關(guān)于構(gòu)建中國(guó)老年人照料服務(wù)體系的建議

　　目前，我國(guó)是世界上老年人口最多的國(guó)家。從目前到2050年的40多年，我國(guó)人口老齡化呈現(xiàn)快速到加速發(fā)展的趨勢(shì)，建立完善老年人照料服務(wù)體系是應(yīng)對(duì)老齡化、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。
　　
　　一、當(dāng)前老年人照料服務(wù)的現(xiàn)狀及問(wèn)題
　　
　　2005年全國(guó)1％人口抽樣調(diào)查顯示，我國(guó)60歲及以上人口為14408萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.03％，其中65歲及以上人口占7.69％。全國(guó)已有21個(gè)?。ㄊ校┫嗬^進(jìn)入老年型地區(qū)。據(jù)全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室的預(yù)測(cè)，到2020年老年人口（60歲及以上）將達(dá)到2.48億，占總?cè)丝?7.17％，2021—2050年，老齡化水平將加速推進(jìn)到30％以上，老年人口總量超過(guò)4億。與此同時(shí)，人口高齡化日益突出，80歲以上高齡老人的數(shù)量將超過(guò)1億。在人口老齡化過(guò)程中，需要生活照料和護(hù)理服務(wù)的老人必然不斷增多，照料需求也必然呈現(xiàn)多層次、多樣化。
　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)老年人照料服務(wù)以家庭為主。但是隨著家庭小型化和“空巢”家庭的增多，家庭養(yǎng)老照料功能逐漸減弱，而現(xiàn)有社區(qū)和機(jī)構(gòu)提供照料服務(wù)的能力嚴(yán)重不足。近年來(lái)，民政部在全國(guó)組織實(shí)施了“星光計(jì)劃”，加強(qiáng)社區(qū)老年福利設(shè)施建設(shè)，一些城市政府財(cái)政出資為高齡老人購(gòu)買照料服務(wù)，組織開(kāi)展助老、敬老活動(dòng)，但是目前地區(qū)之間社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展十分不平衡，服務(wù)結(jié)構(gòu)不盡合理，以開(kāi)展文化娛樂(lè)活動(dòng)為主的較多，缺乏老年人最迫切需要的日常生活照料服務(wù)，服務(wù)模式比較單一，護(hù)理隊(duì)伍十分薄弱，使社區(qū)還不足以具備有效彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老弱化的能力。全國(guó)現(xiàn)有各類養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)4.1萬(wàn)個(gè)，床位163萬(wàn)多張，平均每千老人11.6張，與發(fā)達(dá)國(guó)家平均每千老人擁有50—70張的水平相差甚遠(yuǎn)。公有老年福利機(jī)構(gòu)主要面向“三無(wú)”、“五?！钡壤夏旮＠麑?duì)象，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受場(chǎng)所、資金和體制上的制約發(fā)展不快?，F(xiàn)有老年人照料服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量不足，基本設(shè)施條件較差，有些機(jī)構(gòu)房屋破舊、設(shè)備短缺，難以滿足老年人生理、心理多方面的需求，致使入住率普遍偏低。平均每個(gè)機(jī)構(gòu)不到40張床，規(guī)模效益不高，多數(shù)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)困難?？傮w上看，當(dāng)前我國(guó)老年人照料服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的需求，還沒(méi)有形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)，良性循環(huán)的老年人照料服務(wù)體系。
　　
　　二、老年人照料服務(wù)體系基本框架
　　
　　立足我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，以及老齡人口規(guī)模巨大、老齡化發(fā)展迅速和“未富先老”的主要特征，借鑒國(guó)外養(yǎng)老體系的有益經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院老齡工作主管部門已經(jīng)明確，我國(guó)老年人照料服務(wù)體系堅(jiān)持以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)照料為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的方向建立完善。
　　
　　（一）居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)
　　世界上大多數(shù)國(guó)家的養(yǎng)老都是以家庭為主，即使發(fā)達(dá)國(guó)家機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例也只有5—7％左右。從經(jīng)濟(jì)的角度看，居家養(yǎng)老對(duì)于國(guó)家與家庭都是成本較低的最好選擇。在我國(guó)人們普遍的傳統(tǒng)觀念里，只有那些無(wú)子女或被子女遺棄、無(wú)依無(wú)靠的人才會(huì)進(jìn)養(yǎng)老院，大部分老人也喜歡和子女在家庭中生活。目前98％以上的老年人生活在不同類型的家庭中，今后一段時(shí)間也不會(huì)低于95％。但是，隨著家庭小型化，今后很多家庭一對(duì)夫婦可能需要照顧4個(gè)甚至8個(gè)老人，同時(shí)由于代際分居、空巢老年人和雙代老年人家庭增多，人口高齡化導(dǎo)致生活半自理和完全不能自理老年人增多等等原因，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。適應(yīng)新的變化，倡導(dǎo)居家養(yǎng)老，就是鞏固家庭照料的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮老年人在家庭中生活，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較低、生活豐富、易于得到精神慰籍等優(yōu)勢(shì)，同時(shí)通過(guò)強(qiáng)化社區(qū)照料的功能，把社會(huì)化服務(wù)引入家庭，從過(guò)去單純依靠家人照料發(fā)展為家庭與社會(huì)服務(wù)相結(jié)合共同照料，減輕在職人員的后顧之憂。
　　
　?。ǘ┥鐓^(qū)照料為依托
　　在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家趨向以社區(qū)照料取代大規(guī)模的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。隨著我國(guó)社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，社區(qū)在養(yǎng)老中的作用越來(lái)越突出。社區(qū)照料功能主要體現(xiàn)為兩種方式：一是將一些為老年人服務(wù)的場(chǎng)所、設(shè)施建在社區(qū)，貼近老年人生活，便于他們走出家門，走入社區(qū)，接受日間照料和健康指導(dǎo)等服務(wù)，參與各類社會(huì)活動(dòng)包括文體娛樂(lè)、老年互助服務(wù)等；二是為不能或不愿出門的老人，主要是生活半自理和完全不能自理的老人，上門提供保潔、送飯、洗澡等日常生活照料和護(hù)理，設(shè)立家庭病床開(kāi)展治療、康復(fù)等服務(wù)，建立定期或不定期問(wèn)候制度，提供緊急救援和安全保障服務(wù)，使社區(qū)成為居家養(yǎng)老的支撐基礎(chǔ)。
　　
　　（三）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充
　　養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)包括老年公寓、老年福利院（敬老院）、護(hù)理院、臨終關(guān)懷醫(yī)院等，其中老年公寓主要是為生活能夠自理的老人提供自助式養(yǎng)老，其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以接收“三無(wú)”和“五?！崩先?、需要長(zhǎng)期照料護(hù)理的老人為主，也有一些“空巢”家庭老人選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，以減輕家庭照料的困難，或避免孤獨(dú)。各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擁有適宜老年人生活的設(shè)施條件和具備相關(guān)專業(yè)技能的人員，為不同類型、不同需求的老年人提供專業(yè)化的生活照料和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。
　　
　　三、有關(guān)建議
　　
　　構(gòu)建老年人照料服務(wù)體系不僅關(guān)系到老年人享有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，提高生活質(zhì)量和生命質(zhì)量，而且關(guān)系到家庭、代際乃至社會(huì)的和諧、公平。同時(shí)，老年人是使用醫(yī)療護(hù)理資源的主體，通過(guò)有效的制度安排，降低社會(huì)撫養(yǎng)照料成本和家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。老年人照料需求是多層次、多樣化的，照料服務(wù)體系需要政府與市場(chǎng)、社會(huì)共同努力逐步建立完善。
　　
　?。ㄒ唬┟鞔_政府職責(zé)
　　構(gòu)建老年人照料服務(wù)體系是一項(xiàng)具有公益福利性質(zhì)的任務(wù)，是政府維護(hù)社會(huì)公平、提供公共服務(wù)的職能體現(xiàn)，因此應(yīng)強(qiáng)化政府的相關(guān)責(zé)任。各級(jí)政府部門要將構(gòu)建老齡照料服務(wù)體系作為“十一五”期間和今后十幾年內(nèi)應(yīng)對(duì)老齡化的重要舉措，統(tǒng)籌規(guī)劃，著力推進(jìn)。要健全政府公共財(cái)政投入機(jī)制，加大構(gòu)建老齡照料服務(wù)體系的投入，包括安排服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、困難老人服務(wù)補(bǔ)貼等。要制定并落實(shí)扶持政策措施，動(dòng)員社會(huì)力量，大力開(kāi)發(fā)服務(wù)項(xiàng)目，逐步形成政府主導(dǎo)、社會(huì)各方積極參與的社會(huì)化老年人照料服務(wù)格局。
　　
　?。ǘ┘訌?qiáng)設(shè)施建設(shè)
　　一是社區(qū)老年人照料服務(wù)設(shè)施。今后絕大多數(shù)的老年人要依托社區(qū)居家養(yǎng)老，社區(qū)必須要有相應(yīng)的服務(wù)條件。在社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)根據(jù)人口規(guī)模和服務(wù)半徑，規(guī)劃建設(shè)老年人日間照料服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生中心、老年活動(dòng)室、老年就餐點(diǎn)等各類老年人照料服務(wù)設(shè)施，為老年人提供就近低廉的照料服務(wù)和文體活動(dòng)場(chǎng)所，并以此為依托，進(jìn)一步豐富社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和形式，通過(guò)政府設(shè)立公益性就業(yè)崗位和對(duì)高齡或困難老人服務(wù)補(bǔ)貼等方式，由社區(qū)組織提供各種上門照料護(hù)理服務(wù)。
　　二是愛(ài)心護(hù)理工程。新建和改擴(kuò)建一批老年愛(ài)心護(hù)理院（部），主要為生活半自理或完全不能自理的老人提供生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神慰籍、臨終關(guān)懷等長(zhǎng)期照料服務(wù)。建設(shè)完善符合需要照料老年人特點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件、配置必要的設(shè)備，提高照料護(hù)理服務(wù)的能力和水平，重點(diǎn)面向低收入的老年人。同時(shí)應(yīng)通過(guò)政府提供貼息或床位建設(shè)補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段和政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)吸引民間資本和社會(huì)組織參與愛(ài)心護(hù)理工程的建設(shè)，擴(kuò)大規(guī)模，使服務(wù)設(shè)施能夠適應(yīng)老年人長(zhǎng)期照料服務(wù)的基本需求。
　　三是農(nóng)村敬老院。與城市相比，農(nóng)村面臨的老齡化壓力更大。2000年農(nóng)村老齡化程度比城鎮(zhèn)高1.24個(gè)百分點(diǎn)，隨著農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的加快，老齡化進(jìn)程將更快推進(jìn)。農(nóng)村現(xiàn)有“五保”供養(yǎng)對(duì)象350萬(wàn)人，平均集中供養(yǎng)率僅為22％，“十一五”末期供養(yǎng)對(duì)象將達(dá)到580萬(wàn)人，供養(yǎng)能力嚴(yán)重不足，更難以向其他老齡人口提供服務(wù)，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村敬老院多建于上世紀(jì)70—80年代，年久失修，設(shè)施普遍較差，服務(wù)水平不高?！笆晃濉逼陂g應(yīng)加快農(nóng)村敬老院的建設(shè)，重點(diǎn)提高對(duì)五保供養(yǎng)對(duì)象的有效供養(yǎng)能力，逐步拓展服務(wù)功能，推動(dòng)完善農(nóng)村社會(huì)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
　　
　?。ㄈ┺D(zhuǎn)變運(yùn)行機(jī)制
　　堅(jiān)持養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化方向，政府通過(guò)規(guī)劃、資金、政策進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管，老年人照料服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)主要依靠社會(huì)組織和民營(yíng)企業(yè)舉辦，發(fā)展慈善事業(yè)，應(yīng)探索多種運(yùn)營(yíng)方式，針對(duì)不同的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)功能和服務(wù)條件，以及經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，區(qū)分建立公益性、非營(yíng)利性和營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，實(shí)行不同的經(jīng)濟(jì)政策、管理和運(yùn)行機(jī)制。即使政府舉辦的公益性或非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)也可以探索采取國(guó)有民營(yíng)等方式，招標(biāo)選擇有資質(zhì)的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理或在社會(huì)上招聘經(jīng)營(yíng)主管人員。營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的發(fā)展活力，促進(jìn)服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。在有條件的地方，應(yīng)研究探索建立社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)辦法，形成制度化的護(hù)理照料費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，保持老年人照料服務(wù)體系健康、可持續(xù)地發(fā)展。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)家發(fā)展改革委社會(huì)發(fā)展司）