國內(nèi)學(xué)術(shù)界對我國社保資金投資監(jiān)管體制改革的觀點綜述

　　一、對于社保資金監(jiān)管體制的分析和評論
　　
　　（一）現(xiàn)行監(jiān)管體制存在制度性缺陷
　　由于歷史原因，我國至今沒有實現(xiàn)社會基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，資金的結(jié)余部分沉淀在各地方政府，企業(yè)年金也由地方社保機構(gòu)經(jīng)辦。許多專家分析了這種管理體制的弊端。
　　一是“自己管自己”的監(jiān)管模式?！爸袊纳鐣Ｕ现贫葟慕⒅两褚呀?jīng)15年了。在這15年間，（地方）社保局集社?；鹦姓鞴芎屯顿Y運營者于一身。盡管政府在社保基金管理中建立了若干管理規(guī)則，但還是處于‘自己管自己’的監(jiān)管模式”。
　　二是政府角色錯位?！艾F(xiàn)行體制把市場化投資的權(quán)利和錢給了政府部門”，“地方社?；鸸芾聿块T集運動員、裁判員于一身”。
　　三是“泛行政化”?！吧绫＝?jīng)辦機構(gòu)既不是獨立的金融企業(yè)，也不是政府機構(gòu)，既難以保障社?；鹚姓叩臋?quán)益，也不具備承擔(dān)金融風(fēng)險的能力”。在這種“泛行政化”制度設(shè)計下，“社?；鸸芾碇行暮茈y建立起有效的監(jiān)督管理機制、規(guī)范的會計審計、資訊披露制度和風(fēng)險防范機制”。
　　四是上海事件違規(guī)使用的社?；鸫蟛糠譃槠髽I(yè)年金。對此，有專家分析，“我國以前建立的企業(yè)年金并不是嚴格意義上的信托制，基金的運營與投資沒有完全納入到規(guī)范的市場化運作程序上來，是政府的附屬物，資產(chǎn)沒有獨立出來”，我國企業(yè)年金監(jiān)管制度已到了改革的關(guān)頭。
　　
　?。ǘ┥绫；疬\作缺乏監(jiān)督制衡和公開透明
　　一是監(jiān)督體系“先天不足”?！氨憩F(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督和政府監(jiān)督出自一個利益共同體，不可能進行真正有效的相互監(jiān)督；社保資金運作不公開、不透明，社保費繳納者只知道社保基金管理中心在管理自己的‘保命錢’，卻無從了解這筆錢如何被管理，社會監(jiān)督形同虛設(shè)”。
　　二是監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)與互相制衡?！暗胤降呢斦?、稅務(wù)、銀行、審計、工會等多個部門都參與管理，實際操作往往造成‘九龍治水’、職責(zé)不清，后果是管理部門很多，而發(fā)揮作用的很少?！?br/>　　三是信息披露制度不健全?！巴顿Y管理透明度太低，各種違規(guī)問題無法及時發(fā)現(xiàn)和制止，導(dǎo)致基金被挪用、擠占，如通過委托理財方式收取利息及收益分成，多提管理費，提供貸款的抵押擔(dān)保等?！?br/>　　
　?。ㄈ┍O(jiān)管體制改革取向的主要觀點和建議
　　一是建立以中央監(jiān)管為主的集中監(jiān)管模式。有專家分析，“對于社保基金投資制度來說，全國只有一個投資制度和一個投資策略，至今為止還沒有發(fā)現(xiàn)一個國家的地方政府有權(quán)單獨立法予以獨立投資。這是因為，地方獨立投資造成的風(fēng)險和損失最后要由中央政府來承擔(dān)，社會保障的最后擔(dān)保人是中央政府，而不是任何地方政府”。因此，社?；鸬谋O(jiān)管權(quán)應(yīng)在中央政府。
　　有專家認為：“實行以中央監(jiān)管為主的集中監(jiān)管模式，有利于全國統(tǒng)一協(xié)調(diào)和政策法規(guī)的貫徹落實，節(jié)省監(jiān)管成本。明確相關(guān)部門責(zé)權(quán)及協(xié)調(diào)機制，制定共同的報告制度標準”。
　　持反對意見的人認為，“把全國各地一兩千種企業(yè)養(yǎng)老基金統(tǒng)一掌控在中央政府手中，雖然可能減少腐敗現(xiàn)象，但卻容易引起另外一個問題，即地方官員征收基金的積極性下降，中央政府可能沒有辦法讓地方做費力不討好的事情”。
　　二是出臺規(guī)范社保基金投資管理的有關(guān)法律。有專家認為：“現(xiàn)行社?；鸸芾碇贫?、投資制度缺乏規(guī)范，長遠之計在于出臺一部專門的法律，明確社保機構(gòu)的法律責(zé)任、職責(zé)范圍，規(guī)范基金的征繳、管理、支付、運營等行為”。對此，我國可以借鑒有關(guān)國家如美國《社會保障法案》和《雇員退休收入保障法案》立法的有益經(jīng)驗，在目前國務(wù)院和有關(guān)部委部門管理條例的基礎(chǔ)上，明確劃分不同種類社?；鸬耐顿Y行為。
　　三是加強社會監(jiān)督和信息披露。有學(xué)者指出：“當(dāng)前從推進管理行為透明化入手，在短時間內(nèi)建立公開、透明的基金運作模式，是破解監(jiān)管難題的一個途徑”。為此，“應(yīng)建立嚴格的信息披露制度，基金營運機構(gòu)必須將基金投資的成本、效益及其他重大事項及時向公眾披露；社會保險機構(gòu)也應(yīng)每年向社會公告社?；疬\營情況”。在這方面，可以借鑒國外較為成功的案例，如日本的社會保障咨詢委員會的做法。
　　
　　二、對社保資金保值增值的建議和爭論
　　
　　（一）分清幾類社?；鸬男再|(zhì)和投資方式
　　一是基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌資金。它是現(xiàn)收現(xiàn)付的性質(zhì)，學(xué)者們普遍認為，統(tǒng)籌基金不宜投資資本市場。例如，美國的聯(lián)邦xl2Ag2C89u/DTZ3K61mVpbBnY4t/lxoXNzr5e+c3lTU=社保信托基金，主要是購買政府發(fā)行的特種債券。還有學(xué)者撰文專門分析了以日本為代表的“東亞化”社?；鹜顿Y方式的危害性，指出，對我國來說，這是尤其值得警惕的教訓(xùn)，即人均GDP邁入1000美元的歷史門檻后，要謹防將社保統(tǒng)籌基金投資于基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，否則，養(yǎng)老金會產(chǎn)生大量呆壞賬。
　　二是基本養(yǎng)老保險的個人賬戶資金。它是完全積累性質(zhì)的，應(yīng)采取市場化的投資管理模式。目前，我國正處于做實賬戶的試點推廣過程之中，但賬戶做實后同樣面臨著實現(xiàn)保值增值的投資困境。因此，有專家借鑒歐亞幾個國家的改革經(jīng)驗，提出了我國采取名義賬戶做法的可行性。
　　三是企業(yè)年金。由于它屬于補充養(yǎng)老保險的范疇，應(yīng)采取市場化委托投資運營的方式，這方面幾乎沒有什么爭議。
　　針對我國社保基金投資制度缺失的狀況，有專家指出：構(gòu)建我國社保基金戰(zhàn)略投資體系的任務(wù)已非常迫切，中央政府應(yīng)統(tǒng)一出臺政策，針對統(tǒng)籌基金、個人賬戶基金以及“全國社?；稹钡牟煌攸c，制定相應(yīng)的投資管理策略，明確各自的投資方式和投資渠道，通過資源整合，實現(xiàn)全國統(tǒng)一投資管理的目標。
　　
　　（二）投資主體問題
　　一種意見認為，基本養(yǎng)老保險資金的投資主體還應(yīng)由省級政府來負責(zé)投資；另一種意見認為，應(yīng)將基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌部分與個人賬戶部分的投資主體分開，前者可以繼續(xù)由省級政府負責(zé)，后者應(yīng)由中央政府負責(zé)。
　　
　?。ㄈ┩顿Y渠道問題
　　一是亟需拓寬投資渠道。我國社?；鹜顿Y回報率過低一直是詬病，出于安全性的考慮，政府將社?；鹣薅ㄔ诖驺y行，買國債的范圍之內(nèi)。一種看法認為，拓寬投資渠道是必要的，否則，積累制養(yǎng)老基金（包括做實賬戶）就失去了存在的意義。持反對意見的人認為，鑒于我國目前資本市場狀況，社保基金應(yīng)以投資國債為主。甚至有香港學(xué)者說，社?；穑òㄆ髽I(yè)年金）不能進入股市，否則，“進一個死一個”，尤其是上海社保案發(fā)生以后，認為“社?；鹜顿Y安全永遠是第一位的”。學(xué)界比較居中的第三種看法是：“養(yǎng)老基金進入資本市場實現(xiàn)保值增值應(yīng)該是一個漸進的過程，期初總是投資于低風(fēng)險的產(chǎn)品，隨著資本市場的成熟，再逐步加大高風(fēng)險產(chǎn)品的投資比例”。
　　二是參與實業(yè)投資。有專家表示，“養(yǎng)老保險等社?；鹁哂虚L期性和巨大性，我國經(jīng)濟發(fā)展需要這樣的資金，比如，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這些項目既需要大量的長期資金，也能夠提供比較穩(wěn)定的利潤回報，國家可以引導(dǎo)社保基金多投到這樣的項目中，實現(xiàn)‘雙贏’?！?br/>　　三是開拓國際資本市場。國內(nèi)外不少專家建議：社?；鹜顿Y境外有利于分散風(fēng)險，提高收益回報。尤其是在當(dāng)前階段我國資本市場相對薄弱的情況下，養(yǎng)老基金不應(yīng)局限于小范圍的本地資產(chǎn)，可以通過合適的機制和渠道投資海外資產(chǎn)、股票、債券等金融工具。有專家建議，內(nèi)地的社?；鸸芾頇C構(gòu)若擔(dān)心自身經(jīng)驗不足，可以同大型國際金融機構(gòu)合作。這些專業(yè)化投資機構(gòu)在資本市場里選擇投資品種、分散投資風(fēng)險方面具有豐富的經(jīng)驗和良好的信譽，可以為我國社?；饚硐鄬Ψ€(wěn)定和較高的收益。
　　從國內(nèi)外學(xué)者對社保基金投資問題的研究觀點中，可歸納幾點結(jié)論：第一，當(dāng)前，社保基金投資管理應(yīng)注重制度體系構(gòu)建，理順管理體制；第二，上海社?；鸢刚f明，社?；鸨O(jiān)管體制已到了不得不改的地步；第三，破解保值增值難題，重在開闊思路，多方位尋求途徑。
　?。ㄗ髡呦抵袊缈圃豪浪L、助理研究員）