同于”其他的企業(yè)和社會(huì)組織的提法，來(lái)替代“草案”中給予合作社的待遇“不低于”其他形式的企業(yè)和社會(huì)組織的條文。他們表示，不能接受合作社僅僅因其結(jié)構(gòu)而得到優(yōu)惠待遇。而發(fā)展中國(guó)家的政府代表則一般都支持給予合作社優(yōu)惠待遇的提法，特別是印度政府代表明確反對(duì)在《建議書(shū)》中出現(xiàn)使合作社與其他形式的廠商按同等條件競(jìng)爭(zhēng)的“平等競(jìng)技場(chǎng)”概念。這是當(dāng)今世界各國(guó)對(duì)于是否應(yīng)該對(duì)合作組織實(shí)施特殊的促進(jìn)政策的兩種基本看法。
　　在發(fā)達(dá)國(guó)家，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，市場(chǎng)規(guī)則也漸趨健全，為規(guī)范市場(chǎng)秩序，保證競(jìng)爭(zhēng)的公平、公正，這些國(guó)家都在強(qiáng)調(diào)將合作社與其他形式的經(jīng)濟(jì)組織等同看待，使合作社置身于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境之中，因此，他們不提倡給予合作社特殊的保護(hù)性政策待遇，以免造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不平等。特別是在這些國(guó)家完成了社會(huì)轉(zhuǎn)型以后，農(nóng)業(yè)人口大大減少，工薪階層占有絕大比重，從而也就更為強(qiáng)調(diào)將合作社與其他形式的經(jīng)濟(jì)組織等同看待，以此來(lái)平息合作社的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手——其他各類廠商們的不滿。
　　但是，在發(fā)展中國(guó)家，政府的態(tài)度有明顯不同，他們一般都實(shí)施積極的促進(jìn)政策，以各種方式鼓勵(lì)和支持合作社發(fā)展，特別是農(nóng)民合作社的發(fā)展。發(fā)展中國(guó)家所以要對(duì)合作社的發(fā)展給予特殊的政策支持，概括說(shuō)來(lái)就是因?yàn)檫@些國(guó)家長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)落后，而農(nóng)村和農(nóng)民的落后更是制約整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)面貌遲遲不得改觀的主要原因，因此，他們將合作社的發(fā)展視為可以有效改變農(nóng)村和農(nóng)民的落后狀況、消除貧困、促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展的重要手段，從而在各個(gè)方面對(duì)于合作社的發(fā)展給予特別的支持和幫助。
　　由于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)于合作社的政策支持各有不同看法，因此，它們的援助措施也各有不同。在發(fā)展中國(guó)家，政府對(duì)于合作社的援助措施包括了減免稅賦、貸款、贈(zèng)款、協(xié)助合作社開(kāi)展業(yè)務(wù)和開(kāi)展合作社教育等諸多方面，而在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府的援助措施主要就是稅賦優(yōu)惠和開(kāi)展合作社教育；
　　
　　(二)發(fā)展中國(guó)家在實(shí)施合作組織促進(jìn)政策中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)
　　在制訂和實(shí)施合作社發(fā)展的促進(jìn)政策時(shí)，有必要注意以下幾點(diǎn)：(1)正確認(rèn)識(shí)和理解合作經(jīng)濟(jì)組織的功能、原則和組織制度。這是制訂恰當(dāng)?shù)闹С终吆椭С执胧┑谋匾疤帷?2)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)建應(yīng)該以農(nóng)民的意愿為依據(jù)，切忌一哄而起。(3)所施行的政策和措施要以既能促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，又不改變其組織原則和組織性質(zhì)為出發(fā)點(diǎn)。(4)對(duì)于所支持的對(duì)象要有所選擇，只有按照合作社的基本規(guī)定建立和運(yùn)作的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織才應(yīng)得到政府的特殊支持。(5)對(duì)于農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的政策傾斜應(yīng)以不損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平公正為標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)以破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和損害其他經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展為代價(jià)來(lái)促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。
　　
　　三、促進(jìn)農(nóng)民合作組織發(fā)展的政策建議
　　
　　目前，世界各國(guó)促進(jìn)合作組織發(fā)展的政策援助措施不外是稅收優(yōu)惠、貸款、贈(zèng)款和業(yè)務(wù)支持等幾個(gè)方面。就中國(guó)來(lái)說(shuō)，對(duì)于合作社的稅收優(yōu)惠已經(jīng)被起草中的國(guó)家農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法所采納，并已成為付諸實(shí)施的《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》的一項(xiàng)內(nèi)容。所以，這里關(guān)注的主要是包括貸款和贈(zèng)款在內(nèi)的對(duì)于農(nóng)民合作組織的資金援助問(wèn)題。
　　
　　(一)財(cái)政資金的主要援助對(duì)象
　　為了達(dá)到提高財(cái)政援助資金的使用效率、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平、公正和激勵(lì)合作社有效發(fā)揮作用，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)的目的，財(cái)政資金的援助對(duì)象應(yīng)該是依照合作社的基本規(guī)定而建立的農(nóng)民合作組織。
　　
　　(二)實(shí)施財(cái)政資金援助的主要措施
　　一些發(fā)展中國(guó)家的合作社發(fā)展計(jì)劃所以未能成功，原因并不在于是否援助，而是在于如何援助。只有那些既能促進(jìn)合作社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力快速提高，又能保證合作社的自助和自立不致因此遭到破壞，使合作社的性質(zhì)發(fā)生改變的措施，才能達(dá)到預(yù)期目的。因此，政府的財(cái)政資金援助應(yīng)該根據(jù)資金的不同用途，分別采用不同的援助辦法。
　　1．經(jīng)營(yíng)資金。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府對(duì)于合作社的經(jīng)營(yíng)資金不宜采取贈(zèng)款，而應(yīng)盡可能地采取貸款的辦法來(lái)支持。當(dāng)然，解決合作組織資金困難的最好辦法就是建立合作金融。在發(fā)達(dá)國(guó)家，信貸合作是解決合作社經(jīng)營(yíng)資金問(wèn)題的重要手段。但是，目前在中國(guó)還不存在具有合作社性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)民合作組織還不可能利用合作金融來(lái)滿足自己的資金需求。所以，有必要運(yùn)用政府的財(cái)政資金，幫助農(nóng)民合作組織解決經(jīng)營(yíng)資金短缺問(wèn)題。以貸款的方式解決合作組織經(jīng)營(yíng)資金問(wèn)題的好處主要是：第一，可以激勵(lì)合作社的自助、自立，避免產(chǎn)生政策依賴。第二，一些國(guó)家的實(shí)踐表明，實(shí)施贈(zèng)款也就存在由誰(shuí)來(lái)對(duì)這筆資金負(fù)責(zé)的問(wèn)題，為了達(dá)到援助目的，保證資金的合理使用，并且保值增值，政府對(duì)于合作社內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)很難避免，而實(shí)施貸款則可以防止這一情況的發(fā)生。
　　2．其他費(fèi)用。其他費(fèi)用主要是指非經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用，包括人員的教育、培訓(xùn)、合作社知識(shí)的普及、推廣開(kāi)支等等。這些費(fèi)用一般可在?？顚Ｓ玫那疤嵯拢韶?cái)政資金以贈(zèng)款的方式直接支持。所以有必要對(duì)上述項(xiàng)目實(shí)施贈(zèng)款支持，主要是因?yàn)楹献魃绲慕?jīng)濟(jì)實(shí)力大都較弱，面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和由此而來(lái)的生存壓力，有限的資金可能更被樂(lè)于用在可以使自己盡快做強(qiáng)、做大的經(jīng)營(yíng)方面，對(duì)于不能產(chǎn)生立竿見(jiàn)影效果的宣傳和教育等等往往無(wú)力顧及。所以，為達(dá)到更好地促進(jìn)農(nóng)民合作組織發(fā)展的目的，政府有必要以贈(zèng)款的方式幫助其解決這些事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題。
　　
　　(三)重建信用合作組織雖然政府的財(cái)政資金可以支持農(nóng)民合作組織發(fā)展，但是政府的財(cái)力畢竟有限，不可能使財(cái)政資金成為解決合作組織資金問(wèn)題的重要手段。所以，要使農(nóng)民合作組織在資金方面得到更大幫助，為其成長(zhǎng)創(chuàng)造更好條件，就有必要在政策上支持和鼓勵(lì)農(nóng)民自己的信用合作組織發(fā)展。依靠農(nóng)民的力量，開(kāi)展信用合作，不僅符合合作社的自助理念，也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，而且可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，更好地滿足合作組織發(fā)展中的資金需求，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)合作組織健康發(fā)展的目的。
　　(作者單位：中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所)
　　(本欄目策劃、編輯：范繼