新理念、新思路和新舉措

　　十屆全國人大四次會議批準的“十一五”規(guī)劃《綱要》，闡明了國家戰(zhàn)略意圖，明確了政府工作重點，體現(xiàn)了科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會兩大戰(zhàn)略思想的基本內涵和要求，贏得了社會各界的高度評價和廣泛認同，無論是規(guī)劃內容上還是規(guī)劃形式上都有許多創(chuàng)新之舉，反映了新時期我國經濟社會發(fā)展的新理念、新思路和新舉措。
　　
　　一、開拓思想，以新的理念為指導
　　
　　以人為本，是科學發(fā)展觀的核心和本質?！笆晃濉币?guī)劃《綱要》的鮮明特征就是緊緊圍繞貫徹落實科學發(fā)展觀，把堅持以人為本謀發(fā)展的理念，全面貫徹落實到經濟社會發(fā)展的指導方針、發(fā)展目標、發(fā)展重點、政策措施和重大工程等各個方面。
　　——在指導方針方面，《綱要》提出發(fā)展必須是科學發(fā)展，要堅持以人為本，轉變發(fā)展觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質量，落實“五個統(tǒng)籌”，把提高人民生活水平作為根本出發(fā)點和落腳點，促使發(fā)展由偏重于增加物質財富向更加注重促進人的全面發(fā)展和經濟社會的協(xié)調發(fā)展轉變。
　　——在發(fā)展目標方面，《綱要》強化了人文的和社會的指標，強化了城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的指標，強化了結構優(yōu)化和投入效益的指標，強化了保護資源和生態(tài)環(huán)境的指標，強化了公共事業(yè)和公共服務的指標。22個主要指標中，反映經濟增長的只有2個，反映經濟結構的4個，人口資源環(huán)境的8個，公共服務和人民生活的8個。
　　——在建設社會主義新農村方面，《綱要》把增加農民收入、改善農村面貌、培養(yǎng)新型農民放在重要位置，提出不僅要重視提高農業(yè)的生產力，而且要加強農村公共基礎設施和公共服務設施建設，解決農民個人難以解決的水、電、氣、路、環(huán)境、義務教育、公共衛(wèi)生等問題，著力提高農村居民享有基本公共服務的水平。
　　——在區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面，《綱要》提出要促進形成人口、資源、環(huán)境相協(xié)調的區(qū)域發(fā)展格局，逐步縮小區(qū)域間的公共服務和人民生活水平差距。
　　——在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，《綱要》把城鎮(zhèn)化的本質定義為人的變化，提出要以人口城鎮(zhèn)化為中心推進城鎮(zhèn)化，根據(jù)經濟發(fā)展階段、城鎮(zhèn)綜合承載能力、城鄉(xiāng)體制、進城務工人員就業(yè)能力等，分類引導人口城鎮(zhèn)化。
　　——在建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會方面，《綱要》提出的資源永續(xù)利用、污染防治、生態(tài)修復和環(huán)境保護等，目的都是為了增強我國的可持續(xù)發(fā)展能力，使人民群眾有一個更好的人居環(huán)境。
　　——在教育和人才方面，《綱要》把人力資本擺到比物質資本和自然資源資本更為重要的位置，提出要建設創(chuàng)新型國家和人力資本強國，促進人口大國向人力資本強國轉變。
　　——在和諧社會建設方面，《綱要》提出要著力解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益問題。
　　——在民主政治和精神文明建設方面，《綱要》提出要在發(fā)展物質文明的同時，加強社會主義民主政治建設和社會主義文化建設，豐富人民群眾的精神文化生活。
　　
　　二、勇于探索，以新的思路謀發(fā)展
　　
　　《綱要》在促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展方面，明確了一些新的發(fā)展思路。
　　
　?。ㄒ唬﹫猿挚茖W發(fā)展
　　改革開放27年來，我國走出了一條快速增長的道路，國內生產總值年均增長9.6%。但這種快速增長在相當程度上是依靠高投入、高消耗、高排放實現(xiàn)的。增長速度很高，付出的代價也很大，增長的質量和效率不高。這種增長模式不轉變，持續(xù)平穩(wěn)較快的經濟增長將難以為繼。為此，《綱要》明確提出，發(fā)展是硬道理，但作為硬道理的發(fā)展，必須是科學發(fā)展，要進一步調整推動發(fā)展的思路，轉變推動發(fā)展的方式，明確推動發(fā)展的政策導向。
　　——針對經濟增長過于依賴投資和出口帶動，國內消費需求對經濟增長拉動作用不強的問題，《綱要》提出要立足擴大國內需求推動發(fā)展，把擴大國內需求特別是消費需求作為基本立足點，促使經濟增長由主要依靠投資和出口拉動向消費與投資、內需與外需協(xié)調拉動轉變。
　　——針對產業(yè)結構不合理的問題，《綱要》提出要立足優(yōu)化產業(yè)結構推動發(fā)展，把調整經濟結構作為主線，促使經濟增長由主要依靠工業(yè)帶動和數(shù)量擴張帶動向三次產業(yè)協(xié)同帶動和結構優(yōu)化升級帶動轉變。
　　——針對經濟增長與資源環(huán)境瓶頸制約矛盾日益突出的問題，《綱要》提出要立足節(jié)約資源保護環(huán)境推動發(fā)展，把促進經濟增長方式根本轉變作為著力點，促使經濟增長由主要依靠增加資源投入帶動向主要依靠提高資源利用效率帶動轉變。
　　——針對經濟社會發(fā)展中科技瓶頸和人才瓶頸制約的問題，《綱要》提出要立足增強自主創(chuàng)新能力推動發(fā)展，把增強自主創(chuàng)新能力作為國家戰(zhàn)略，促使經濟增長由主要依靠資金和物質要素投入帶動向主要依靠科技進步和人力資本帶動轉變。
　　——針對體制機制瓶頸制約的問題，《綱要》提出要立足深化改革開放推動發(fā)展，把改革開放作為動力，促使經濟增長由某些領域相當程度上依靠行政干預推動向在國家宏觀調控下更大程度發(fā)揮市場配置資源基礎性作用轉變。
　　《綱要》在推進工業(yè)結構優(yōu)化升級、加快發(fā)展服務業(yè)、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、實施科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略、深化改革和擴大開放等方面的戰(zhàn)略重點和主要任務中都充分體現(xiàn)了科學發(fā)展的思想。
　　
　?。ǘ﹫猿挚臻g均衡發(fā)展
　　長期以來，各個地區(qū)不顧自身資源環(huán)境承載能力，片面追求GDP的增長，造成了我國城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展不協(xié)調、地下水超采導致地面沉降、超載過牧帶來草原沙化、山地林地濕地過度開墾帶來石漠化和水土流失、濫設開發(fā)區(qū)帶來耕地銳減、資源大規(guī)模跨區(qū)調動、上億人口常年大流動、缺水城市無限度擴張等空間結構失衡的問題。重要的原因，就是沒有正確理解區(qū)域協(xié)調的科學內涵，沒有樹立空間均衡的理念，在經濟調節(jié)中，只注重總量調控和產業(yè)調控，沒有把空間調控擺上日程。針對空間開發(fā)無序導致的空間結構失衡問題，《綱要》明確提出，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，必須樹立新觀念、明確新思路、采取新舉措。
　　——樹立新觀念，就是要正確把握區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內涵，縮小區(qū)域差距，不是簡單地縮小經濟總量的差距，重點是縮小人均收入的差距，最終是縮小人民生活水平和公共服務的差距。
　　——明確新思路，就是指縮小區(qū)域差距必須從人人享有小康社會幸福生活出發(fā)，充分考慮各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，通過發(fā)展經濟、人口轉移以及財政轉移支付等，實現(xiàn)經濟布局、人口分布、資源環(huán)境三位一體的空間均衡。
　　——采取新舉措，就是指要著重突破體制障礙和政策約束，構建以主體功能區(qū)為框架的區(qū)域發(fā)展新格局，統(tǒng)籌人口分布、經濟布局、城市格局和基礎設施建設，明確人口轉移和經濟集聚的空間載體，明確不同功能區(qū)的主體功能定位、發(fā)展內容和政策取向。
　　《綱要》在完整闡明推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略基礎上，提出要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢量臻g劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并實施分類管理的區(qū)域政策，以形成合理的空間開發(fā)結構，實現(xiàn)空間均衡。這一新的發(fā)展思路，就是要促進人口與經濟的分布在各個區(qū)域之間均衡分布，并與該區(qū)域的資源環(huán)境承載能力相適應；就是要面對我國空間很不寬敞的現(xiàn)實，使未來的15億人口、幾十萬億的GDP，27430億立方米的水資源，均衡地分布在960萬平方公里的國土上，使人們生活得更加舒適，人與自然的關系更加和諧；就是要規(guī)范空間開發(fā)秩序，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，形成合理的空間開發(fā)結構。
　　
　　
　?。ㄈ﹫猿趾椭C發(fā)展
　　構建社會主義和諧社會，是我們的長期努力方向和奮斗目標。但從“十一五”開始，就要把構建和諧社會納入發(fā)展的內涵?！毒V要》從解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益問題入手，用較大篇幅闡述了全面做好人口工作、千方百計擴大就業(yè)、加大收入分配調節(jié)力度、健全社會保障體系、加大扶貧工作力度、擴大城鄉(xiāng)居民消費、提高人民健康水平、加強公共安全建設以及完善社會管理體制的重點任務和措施，充分體現(xiàn)了新時期經濟社會和諧發(fā)展的新思路。
　　——更加注重社會發(fā)展。社會發(fā)展以經濟發(fā)展為基礎，并為經濟發(fā)展提供強大的精神動力、智力支持和保障條件。《綱要》強調要妥善處理經濟發(fā)展與社會發(fā)展的關系，在堅持以經濟建設為中心的同時，完善和創(chuàng)新社會管理體制，正確處理各種社會矛盾和問題，大力加強社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，加快教育、衛(wèi)生、文化等的發(fā)展。
　　——更加注重社會公平。社會公平是社會和諧的基石。只有切實維護和實現(xiàn)社會公平，才能充分發(fā)揮人們的積極性、主動性和創(chuàng)造性?！毒V要》把更加注重社會公平作為一條重要原則貫穿始終。在發(fā)展教育、擴大就業(yè)、完善社會保障、調節(jié)收入分配，以及建立健全促進公平的體制機制等方面，都提出了明確的要求。
　　——更加注重公共服務。健全并公平地分配公共服務，是維護社會公平、促進社會和諧的重要內容，也是做到“起點公平”的先決條件?！毒V要》強調要按照公共服務均等化的原則，強化各級政府提供公共服務的職能，特別要強化對農村的公共服務。在規(guī)劃實施篇，首次明確定義了現(xiàn)階段我國公共服務的范圍。
　　
　　三、敢于創(chuàng)新，以新的舉措編規(guī)劃
　　
　?。ㄒ唬┳⒅匾?guī)劃編制過程的創(chuàng)新
　　規(guī)劃編制過程是發(fā)揚民主、集思廣益、科學決策的過程，也是集中民智、反映民意、凝聚民力的過程?！笆晃濉币?guī)劃編制過程體現(xiàn)出11個“首次”：首次提前就開展規(guī)劃前期工作的若干重大問題請示國務院，及早統(tǒng)一思想，避免走彎路；首次超前確定前期研究課題，形成了《“十一五”規(guī)劃重大問題研究指南》，避免了課題研究的盲目性和隨意性；首次采取公開招標方式對重大課題進行研究，擴大了參與度和透明度；首次明確開展五年規(guī)劃的中期評估，分析上一個五年規(guī)劃編制和實施中存在的問題，探索下一個五年規(guī)劃編制的思路；首次將“五年計劃”更名為“五年規(guī)劃”，更加準確地體現(xiàn)社會主義市場經濟條件下規(guī)劃的定位、性質和作用；首次將專家論證報告與規(guī)劃文本一起提交人代會審議，進一步強化規(guī)劃的科學性；首次在人代會正式審議前將規(guī)劃文本提交人大代表進行初審；首次對各省、自治區(qū)、直轄市的“十一五”規(guī)劃《綱要》進行銜接，反饋銜接意見；首次在規(guī)劃編制完成后，對規(guī)劃的主要目標和重點任務進行分解落實，以解決以往規(guī)劃編制過程轟轟烈烈，編制完成后無聲無息的問題；首次在中央層面組織了“十一五”規(guī)劃巡講團，引起了社會各界的高度重視；首次擬定了國家專項規(guī)劃的編制計劃和審批計劃，在一定程度上規(guī)范了專項規(guī)劃的編制和審批行為。
　　此外，從規(guī)劃文本的形式上看，首次采取正文加專欄的表現(xiàn)形式，既使正文的表達更加簡潔明快，也使重大指標和重大工程更加明確清晰，凸顯了落實規(guī)劃的抓手。
　　
　　（二）理順規(guī)劃體系，規(guī)范編制程序
　　為探索建立與社會主義市場經濟相適應的規(guī)劃體制，在編制“十一五”規(guī)劃《綱要》過程中，同步對規(guī)劃理念、規(guī)劃定位、規(guī)劃體系、編制程序等進行了專題研究，并形成了《關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)[2005]33號）。文件明確了“三級三類”的規(guī)劃體系、規(guī)劃編制的協(xié)調銜接機制、規(guī)劃編制的社會參與和論證制度、規(guī)劃的審批內容和審批權限、規(guī)劃的評估制度以及調整和修訂制度。這對于確立層次分明、功能清晰、相互協(xié)調的規(guī)劃體系，完善民主化、規(guī)范化的編制程序，建立責任明確、有效實施的規(guī)劃實施機制將發(fā)揮重要指導和促進作用。
　　
　　（三）社會各界廣泛參與，提高規(guī)劃編制的民主化程度
　　為集思廣益，反映群眾心聲，進一步提高規(guī)劃編制的透明度，增強前瞻性和科學性，廣泛地動員社會各界參與了規(guī)劃的研究制定。在基本思路和《綱要》的形成過程中，召開了著名經濟學家、科學家、企業(yè)家和長期從事規(guī)劃工作的老同志參加的座談會，聽取對“十一五”發(fā)展思路和政策措施的建議；召開了東部、中部、西部和東北四個地區(qū)座談會，聽取地方領導的意見建議；通過其他多種形式，廣泛聽取并吸收了各地區(qū)各部門的意見；還成立了由經濟界、科技界、企業(yè)界和其他領域的社會知名專家組成的國家“十一五”規(guī)劃專家委員會，為“十一五”規(guī)劃編制提供咨詢論證意見；開展了請全國人民為“十一五”規(guī)劃建言獻策活動?！毒V要》初稿形成后，還開展了聽取各地區(qū)、各部門意見，提前請人大代表對《綱要》進行審查等十個方面的工作，廣泛征求意見，反復修改完善?！毒V要》最終獲得高票通過，與這些廣泛而卓有成效的工作以及比較好地集中了各方面的智慧是分不開的。
　　
　?。ㄋ模┨岣邔ｍ椧?guī)劃質量，為《綱要》編制提供支撐
　　《綱要》是綜合性和綱領性的規(guī)劃，專項規(guī)劃是《綱要》在特定領域的延伸和細化。專項規(guī)劃的編制要以《綱要》為依據(jù)，《綱要》要以專項規(guī)劃為基礎，吸收專項規(guī)劃的精華，比專項規(guī)劃的內容更精煉、任務更明確、重點更突出。目前已組織編制了61個國家級專項規(guī)劃，近一半業(yè)經國務院批準并發(fā)布。這些專項規(guī)劃，在編制程序和銜接協(xié)調上都較以往有明顯改進，總體水平較高，對《綱要》的實施起到了重要支撐作用。