收入分配改革：重要的是制度建設

　　近來，收入分配改革再度引起人們的關注。2006年5月26日，中共中央政治局召開專題會議，中共中央總書記胡錦濤在會上強調(diào)，要努力緩解地區(qū)之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢?！笆晃濉遍_局之年，收入分配問題引起自上而下的高度關注，值得深思。收入分配并不是一個新的話題。此番再一次引起人們的關注，在于其對社會穩(wěn)定帶來的壓力。而收入分配問題的解決，直接關系到全面建設小康戰(zhàn)略能否順利實施。我以為，我國收入分配改革過程，是重新構(gòu)建收入分配制度的過程。
　　
　　一、收入分配制度欠缺的表現(xiàn)
　　
　　改革開放以來，居民收入水平日漸提高，收入來源渠道不斷拓寬。居民分配的規(guī)模狀態(tài)已大大發(fā)生變化。從制度建設角度，收入分配制度建設有所進展，但存在很多欠缺。目前被人們所詬病的收入差距過大、分配秩序紊亂與此是有很大關系的。
　　如城鄉(xiāng)差距問題。我們不否認現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距與經(jīng)濟發(fā)展階段特征有關。但制度性的人為因素與目前全方位拉大的城鄉(xiāng)差距不無關系。筆者主持的一項課題顯示了西部農(nóng)村醫(yī)療存在的差距：大部分地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務的基礎設施差，衛(wèi)生服務提供能力相對低下；現(xiàn)有醫(yī)療機構(gòu)難以滿足當?shù)剞r(nóng)民對醫(yī)療服務的基本需求；農(nóng)民的醫(yī)療支付能力十分低下；人口的健康指標明顯低于全國平均水平。其中根本性的因素在于農(nóng)村醫(yī)療制度的欠缺。我國醫(yī)療衛(wèi)生的供給機制在農(nóng)村與城市之間存在著顯著的不同，而且政策明顯傾向于城市?？梢哉f，城鎮(zhèn)一直是社會保障體系建設的核心，農(nóng)村社會保障基本模式則是以農(nóng)民家庭自籌保障為主的模式。我們的社會保障制度實際是城鎮(zhèn)社會保障制度，這顯然是一種有缺陷的制度。
　　再如初次分配領域的分配制度問題。在初次分配領域，按資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素參與分配的探索進展不大，而不少企業(yè)內(nèi)部分配混亂現(xiàn)象卻愈演愈烈。一些國有企業(yè)自定負責人薪酬，缺乏嚴格的考核辦法，不管企業(yè)效益好壞，企業(yè)負責人都拿比職工高得多的薪酬；一些國有企業(yè)沒有完善的公司治理結(jié)構(gòu)，同時自身資產(chǎn)效率不高，勞動生產(chǎn)率低下，而在企業(yè)負責人的收入上卻簡單地與國際大公司和非國有企業(yè)攀比。同時，由于財務管理不規(guī)范，國企負責人職務消費基本上處于失控的地步，甚至借職務消費之名，中飽私囊，貪污犯罪。目前人們談論較多的是ccUBsS/Ht+IlhYu2qGyzLW1hv8iT2kgaSkd9ReHmVA0=壟斷性行業(yè)、企業(yè)不合理的高收入問題。由于其獨占市場資源，能獲取高額壟斷利潤，使其工資收入增長較快、水平過高。在工資收入結(jié)構(gòu)上，則往往是制度內(nèi)勞動報酬低，制度外勞動報酬高，項目繁多，十分混亂。壟斷性行業(yè)、企業(yè)不合理的高收入問題，似乎成了目前收入分配領域的死結(jié)，越解越死。
　　再有，拖欠職工工資問題，尤其拖欠農(nóng)民工工資問題越發(fā)嚴重，這方面的制度建設一直就是個空白。在企業(yè)最低工資保障方面存在的問題也不少。各地最低工資標準普遍偏低，而即使是偏低的標準，也沒有得到嚴格執(zhí)行。一些企業(yè)把不應包括的工資性收入都計算在最低工資范圍內(nèi)，使得一些職工實際工資收入低于當?shù)刈畹凸べY標準。不少企業(yè)則勞動定額偏高，造成職工實際工資收入下降。而不按有關規(guī)定支付最低工資的現(xiàn)象則大量存在。而最重要的是最低工資標準缺乏正常的調(diào)整機制。目前出現(xiàn)的新問題是，一些企業(yè)以政府最低工資標準為借口，僅僅支付給勞動者最低工資，哪怕是勞動者已經(jīng)貢獻了遠超過可以得到最低工資的勞動。
　　
　　二、收入分配制度建設：從“提低”和“調(diào)高”切入
　　
　　目前，政府對收入分配改革已進行了部署。如已決定改革公務員工資制度，規(guī)范公務員收入分配秩序；同時，改革和完善事業(yè)單位工作人員收入分配制度，合理調(diào)整機關事業(yè)單位離退休人員待遇，完善機關工人工資制度，適當提高企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金標準、各類優(yōu)撫對象撫恤補助標準、城市低保對象補助水平等。
　　我以為，從改革和完善制度上對收入分配進行改革，是非常正確的。這既是長期任務，也是近期要做的工作。今后，政府要從“提低”和“調(diào)高”切入，增強調(diào)控收入分配的能力，不斷加強收入分配領域的制度建設，使得我國科學合理的收入分配制度早日建立起來。
　　
　?。ㄒ唬┩ㄟ^制度建設保障“提低”目標的實現(xiàn)
　　1．逐步建立起比較完善的最低生活保障制度。目前，人們對“全民低?！睜幷撦^多。筆者以為，最低生活保障制度必須是一種全民的制度，要更為積極地開展農(nóng)村居民的最低生活保障工作，通過制度建設，最大限度消滅農(nóng)村特困人口。今后，在積極解決目前最低生活保障工作中存在問題的同時，要著手進行對城鄉(xiāng)最低生活保障的科學界定、設法彌補最低生活保障資金缺口等工作。從政府角度，可考慮將個人所得稅新增部分用于彌補最低生活保障資金的缺口。
　　2．逐步建立城鄉(xiāng)低收入者救助制度。針對低收入居民的特殊需要和實際困難，增加社會救助資金投入，建立健全與最低生活保障制度相配套的，包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等在內(nèi)的各項特殊需要救助制度。目前，不少地區(qū)根據(jù)自己的特點，開始逐步建立社會救助體系。隨著近幾年財政收入的較大幅度增長，已基本具備了在全國范圍內(nèi)建立城鄉(xiāng)低收入者救助制度的條件。以城市醫(yī)療救助制度為例，據(jù)民政部測算，如采取以北京、大連等地以大病救助方式為主的模式，中央每年只需拿10億元，就可以初步建立起城市醫(yī)療救助制度。政府目前已經(jīng)有了醫(yī)療救助等方面的計劃安排，今后則要在全面摸查的基礎上，制定出城鄉(xiāng)低收入者救助制度的全面發(fā)展規(guī)劃。
　　目前，應積極開展社會捐贈活動。逐步形成社會化的捐助網(wǎng)絡，以進一步提高捐助的“邊際效率”。同時，應充分發(fā)揮民間慈善組織的作用。努力建立起政府部門和慈善組織的對求助對象的轉(zhuǎn)介通道。形成有利于調(diào)動各方積極性的社會捐贈制度。
　　3．規(guī)范和完善促進地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度。在實現(xiàn)公共服務均等化的前提下，逐步調(diào)整既得利益，實現(xiàn)地區(qū)間財力水平相對均衡。現(xiàn)階段，可考慮將原來稅收返還、專項補助等進行歸并，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，幫助經(jīng)濟欠發(fā)達、財力缺口大的地區(qū)更有效地提高公共服務能力。必要時，國家對各個地方的稅收來源、財政支出、公共物品需求量等因素做出合理的界定和測量，并在此基礎上，根據(jù)國際上通用的轉(zhuǎn)移支付的定義，計算出某地區(qū)所需要的轉(zhuǎn)移支付額，作為支付標準，使補助的透明度和轉(zhuǎn)移支付資金的利用效率得以提高。要制定一套客觀的提供公共服務的計算方法與指標體系，計算出公共服務差距有多大，再進行轉(zhuǎn)移支付分配。
　　要加強轉(zhuǎn)移支付的法制化建設。逐步改變并最終取消上級財政對下級財政的專項資金補助辦法。應主要針對不同地區(qū)自然條件、歷史原因以及經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，制定一個公開公正公平的轉(zhuǎn)移支付制度。通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度計算確定轉(zhuǎn)移支付的額度，使上下級財政均能夠合理預計當年的轉(zhuǎn)移支付額度，并且直接將其列入年初預算，置于各級人民代表大會的公開監(jiān)督之下。
　　 4．從制度上解決最低工資支付，以及拖欠工資等問題，保護職工的基本利益。嚴格執(zhí)行《最低工資規(guī)定》中最低工資標準每兩年至少調(diào)整一次的規(guī)定，以保障勞動者基本生活，兼顧勞動者全面發(fā)展為目標，逐步提高最低工資標準。在此基礎上，合理調(diào)整最低工資標準與其他各條社會保障線之間的比例關系，并使之制度化。應考慮重新修訂企業(yè)勞動定額的問題，使實行計件工資的職工能取得合理的工資報酬。
　　 要積極解決企業(yè)拖欠職工工資的問題。應及早制定工資支付法規(guī)，明確除不可抗力外，凡是拖欠職工工資的都屬違法行為。進一步完善企業(yè)工資支付和監(jiān)管制度，包括欠薪舉報制度、欠薪報告制度等。把企業(yè)工資支付情況作為企業(yè)信用制度的重要內(nèi)容，逐步建立起企業(yè)工資支付信用制度和用工誠信等級制度。加強勞動保障監(jiān)察執(zhí)法，完善勞動保障年檢制度，對企業(yè)支付工資情況進行有效監(jiān)控。在有條件的地區(qū)建立企業(yè)欠薪保障制度或?qū)嵭泄べY備付金制度，以解決企業(yè)發(fā)生欠薪時墊付職工工資的資金來源。
　　5．進一步增加用于提高貧困人口素質(zhì)和貧困地區(qū)科技水平方面的財政投入，建立廣泛吸收各類社會資金參與農(nóng)村扶貧開發(fā)的機制。要使得扶貧資金由主要轉(zhuǎn)移給地方政府轉(zhuǎn)向主要轉(zhuǎn)移給人口或家庭，使公民直接受惠于國家的援助。應逐步建立農(nóng)業(yè)災害補償機制和市場風險補償機制。對農(nóng)民因災害和市場風險造成的損失，政府提供適當補助。
　　
　?。ǘ耐晟贫愂罩贫群鸵?guī)范壟斷收益入手進行“調(diào)高”
　　1．建立和完善運用稅收調(diào)節(jié)收入分配的制度。逐步實現(xiàn)個人收入規(guī)范化和透明化?？煽紤]先對高收入行業(yè)，再逐步向全行業(yè)實行個人銀行工資賬戶；提升和完善儲蓄存款實名制度，及早實現(xiàn)各銀行和各地區(qū)之間的聯(lián)網(wǎng)；加強現(xiàn)金管理；嚴禁企事業(yè)單位和個體工商戶在銀行多頭開戶等。著手考慮與社會保障制度和信用制度的相結(jié)合建立個人收入賬戶的問題。進一步完善個人所得稅制度及相關法律。加大對高收入者的調(diào)節(jié)力度，要對高收入行業(yè)和個人進行劃定，對其進行嚴密監(jiān)控，對偷逃稅者進行嚴懲。應充分依托信息化手段，積極建立個人所得稅計算機征管系統(tǒng)等。在適當時機，要對級距和稅率進行調(diào)整，減少級距，降低邊際稅率；在對絕大多數(shù)納稅人不增加稅收負擔或者適當降低負擔的前提下，對高收入者階層適當增加稅負。今后還可考慮建立相應的機制，將個人所得稅新增部分用于城市和農(nóng)村居民的最低生活保障。而在加強個人所得稅征管的同時，還要通過加強流轉(zhuǎn)稅、企業(yè)所得稅和財產(chǎn)稅等各個稅種的征管，共同形成調(diào)節(jié)收入分配的合力，以更好地發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的積極作用。
　　2．規(guī)范壟斷收益的分配。壟斷行業(yè)高收入與壟斷經(jīng)營體制有直接的關系。這個問題的解決有賴于對壟斷經(jīng)營體制的改革。可考慮在適當時機實行特許經(jīng)營權(quán)制度，以規(guī)范壟斷收益的分配。對各種領域的國家特許經(jīng)營機構(gòu)征收特許經(jīng)營權(quán)收入，通過規(guī)范的辦法將留歸部門和企業(yè)的壟斷收益收歸國家財政。要進一步加強對少數(shù)壟斷性行業(yè)、企業(yè)工資收入分配的管理和調(diào)控。結(jié)合國有資產(chǎn)管理體制改革，采取切實措施限制收入水平過高的壟斷性企業(yè)工資水平的增長。同時，加快推進壟斷行業(yè)改革，通過放寬市場準入，打破行業(yè)壟斷，實現(xiàn)公平競爭。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委經(jīng)濟研究所）